Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 98/14 oddalił skargę [...] Spółki Akcyjnej w W., powoływanej dalej jako "[...] S.A.", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości.
Wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym:
[...] S.A. wniosła o podział działki nr [...] o powierzchni 1552 m2, objętej księgą wieczystą [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...] w jednostce ewidencyjnej [...] m. B., na trzy działki: nr [...] o powierzchni 37 m2, nr [...] o powierzchni 661 m2 i nr [...]. We wniosku określono, że działka nr [...] będzie stanowiła jedną nieruchomość z działką nr [...], która ma zagwarantowany dojazd poprzez służebność drogową zapisaną w księdze wieczystej [...], a nowo wydzielone działki nr [...] i [...] będą stanowiły jedną nieruchomość z działką nr [...], która ma zagwarantowany dojazd od ulicy [...] i [...].
Do wniosku załączyła postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2012 r. stwierdzające, że wstępny projekt podziału działki nr [...] jest zgodny z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w B. nr XXI/586/2008 z dnia 22 lutego 2008 r. – plan nr [...] pn. "Region ulicy [...] i [...]", który został ogłoszony w Dz. Urzęd. Woj. Śląskiego Nr 90, poz. 1904.
Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] września 2013 r., wydaną na podstawie art. 96 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako "ugn", oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r. Nr 268, poz. 2663), odmówił zatwierdzenia podziału działki nr [...], objętej księgą wieczystą [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...] w jednostce ewidencyjnej [...] m. B. Organ stwierdził, że działki nr [...] i nr [...] nie stanowią przedmiotu podziału, a jedynie przylegają do działki nr [...], a działka ta nie posiada dostępu do drogi publicznej. Organ dokonał analizy celu podziału (określonego w pismach [...] SA z dnia [...] kwietnia i [...] maja 2013 r.) i stwierdził, że cel podziału – powiązany z polepszeniem funkcjonowania istniejących budynków na sąsiednich działkach jest zgodny z przepisami jednostek planu obejmujących działkę nr [...].
Cel podziału w niniejszej sprawie nie ma jednak istotnego znaczenia. Projektowany podział – wynikający ze wstępnego projektu podziału jest zgodny z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednakże wnioskująca o podział działki nr [...] z celu podziału nieruchomości (połączenia w przyszłości działek powstałych z podziału z działkami przylegającymi) uczyniła przesłankę samego podziału. Natomiast nieruchomość podlegająca podziałowi (działka nr [...]) nie posiadała w dacie złożenia wniosku i dalej nie posiada dostępu do drogi publicznej, działka o podział której się wnioskuje nie jest skomunikowana z pobliskimi drogami publicznymi. Ta okoliczność przesądza o braku możliwości zastosowania w sprawie art. 99 w zw. z art. 93 ust. 3 ugn, gdyż ustawodawca w tym przepisie wskazał, że ma on zastosowanie przy zbyciu części nieruchomości, a więc za wolą właściciela, ale z wykorzystaniem gruntu będącego jego własnością.
Nie istnieje więc możliwość wykorzystania gruntów osób trzecich i dostępu do drogi publicznej z tych gruntów. Oznacza to, że dostęp do drogi publicznej dla działek które mają zostać wydzielone, nie został zapewniony. Jeżeli więc nieruchomość która ma być podzielona nie ma w ogóle dostępu do drogi publicznej, to nie jest możliwe aby dostęp taki został zapewniony poprzez wydzielenie drogi i sprzedaż w niej udziałów czy też zapewnienie służebności drogi przy zbyciu nieruchomości, gdyż powyższe czynności nie spowodują same z siebie zapewnienia wynikającym z podziału działkom dostępu do drogi publicznej.
Odwołanie od decyzji złożyła [...] S.A. wnosząc o jej uchylenie i rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z wnioskiem strony. Twierdziła, że decyzja narusza art. 95 ust. 3 ugn skoro działki projektowane do wydzielenia mają być połączone w jedną nieruchomość z działkami nr [...] i [...], a te zaś mają zagwarantowane połączenie z drogą publiczną. Skarżąca zarzuciła, że rozważając możliwość wydania decyzji warunkowej organ potraktował sprawę pobieżnie uznając, że w sprawie nie zachodzi taka możliwość, gdyż regulacja ta dotyczy nieruchomości należących do właściciela dzielonej nieruchomości, nie zaś nieruchomości osób trzecich. Z takim poglądem odwołująca się nie zgadza. Jej zdaniem skoro podział dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny, to osoba trzecia nabywa uprawnienia dopiero wtedy, gdy dochodzi do sprzedaży nieruchomości. Zdaniem odwołującej się korzystanie z art. 99 ugn w niniejszej sprawie było zbędne.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] października 2013 r. utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Kolegium wyjaśniło, że wskazany przez wnioskodawcę sposób zapewnienia wydzielonym działkom dostępu do drogi publicznej nie spełnia wymogów dostępu pośredniego określonego w art. 93 ust. 3 ugn, a zatem nie można uznać, że projektowane do wydzielenia działki gruntu mają zapewniony dostęp do drogi publicznej. Natomiast twierdzenie odwołującej się, że wydzielone działki gruntu zostaną połączone z innymi działkami, które ten dostęp mają zapewniony nie może uzasadniać przyjęcia, że wydzielone działki mają zapewniony dostęp do drogi publicznej.
