Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2964/12

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 420/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.M., M.S. i J.S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 1976 r. Nr [...] (dalej "decyzją o wykupie nieruchomości ") Naczelnik Miasta i Gminy w Żninie orzekł o przymusowym wykupie na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości o powierzchni 26,29 ha, oznaczonej działkami:

1. - nr A o powierzchni 24,3800 ha
2. - nr B o powierzchni 1,9100 ha, wchodzących w skład gospodarstwa rolnego o powierzchni 60,39 ha, stanowiącego własność S.C. (dalej " poprzedni właściciel nieruchomości").

S.C. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji o wykupie nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] października 2002 r. znak [...] (dalej "nadzorcza decyzja Wojewody"), wydaną w wyniku rozpatrzenia wniosku poprzedniego właściciela, Wojewoda Kujawsko-Pomorski:

1. 1) stwierdził nieważność decyzji o wykupie nieruchomości w części działki nr A,
2. 2) stwierdził, że decyzja o wykupie nieruchomości została wydana z naruszeniem prawa w części dotyczącej działki nr B. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził z urzędu nieważność nadzorczej decyzji Wojewody w części dotyczącej działki nr A. Uzasadniając rozstrzygnięcie Minister wskazał, że wobec trwałego rozdysponowania części działki nr A, w odniesieniu do tej części decyzji o wykupie nieruchomości, która dotyczyła tej działki, zaszły nieodwracalne skutki prawne.

Rozpatrzywszy sprawę ponownie na wniosek poprzednich właścicieli nieruchomości, Minister - decyzją z dnia [...] października 2009 r. znak [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r.

Poprzedni właściciele nieruchomości wnieśli do Sądu skargę na decyzję Ministra z dnia [...] października 2009 r.

Wyrokiem z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1940/09, Sąd uchylił decyzje Ministra z dnia [...] października 2009 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2009 r. Sąd wskazał, iż decyzją o wykupie nieruchomości przejęto na rzecz Skarbu Państwa m.in. działkę nr A, która obecnie geodezyjnie nie istnieje. Grunty dawnej działki nr A wchodzą obecnie w skład trzech działek geodezyjnych oznaczonych numerami ewidencyjnymi C, D i E. Działka nr D stanowi własność M.M., działka nr C stanowi współwłasność J.S. i M.S., działka nr E o stanowi własność Skarbu Państwa. W doktrynie utrwalony jest pogląd, iż przez nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej należy rozumieć sytuację, w której stan prawny ustalony ostateczną decyzją organu nie może być zweryfikowany (uchylony lub zmieniony) za pomocą środków dostępnych na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego. Jeśli skutki prawne decyzji administracyjnej mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego oznacza to, iż nie mają one charakteru nieodwracalnego (wyrok SN z 6 kwietnia 1995r.

III ARN 8/95 OSNP 1995/18/223). Sąd powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992r. III AZP 4/92 OSNC 1992/12/211 w której przyjęto, że pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, występujące w art. 156 § 2 k.p.a., należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów – stwierdził, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem Ministra, że decyzja o wykupie nieruchomości wywołała w zakresie wykupu działki nr A nieodwracalne skutki prawne z uwagi na częściowe rozdysponowanie tej działki. Skoro część dawnej działki nr A obecnie wchodzi w skład działki nr E, stanowiącej własność Skarbu Państwa, to możliwe jest geodezyjne wyodrębnienie tych gruntów, które pochodzą z dawnej działki nr A i stwierdzenie nieważności decyzji w tej części. Mocą decyzji o wykupie nieruchomości nastąpił przymusowy wykup działki nr A na rzecz Skarbu Państwa, a zatem odwrócenie skutku prawnego tej decyzji leży w kompetencji organu administracyjnego.

Część gruntów wchodząca w skład działki nr A, która weszła w skład działek nr C i nr D, stanowi własność osób fizycznych. Organ ponownie rozpatrując sprawę ustali, jaki był "los" tej nieruchomości w tej części po przejęciu jej na własność Państwa. Czy w stosunku do tej części gruntów działki nr A były podejmowane jakieś decyzje administracyjne, czy ewentualnie była przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. W oparciu o jakie czynności prawne w chwili obecnej właścicielami tej części nieruchomości nr A są osoby fizyczne. Wtedy dopiero organ ustali, czy powstały skutki prawne i ewentualnie na jakim etapie, o których możemy mówić, że są nieodwracalne, tzn. wykraczają poza kompetencje organu administracyjnego do ich cofnięcia.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nadzorczej Wojewody w części dotyczącej działki nr A. M.M., M.S., J.S. i Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Bydgoszczy wnieśli do Ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2011 r. Minister wskazał, iż rozpatrując sprawę ponownie jest związany oceną prawną Sądu zawartą w wyroku z dnia 18 lutego 2010 r. Przejęta na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość składająca się z działki nr A została następnie rozdysponowana, będąc przedmiotem obrotu cywilnoprawnego lub publicznoprawnego. Z pisma Starosty Żnińskiego z dnia 22 lipca 2010 r. znak [...] wynika, że po przejęciu na własność Państwa działka nr A objęta została scalaniem gruntów wsi Sarbinowo zatwierdzonym decyzją Wojewody Bydgoskiego z dnia [...] października 1980 r. Nr [...]. W wyniku scalenia powstała działka nr F o powierzchni 35.6900 ha i działka nr C o powierzchni 3,82 ha. W wyniku scalania gruntów w 1988r. zatwierdzonego decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w Żninie z dnia [...] sierpnia 1987r. znak [...], którym objęta była działka nr F - wydzielono działkę nr E o powierzchni 26.8700 ha i działkę nr D o powierzchni 8.8200 ha. Aktualnie w operacie ewidencji gruntów i budynków przejętą działkę nr A stanowią:

