Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2947/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1352/13, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Wałbrzycha na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0031 ha, położona w obrębie [...], decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę obwodnicy miasta Wałbrzycha w ciągu drogi krajowej nr 35, od km 2+350 do km 8+250.

Zgodnie z treścią księgi wieczystej Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Wałbrzychu, przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Gminy Wałbrzych, w użytkowaniu wieczystym ustanowionym na rzecz T. i K. U. w ½ części oraz R. i R. G. w 1/2 części.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] Wojewoda Dolnośląski orzekł o ustaleniu: na rzecz Gminy Wałbrzych odszkodowania w z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] oraz na rzecz T. i K. U. oraz R. i R. G. odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego na ww. nieruchomości, a także zobowiązał do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

Od decyzji odwołanie do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Odwołujący się wskazał, że płatnikiem ustalonego odszkodowania powinien być Prezydent Miasta Wałbrzycha, jako że rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2012 r. w sprawie przywrócenia miastu Wałbrzych statusu miasta na prawach powiatu oraz ustalenia granic powiatu wałbrzyskiego, z dniem 1 stycznia 2013 r. przywrócono miastu Wałbrzych status miasta na prawach powiatu. W związku z powyższym ustalone odszkodowanie powinno być finansowane z budżetu miasta jako zarządcy drogi.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] i orzekł o ustaleniu: na rzecz Gminy Wałbrzych odszkodowania w kwocie 160,00 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0031 ha, położonej w obrębie [...], przeznaczonej pod budowę obwodnicy miasta Wałbrzycha w ciągu drogi krajowej nr 35, od km 2+350 do km 8+250; na rzecz T. i K. U. odszkodowania w kwocie 10.048,50 zł oraz na rzecz R. i R. G. odszkodowania w kwocie 10.048,50 zł z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego na w/w nieruchomości, a także zobowiązał do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Prezydenta Miasta Wałbrzycha w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w toku prowadzonego postępowania ustalił, że podstawą dla ustalenia odszkodowania za przejęcie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu 3 października 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego Jerzego Wiczkowskiego. Biegły stwierdził w nim m.in., że wyceniana nieruchomość położona jest w Wałbrzychu w ciągu garaży zlokalizowanych wzdłuż ulicy [...], w bezpośrednim otoczeniu ulicy [...], a także terenów zurbanizowanych; na działce znajduje się budynek garażu w zabudowie szeregowej; na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej dla ww. nieruchomości obowiązywał miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia 30 maja 2008 r., Nr XXV/221/08, w którym grunt ten oznaczony jest symbolem 7Zp – zieleń urządzona z dopuszczeniem lokalizowania obiektów reklamowych – dopuszcza się pozostawienie części garaży istniejących lub lokalizację nowego zespołu garaży w części południowo-zachodniej.

Z uwagi na tak określone przeznaczenie rzeczoznawca stwierdził, że rodzajem rynku właściwym dla szacowania w niniejszej sprawie będzie rynek transakcji sprzedaży nieruchomości zabudowanymi garażami (zarówno wolnostojącymi, jak i będącymi fragmentami ciągów garażowych w zabudowie zwartej). Przy wycenie gruntu biegły zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Do ostatecznej analizy przyjął 12 transakcji w przedziale cenowym od 10.000,00 do 22.000,00 zł.

Wartość praw na nieruchomości biegły ustalił w następujący sposób. Wartość gruntu określił na kwotę 3.205,00 zł. Po przemnożeniu tej wartości przez średni współczynnik prawa użytkowania wieczystego, wycenił wartość gruntu nieruchomości jako przedmiotu użytkowania wieczystego na kwotę 3.045,00 zł. Różnica pomiędzy tymi wartościami, tj. kwota 160,00 zł, dała wartość prawa własności nieruchomości, należną dotychczasowemu właścicielowi. Wartość prawa użytkowania wieczystego wraz z własnością budynku garażu rzeczoznawca wycenił na 19.140,00 zł. Tak ustaloną kwotę organ powiększył o 5% tytułem terminowego wydania nieruchomości na rzecz inwestora. Tym samym odszkodowanie należne T. i K. U. oraz R. i R. G. określono na kwotę po 10.048,50 zł z tytułu ½ części prawa użytkowania wieczystego.