[...] S.A. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. w W. domagając się jej uchylenia w całości oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz art. 93 pkt 3 ugn poprzez przyjęcie, że nieruchomości wyodrębnione w wyniku podziału winny posiadać dostęp do drogi publicznej w chwili wydania decyzji podziałowej, podczas gdy zastrzeżenie dotyczące dostępu do drogi publicznej, odnosi się do chwili ewentualnego zbycia działek, zaś na etapie postępowania podziałowego niezbędne jest jedynie wykazanie, że istnieje faktyczna możliwość zapewnienia dla wszystkich powstających w wyniku podziału działek dostępu do drogi publicznej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd wskazał, że w sprawie jest bezsporne, że działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej. Także działki, które mają powstać z jej podziału takiego dostępu nie posiadają. Sporną kwestią w sprawie jest możliwość dokonania podziału warunkowego przy zastosowaniu art. 99 ugn. Sąd zgodził się ze skarżącą, że na etapie postępowania podziałowego należy określić jedynie faktyczną możliwość zapewnienia dostępu do drogi publicznej w jeden ze sposobów określonych w art. 93 ust. 3 ugn.
Sąd wskazał, że skarżąca jednak nie wykazała by taka możliwość dla wydzielonych działek istniała. Wskazana zaś przez skarżącą możliwość dostępu wydzielonych działek do drogi publicznej nie spełnia wymogów art. 93 ust. 3 ugn. We wniosku bowiem wskazano, że wydzielone działki będą korzystać ze sposobu skomunikowania z drogą publiczną działek nr [...] i [...] (które nie były objęte wnioskiem o podział). Sąd wskazał, że wbrew zarzutom skarżącej, w sprawie nie istnieje możliwość zastosowania art. 99 ugn. W przepisie tym wyraźnie wskazano na związek art. 99 z art. 93 ust. 3, czyli inaczej mówiąc, jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności to służebności te powinny być ustanowione na nieruchomości objętej podziałem. Wnioskodawca nie jest uprawniony do wskazywania w postępowaniu podziałowym hipotetycznego dostępu do swojej nieruchomości przez grunt osób trzecich.
W istocie zatwierdzenie wnioskowanego podziału skutkowałoby przymusem obciążenia gruntów osób trzecich ustanowieniem drogi koniecznej. Nie można więc w warunkowej decyzji o podziale nieruchomości wskazać, że w przyszłości dla działek gruntu wydzielonych wskutek podziału zostaną ustanowione służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich w stosunku do nieruchomości podlegającej podziałowi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A., reprezentowana przez radcę prawnego A. D., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaaprobowanie ustaleń faktycznych organów administracji i przyjęcie, że w sprawie skarżąca nie wykazała możliwości zapewnienia dostępu do drogi publicznej poprzez dokonanie warunkowego podziału nieruchomości i naruszenie prawa materialnego, tj. art. 99 ugn w związku z art. 93 ust. 3 ugn poprzez jego niezastosowanie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd nie wziął pod uwagę tego, że brak urządzonego dostępu do drogi publicznej w chwili podziału nieruchomości nie przesądza o niemożności dokonania takiego podziału, a skarżąca szczegółowo wykazała w jaki sposób zostanie zapewniony dostęp do drogi publicznej dla projektowanych do wydzielenia działek. Prawidłowe ustalenia faktyczne w sprawie zaś pozwoliłyby na zastosowanie art. 99 ugn. Żądanie przedstawienia konkretnego projektu dostępu do drogi publicznej dla wydzielanych działek było przedwczesne, gdyż wystarczające było wykazanie, że istnieje możliwość zapewnienia dostępu do drogi publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.
Podstawy te sprowadzały się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz naruszenia prawa materialnego, tj. art. 99 w związku z art. 93 ust. 3 ugn.
Powołanie się na obie podstawy wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, iż stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.