Odnosząc się natomiast do zarzutu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącego nieprawidłowego określenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zauważył, że skoro na dzień wydania decyzji odszkodowawczej miasto Wałbrzych posiadało status miasta na prawach powiatu, to zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Prezydent Miasta Wałbrzycha był zarządcą drogi krajowej w granicach swego miasta. Mając na uwadze powyższe Minister uznał, że odszkodowanie powinno być wypłacone przez Prezydenta Miasta Wałbrzycha, nie zaś, jak to stwierdził organ I instancji, przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

W związku z powyższymi ustaleniami Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] i orzekł jak w osnowie decyzji.

Na powyższe rozstrzygnięcie z dnia [...] kwietnia 2013 r. Prezydent Miasta Wałbrzycha wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1. a) art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wobec skarżącego, który dopiero w postępowaniu przed organem drugiej instancji mógł być podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania, co diametralnie zmieniło pozycję procesową skarżącego w zakresie zarówno składania wniosków dowodowych, jak i oceny dowodów zgromadzonych przez organ i tym samym pozbawiło skarżącego prawa do dwukrotnego rozpatrzenia tej samej sprawy;
2. b) art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu udziału w każdym stadium postępowania w tym samym charakterze, tj. podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania;
3. c) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w zaskarżonej decyzji pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i ograniczenie się do wskazania jedynie przepisu prawa określającego granice rozstrzygnięć organu odwoławczego, podczas gdy w podstawie prawnej decyzji winien być wskazany również przepis prawa materialnego będący podstawą merytorycznego rozstrzygnięcia;
4. 2) prawa materialnego:

1. a) art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez zobowiązanie do wypłaty odszkodowań Prezydenta Miasta Wałbrzycha wobec uzyskania przez miasto Wałbrzych z dniem 1 stycznia 2013 r. statusu miasta na prawach powiatu, co nastąpiło w trakcie wszczętych i toczących się postępowań i w sposób diametralny zmieniło sytuację skarżącego jako strony tych postępowań podczas gdy:
2. – decyzja ustalająca wysokość odszkodowania powinna być wydana w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna i organ nie powinien zwlekać z wydaniem decyzji aż skarżący uzyska status miasta na prawach powiatu i przerzucać na skarżącego obowiązek wypłaty odszkodowań, które nie zostały przewidziane i zaplanowane w budżecie skarżącego,
3. – uzyskanie przez miasto Wałbrzych z dniem 1 stycznia 2013 r. statusu miasta na prawach powiatu winno wywoływać skutki na przyszłość, tj. mieć zastosowanie do postępowań wszczętych po 1 stycznia 2013 r.;
4. b) art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy inwestycje w zakresie dróg publicznych winny być finansowane wprawdzie z budżetu miasta na prawach powiatu, jednakże środki na finansowanie dróg krajowych powinny być zabezpieczone i pochodzić z rezerwy subwencji ogólnej, której dysponentem jest minister właściwy do spraw finansów publicznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Sąd wskazał, że skarżący i uczestnicy postępowania nie żądali przeprowadzenia rozprawy.

Rozpoznając sprawę Sąd uznał, iż skarga jest niezasadna. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny dlatego Sąd, akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez Ministra, dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem.

Niezależnie od oceny przez Sąd całości prowadzonego postępowania, zasadnicze rozważania skupiły się na analizie kwestii spornej między stronami, to jest prawidłowości określenia przez organy orzekające w sprawie podmiotu właściwego do wypłaty odszkodowania.

W przedmiotowej sprawie doszło do przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa oraz do ustalenia odszkodowania na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), celem realizacji inwestycji drogowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260) – art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

Powołana wyżej specustawa drogowa, obok zasad przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, określa również organy właściwe w tych sprawach. I tak w odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynikające z niniejszej ustawy wykonuje właściwy zarządca drogi (art. 1 ust. 2 ustawy). Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, drogi publiczne dzielą się na drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe, gminne. Z przepisu art. 19 ust. 1 tej ustawy wynika, że zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony drogi. Przy czym w myśl art. 19 ust. 5, w granicach miast na prawach powiatu, zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta.

Zgodnie natomiast z art. 20 pkt 3 i 17 tej ustawy, do obowiązków zarządcy drogi należy m.in. pełnienie funkcji inwestora oraz nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości.

Stosownie do treści art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Powołany przepis art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie określa zatem podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, w tym kosztów odszkodowania, odsyłając w tym zakresie m.in. do przepisów ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.) stanowi zaś, że zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi, finansowane są – w odniesieniu do dróg krajowych – przez ministra właściwego do spraw transportu za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad albo drogowych spółek specjalnego przeznaczenia, w odniesieniu do dróg wojewódzkich – przez samorząd województwa, w odniesieniu do dróg powiatowych – przez samorząd powiatowy.

W myśl natomiast art. 3 ust. 3 tej ustawy, w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast.

Powołane przepisy ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. jednoznacznie określają podmioty zobowiązane do finansowania zadań związanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem, ochroną oraz zarządzeniem określoną kategorią dróg. Przy czym zasady wynikające z powyższych przepisów stosuje się także – zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. – do finansowania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi. Stanowisko to nie narusza art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.).

Poglądy takie prezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie już we wcześniejszych orzeczeniach i należy uznać je za jednolite i ugruntowane (przykładowo: wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1910/12; z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 205[...]; z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt 704/13, cbois.nsa.gov.pl).

Reasumując, w sprawie bezspornym jest, że objęta zaskarżoną decyzją nieruchomość, przeznaczona decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, położona jest w granicach miasta Wałbrzycha, które jest miastem na prawach powiatu. Oczywiste zatem jest, że stosownie do treści powołanych wyżej przepisów, tj. m.in. art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. i art. 22 ust. 1 specustawy, odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, przejętą pod budowę obwodnicy miasta Wałbrzycha w ciągu drogi krajowej nr 35, powinno być wypłacone przez Prezydenta Miasta Wałbrzycha, a nie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

Mając na uwadze powyższe wywody Sąd uznał, że określenie przez Ministra podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania jest zgodne z prawem.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi w ocenie Sądu, w toku prowadzonego postępowania odszkodowawczego, nie doszło do istotnego naruszenia przepisów ogólnych procedury administracyjnej.

Organ pierwszej instancji zapewnił stronom prawo udziału w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji umożliwił im także zapoznanie się z aktami i wypowiedzenie co do zgromadzonych w sprawie dowodów (vide: zawiadomienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia 26 listopada 2012 r.). Sąd nie zgodził się ze skarżącym, że obowiązku tego nie dochowano w stosunku do Prezydenta Miasta Wałbrzycha, jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Prezydent bowiem brał udział w postępowaniu odszkodowawczym prowadzonym przed organem wojewódzkim, co wynika chociażby z ww. zawiadomienia. Rola, w której występował Prezydent, nie może determinować jego skuteczności. Już w trakcie postępowania przed organem I instancji mógł on bowiem przedstawić swoje stanowisko w sprawie. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż wiadomym mu było, że z dniem 1 stycznia 2013 r., miasto Wałbrzych zmieniło swój status – na miasto na prawach powiatu.

Błędna natomiast interpretacja przepisów prawa dokonana przez organ I instancji w zakresie podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, nie mogła doprowadzić do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., bowiem nie została spełniona żadna z przesłanek, o jakich mowa w tym przepisie.

Podkreślić również należy, co także było zarzutem skargi, że organy administracji publicznej mają obowiązek uwzględniać stan prawny istniejący w dniu wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Brak jest w tym zakresie przepisów intertemporalnych regulujących tę kwestię w sposób odmienny. Dlatego niezasadny jest argument, jakoby zmiana statusu miasta Wałbrzycha miała mieć zastosowanie jedynie do postępowań wszczętych po 1 stycznia 2013 r.