W ramach tej podstawy kasacyjnej zarzut sprowadzał się do wytknięcia Sądowi pierwszej instancji przyjęcia za prawidłowe ustaleń faktycznych organów administracji, co doprowadziło Sąd do uznania, że skarżąca nie wykazała możliwości zapewnienia dostępu do drogi publicznej poprzez dokonanie warunkowego podziału nieruchomości. Tak sformułowany zarzut nie kwestionuje w istocie ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracji i zaaprobowanych przez Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy obejmuje okoliczności dotyczące tego, że projektowany podział działki nr [...] miał polegać na wydzieleniu z niej trzech działek: nr [...] i nr [...] oraz że wydzielona działka nr [...] będzie stanowiła jedną nieruchomość z działką nr [...], która ma zagwarantowany dojazd poprzez służebność drogową zapisaną w księdze wieczystej nr [...], a wydzielone działki nr [...]i nr [...] będą stanowiły nieruchomość z działką nr [...], która ma zagwarantowany dojazd od ulicy [...] i [...].
Powyższe ustalenia zostały zawarte we wniosku o zatwierdzenie podziału, przyjęte przez organ jako stan faktyczny sprawy i rozpatrywane na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego i kolejno zaaprobowane przez Sąd Wojewódzki. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała w ramach tego zarzutu ani faktów, które nie zostały uwzględnione przez organ ani pominiętych dowodów ani też niedokonania przez organ oceny okoliczności i zgromadzonego materiału dowodowego. W istocie skarga kasacyjna kwestionuje ocenę Sądu pierwszej instancji odnoszącą się do okoliczności niezapewnienia w rozpoznawanej sprawie projektowanym do wydzielenia działkom dostępu do drogi publicznej. A zatem zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do niepodzielenia przez Sąd pierwszej instancji stanowiska, że przyłączenie dzielonych działek do innych działek, które mają dostęp do drogi publicznej jest równoznaczne z zapewnieniem dostępu do drogi publicznej projektowanym do wydzielenia działkom.
Innymi słowy zarzut ten sprowadza się do wadliwego uznania przez Sąd pierwszej instancji, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada hipotezie normy prawnej określonej w art. 93 ust. 3 w związku z art. 99 ugn. Jest to okoliczność, która może być podnoszona w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego i taki zarzut został postawiony w skardze kasacyjnej [...] S.A.
Zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 99 ugn w związku z art. 93 ust. 3 ugn, poprzez jego niezastosowanie należy uznać jednakże za pozbawiony podstaw. Zgodnie z art. 93 ust. 3 ugn podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6.
Odstępstwo od wymogu zapewnienia dostępu do drogi publicznej, określone w art. 93 ust. 3 zdanie ostatnie ugn, nie ma zastosowania do projektowanych do wydzielenia działek gruntu w rozpoznawanej sprawie.
Prawidłowo więc Sąd pierwszej instancji ocenił, że w sprawie nie może mieć zastosowania art. 99 ugn. Regulacja zawarta w art. 99 jest ściśle związana z art. 93 ust. 3 ugn, tj. tą ostatnią sytuacją - jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej. Jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Analiza obu cytowanych przepisów, tzn. art. 93 ust. 3 oraz art. 99 ugn, wskazuje, że chodzi tu o ustanowienie służebności drogowej zapewniającej dostęp do drogi publicznej nie na cudzym gruncie, lecz na gruncie stanowiącym własność wnioskodawcy podziału, przede wszystkim na gruncie wchodzącym w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.
Projektowany podział wnioskowany przez skarżącego zakładał tymczasem zagwarantowanie dostępu do drogi publicznej projektowanym do wydzielenia działkom przez grunt osoby trzeciej, w ten sposób, że wydzielona działka nr [...] będzie stanowiła jedną nieruchomość z działką nr [...], która ma zagwarantowany dojazd poprzez służebność drogową zapisaną w księdze wieczystej nr [...], a nowo wydzielone działki nr [...]i nr [...] będą stanowiły nieruchomość z działką nr [...], która ma zagwarantowany dojazd od ulicy [...] i [...].
W warunkowej decyzji o podziale nieruchomości nie można wskazywać, jak trafnie wskazał Sąd Wojewódzki, że w przyszłości dla działek gruntu wydzielonych wskutek podziału zostaną ustanowione służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich w stosunku do nieruchomości podlegającej podziałowi.
Za stanowiskiem prezentowanym w skardze kasacyjnej nie przemawiają cytowane przez skarżącego orzeczenia sądów administracyjnych. Wręcz przeciwnie niż chce tego skarżący w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 czerwca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 486/07 wskazano, że orzeczenie, że służebność drogowa dla wydzielonych działek zostanie ustanowiona na działkach sąsiednich stanowi przekroczenie kompetencji organu administracji publicznej oraz naruszenie art. 99 ugn. Fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 12 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 466/12 zacytowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w żaden sposób nie stoi zaś w sprzeczności ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonym wyroku.
Mając powyższe na uwadze, wobec niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.