Bez znaczenia dla sprawy pozostaje również kwestia wydania decyzji odszkodowawczej po upływie 30 dni od dnia, w którym decyzja realizacyjna stała się ostateczna. W postępowaniu kontroli bowiem podlega legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, nie zaś ewentualna bezczynność, czy przewlekłość organu.

Zgodzić się natomiast należy ze skarżącym, że Minister w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r., obok przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nie powołał przepisów prawa materialnego, będących podstawą merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Niemniej jednak nie oznacza to, że taka podstawa prawna nie istnieje. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika bowiem, które przepisy prawa materialnego miały w sprawie zastosowanie. Takie niepełne powołanie podstawy prawnej orzeczenia w sytuacji, gdy organ odwoławczy w sposób odmienny określił jedynie podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, mimo iż stanowi naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., nie wpływa w sposób istotny na wynik sprawy, a tym samym nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W związku z powyższym Sąd, działając na podstawie art. 151 oraz art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), oddalił skargę.

Prezydent Miasta Wałbrzycha wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach:

1. – naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami8 admisnitracyjnymi), a mianowicie:
2. – przepisu art. 145 § 1 lit. b/ ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) w związku z przepisem art. 145 § 1 pkt 4 i art. 10 oraz art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267) oraz w związku z przepisem 134 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wadliwe uznanie i niedostrzeżenie, że w sprawie zostały spełnione przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego, gdyż skarżący był pozbawiony możliwości działania – jako Strona postępowania – przed organami dwóch instancji i tym samym wadliwe uznanie, że możliwość "przedstawiania stanowiska" w sprawie jest tożsama w postępowaniu administracyjnym ze statusem strony postępowania i tym samym przyjęcie, że nie naruszono w sprawie uprawnień strony wynikających z przepisu art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także niedostrzeżenie, iż w sprawie organy administracyjne naruszyły przepisy art. 6 i art. 8 ww. ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niewyciągnięcie żadnych wniosków z rażącego uchybienia przez te organy terminowi z art. 12 ust. 4 b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) oraz zlekceważenia przez nie przepisu art. 26 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu;
3. – przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 250 ze zm.) w związku z przepisem art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2008, Nr 193, poz. 1194 ze zm.) oraz przepisem art. 26 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez uznanie, iż organ administracji nie naruszył w sprawie wyżej wskazanych przepisów prawa;
4. – przepisu art. 141 § 4 ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 250 ze zm.) poprzez lakoniczne, niewyczerpujące przedstawienie stanu sprawy i ustosunkowanie się do zarzutów skargi;
5. – przepisu art. 151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 427) poprzez wadliwe wykonanie kontroli rozstrzygnięcia organu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem i uznanie, że rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie było zgodne z prawem i nieuwzględnienie skargi, co doprowadziło do niewyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia organu administracyjnego niezgodnego z prawem. Wyżej zarzucone naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż uchybienia te spowodowały, że z obrotu prawnego nie została wyeliminowana decyzja wydana z naruszeniem prawa a w szczególności dająca podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a nadto wydana z wyżej wskazanymi naruszeniami procedury, które miały wpływ na wynik sprawy.

Druga podstawa skargi kasacyjnej to naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a mianowicie przepisu art. 12 ust. 4 b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) w związku z postanowieniem art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisu art. 26 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez ich niezastosowanie, podczas, gdy ustalony stan faktyczny powinien podlegać subsumcji pod normy wynikające z tych przepisów.

Sąd bowiem zobowiązał do wypłaty odszkodowania Prezydenta Miasta Wałbrzycha wobec uzyskania z dniem 1 stycznia 2013 r. statusu Miasta na prawach powiatu, co nastąpiło w trakcie wszczętych i toczących się postępowań i w sposób zasadniczy zmieniło sytuację skarżącego, podczas gdy decyzja ustalająca wysokość odszkodowania powinna być wydana w terminie 30 dni, od dnia w którym decyzja o zezwoleniu stała się ostateczna i organ nie powinien zwlekać z wydaniem decyzji, aż skarżący uzyska status powiatu i przerzucać na skarżącego obowiązek wypłacania odszkodowań, które nie miały być zaplanowane w budżecie ze względu na brak podstaw prawnych.

Na tych podstawach wnosił o:

1. 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
2. 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej wywiedziono zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazując błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego, opierając się w jej uzasadnieniu na argumentacji materialnoprawnej. Taka konstrukcja skargi kasacyjnej nie oznacza związania Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłącznie podstawami skargi kasacyjnej. Uzasadnienie podstaw skargi kasacyjnej tworzy całość argumentacji zarzutów, a tym samym wyznacza granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, art. 22 ust. 1, art. 12 ust. 4 i ust. 4 bustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 3 ust. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego i w konsekwencji przyjęcie, że podmiotem właściwym do wypłaty odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie jest podmiot, który był zarządcą drogi w dniu, w którym decyzja Wojewody Dolnośląskiego z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, zamiast podmiotu, który był zarządcą inwestycji drogowej w dniu, w którym została wydana przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzja z [...] stycznia 2013 r. nr [...] orzekająca o odszkodowaniu. Postawione zarzuty są zasadne.

Przepisem kolizyjnym w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy jest art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z tym przepisem, koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Owe odesłania decydują o przepisach uzupełniających przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Ustawodawca nie wskazał wprost, w jakim zakresie przepisy odesłania znajdują zastosowanie, jednak analiza ich treści pozwala na wniosek, że istotę zagadnienia finansowania kosztów nabywania nieruchomości, w tym odszkodowania, normuje ustawa z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.). Ustawa ta w art. 3 reguluje źródła pokrycia przedmiotowych kosztów. W sprawie zastosowanie ma art. 3 ust. 1 pkt 1, a nie art. 3 ust. 3, w myśl którego w granicach miast na prawach powiatu zadania z zakresu finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych finansowane są z budżetów tych miast. Zakres regulacji normy zawartej w tym przepisie ustalić należy w związku z odsyłającym art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Droga krajowa nr 35, w stanie faktycznym istniejącym w dacie wydania decyzji z [...] kwietnia 2012 r., w Powiecie Wałbrzyskim, w Gminie Mieroszów, na terenie m. Wałbrzych, przebiega: ulicą Wałbrzyską – od granicy miasta do ul. Niepodległości; ulicą Niepodległości – od ul. Wałbrzyskiej do ul. Sikorskiego; ulicą Sikorskiego – od ul. Niepodległości do ul. Kolejowej; ulicą Kolejową – od ul. Sikorskiego do ul. Bolesława Chrobrego; ulicą Bolesława Chrobrego – od ul. Kolejowej do ul. Armii Krajowej; ulicą Armii Krajowej – od ul. Bolesława Chrobrego do ul. Wrocławskiej; ulicą Wrocławską – od ul. Armii Krajowej do granicy miasta, zgodnie z załącznikiem nr 1, poz. 12, do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, lubelskim, lubuskim, łódzkim, małopolskim, mazowieckim, opolskim, podkarpackim, podlaskim, pomorskim, śląskim, świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim, wielkopolskim, zachodniopomorskim (Dz.U.

Nr 59, poz. 371, dalej rozporządzenie z 2010 r.). Stan ten nie zmienił się dnia 1 stycznia 2013 r., jak i w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Uprawnienia i obowiązki zarządcy drogi mogły przejść na Prezydenta Miasta Wałbrzycha jedynie w stosunku do realnie istniejącej w dniu wejścia w życie rozporządzenia z 2012 r. drogi krajowej nr 35 jako drogi zaliczonej na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) do jednej z kategorii dróg. Warunkiem takiego zaliczenia jest droga w ujęciu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. By drogę zaliczyć do jednej z kategorii dróg publicznych określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, droga ta musi najpierw spełniać ustawowe kryterium uznania jej za budowlę (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H.

Beck 2013, s. 68, nb 13). Nie ulega wątpliwości, że nadanie kategorii drogi publicznej może dotyczyć tylko takiego obiektu budowlanego, który został już wybudowany – po uzyskaniu przez nią prawnie określonych warunków techniczno-użytkowych, do której droga ma być zaliczona (art. 1 i 5–7 w zw. z art. 4 pkt 2 u.d.p.; M. Wolanin, Komentarz, s. 51, 53, nb 17).

Tymczasem decyzji z [...] kwietnia 2012 r. (s. 1–3 tej decyzji) i w załączonym do decyzji z [...] kwietnia 2012 r. planie orientacyjnym (rys. nr [...], na którym projektowana droga krajowa KD-35 oznaczona jest kolorem czerwonym), projektowana obwodnica na odcinku od km 2+350 do km 8+250, w dominującej części nie obejmuje rzeczywiście istniejącej dotychczas drogi krajowej nr 35. Prezydent Miasta Wałbrzycha stał się zarządcą rzeczywiście istniejącej dotychczas drogi krajowej nr 35, na podstawie art. 19 ust. 1 i 5 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego z dniem 1 stycznia 2013 r., w przebiegu opisanym w załączniku nr 1, poz. 12, do rozporządzenia z 2010 r.

Regulacje zawarte w ustawie z 2003 r. wskazują, że zawierają one szczególne, odmienne od dotychczasowych unormowań, rozwiązania prawne dotyczące ustalania lokalizacji dróg, podziałów nieruchomości i nabywania tych nieruchomości lub ich części pod budowę przyszłych dróg publicznych – obiektów mających dopiero docelowo uzyskać status (kwalifikację) dróg publicznych (M. Wolanin, Komentarz, s. 24–25, nb 1, s. 45, nb 1; P. Antoniak w: P. Antoniak, M. Cherka, F.M. Elbanowski, K.A. Wąsowski, Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Wolters Kluwer 2012, s. 22–23, uw. 6). Służą one w szczególności możliwie szybkiemu i sprawnemu budowaniu i rozbudowie dróg publicznych, na przejmowanych na wniosek właściwego podmiotu prawa własności nieruchomości pod drogi publiczne i ustalaniu odszkodowań za przejęte i wygaszone prawa do tych nieruchomości (P. Antoniak – op.cit., s. 16, uw. 1).

Warunkiem szybkiego i sprawnego budowania i rozbudowy dróg publicznych i wypłaty odszkodowań, jest zapewnienie skutecznego finansowania tych działań (art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 9 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego i art. 39f ust. 1 ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym).

Normy prawne dekodowane z powołanych przepisów decydują o stworzeniu podstaw prawnych i finansowych do realizacji przyszłych dróg publicznych, w szczególności w zakresie pokrycia kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowań. Ustawodawca w art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) wskazał, że ustawa budżetowa może określać, w ramach limitów wydatków na rok budżetowy, limity wydatków na programy wieloletnie. Programy wieloletnie są ustanawiane przez Radę Ministrów w celu realizacji strategii przyjętych przez Radę Ministrów, w tym w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa. Rada Ministrów, ustanawiając program, wskazuje jego wykonawcę (ust. 2 art. 136 ustawy o finansach publicznych). Na podstawie tego upoważnienia, Radę Ministrów podjęła uchwałę nr 10/2011 r. w sprawie ustanowienia programu wieloletniego pod nazwą "Program Budowy Dróg Krajowych na lata 2011-2015" (dalej Uchwała), stanowiący załącznik do uchwały.

Rada Ministrów wskazała, że wykonawcą Programu jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad oraz drogowe spółki specjalnego przeznaczenia powołane na podstawie ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o drogowych spółkach specjalnego przeznaczenia (Dz.U. Nr 23, poz. 136 ze zm.; § 2 ust. 2 Uchwały). W Uchwale określono, że ustanawia się limit wydatków na realizację zadań finansowanych z krajowego Funduszu Drogowego, o którym mowa w art. 39 ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (§ 3 ust.

1) i wskazano, że przed podjęciem działań dokonywanych w ramach realizacji Programu, w wyniku których może nastąpić przekroczenie kwoty, o której mowa w ust. 1, konieczne jest uzyskanie akceptacji Rady Ministrów (§ 3 ust. 2 Uchwały).

Zgodnie z załącznikiem 1a – Lista zadań priorytetowych, których realizacja może zostać rozpoczęta do 2013 r., pod pozycją 20 (po nowelizacji – poz.

22) znajduje się budowa obwodnicy Wałbrzycha w ciągu drogi krajowej nr 35 i określenie wartości projektu (214.721,7 tys. zł). Właściwy organ – Rada Ministrów – przewidział środki na budowę przyszłej drogi – obwodnicy Wałbrzycha w ciągu drogi krajowej nr 35 – w ramach Krajowego Funduszu Drogowego i jako beneficienta wskazał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział we Wrocławiu.

Z wnioskiem z 5 sierpnia 2011. o wydanie zezwalającej na realizację inwestycji drogowej do Wojewody Dolnośląskiego wystąpił Generalny Dyrektor, reprezentowany przez Zastępcę Dyrektora Oddziału we Wrocławiu (s. 1, 26 decyzji z [...] kwietnia 2012 r.). Wyłącznie Generalny Dyrektor dysponuje środkami publicznymi na realizację obwodnicy Wałbrzycha. Przywrócenie miastu Wałbrzych statusu miasta na prawach powiatu nie wiązało się z transferem środków do budżetu gminy i nie miało żadnych skutków prawnych dla określenia podmiotu, obowiązanego do pokrycia kosztów nabycia nieruchomości, w tym odszkodowań, za nieruchomości konieczne do realizacji przyszłej drogi publicznej, objętej decyzji z [...] kwietnia 2012 r.

Mając na uwadze wzgląd na racjonalność ustawodawcy (M. Zieliński, Wykładnia, s. 296, nb 536), skoro zadania budowy przyszłej drogi realizuje Generalny Dyrektor i on dysponuje środkami publicznymi na ów cel, to także Generalny Dyrektor obowiązany jest z tych środków publicznych wypłacić stosowne odszkodowania.

Sąd I instancji błędnie zastosował art. 22 w zw. z art. 12 ust. 4 i 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. \N orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość (lub inne prawo rzeczowe), jak również roszczenia z tym związane są – co do zasady – roszczeniami z zakresu prawa cywilnego (E. Mzyk w: red. S. Kalus; G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus; G. Matusik, S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 784–785, uw. 1, s. 786–787. uw. 1). Na skutek kolejnych wyroków Trybunału Konstytucyjnego i nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami konstrukcja odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość odpowiada ochronie cywilnoprawnej. Istotą odszkodowania jest wynikający z norm ustawowych obowiązek naprawienia szkody w dobrach jednej osoby (poszkodowanego) przez inny podmiot (dłużnika; M. Kaliński w: red.

Z. Radwański, Prawo zobowiązań – część ogólna, C.H. Beck, INP PAN 2014, s.12, nb 1; s. 80-82, nb 68-69). Mimo zatem odmiennych, odosobnionych poglądów, z istoty stosunku odszkodowawczego wynika, że Gmina Miasta Wałbrzych nie może kosztem własnego majątku wypłacić odszkodowanie Gminie Miasta Wałbrzych za utratę prawa własności nieruchomości, której własność przeszła w dniu uostatecznienia się decyzji z [...] kwietnia 2012 r. na rzecz Skarbu Państwa. Sąd I instancji wskazał, że obowiązanym do wypłaty odszkodowania w niekwestionowanej przez strony wysokości obowiązany jest Prezydent Miasta Wałbrzycha.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach naruszenia przepisów prawa materialnego, na mocy art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.