1. - część działki nr D o ogólnej powierzchni 8,8200 ha,
2. - część działki nr E ogólnej powierzchni 26,8700 ha,
3. - część działki nr C o ogólnej powierzchni 3,8200 ha.

Działka nr D stanowi własność osoby fizycznej na podstawie aktu notarialnego (wcześniej na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Żnin znak [...] w wyniku scalenia gruntów). Działka nr E stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się w zasobie Agencji Nieruchomości Rolnych na podstawie decyzji Wojewody Bydgoskiego z dnia [...] sierpnia 1992r. i protokółu zdawczo - odbiorczego z dnia 27 października 1992r. Działka nr C stanowi własność osób fizycznych na podstawie umowy Naczelnika Miasta i Gminy w Żninie z dnia [...] sierpnia 1980 r. znak [...] o przekazaniu gospodarstwa rolnego oraz decyzji Wojewody Bydgoskiego z dnia [...] października 1980r. znak [...] zatwierdzającej scalenie gruntów wsi Sarbinowo.

W związku z powyższym organ zaznaczył, iż późniejsze losy prawne przejętej nieruchomości, a więc fakt nabycia własności poszczególnych części nieruchomości (działek ewidencyjnych) powstał w oderwaniu od zakresu i skutków decyzji o wykupie nieruchomości, która to decyzja nie zawierała jakichkolwiek rozstrzygnięć w zakresie konieczności ustanowienia na przedmiotowej nieruchomości tych praw. Zatem późniejsze losy prawne tej nieruchomości nie mogą być oceniane jako skutki prawne tego orzeczenia. Organ wskazał, iż decyzja o wykupie nieruchomości nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, a dla jej oceny znaczenie mają późniejsze czynności cywilnoprawne lub publicznoprawne, które nie były ani przedmiotem decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Żninie z dnia [...] czerwca 1976r., ani wynikiem jej wydania, ani też wynikiem jej wykonania. Prawa te powstały w oderwaniu od zakresu i skutków omawianej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Żninie i mogą być oceniane pod względem skutków prawnych jakie wywołały w innym postępowaniu i przed właściwym organem.

W związku z powyższym zdaniem organu nie można uznać, że decyzja nadzorcza Wojewody w części dotyczącej działki nr A wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; dalej k.p.a.).

M.M., M.S., J.S. wnieśli do Sądu skargę na decyzję Ministra z dnia [...] stycznia 2012 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 156 k.p.a. i następnych kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez uznanie przez Ministra - wbrew zgromadzonemu w sprawie materiałowi dowodowemu, że decyzja o wykupie nieruchomości w części dotyczącej działki nr A - a w jej rezultacie zbycie przymusowo wykupionych działek w drodze umów cywilnoprawnych stanowiło odwracalny skutek decyzji o przymusowym wykupie nieruchomości. Zdaniem skarżących przy ponownym orzekaniu w sprawie Minister nie wziął pod uwagę oceny prawnej zawartej w wyroku Sądu z dnia 18 lutego 2010 r. Wskazano, że słuszność stanowiska skarżących potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 8 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 739/07, w którym stwierdzono, iż do nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. zaliczyć należy zbycie nieruchomości w formie aktu notarialnego na rzecz osób trzecich, chronionych rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Zdaniem skarżących decyzja nadzorcza Wojewody narusza przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiące o odwracalnych i nieodwracalnych skutkach prawnych. Nie jest bowiem możliwe przywrócenie stanu poprzedniego będącego konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji o wykupie nieruchomości. Decyzja o wykupie nieruchomości w zakresie działki A (podzielonej na późniejszym etapie na trzy działki), wywołała nieodwracalne skutki prawne z uwagi na jej częściowe rozdysponowanie w zakresie działek stanowiących obecnie działki C oraz D. Nadto podniesiono, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wskazał w jaki skuteczny i zgodny z prawem sposób mogą zostać zniesione w drodze postępowania administracyjnego skutki prawne, jakie wywołała w pośredni sposób decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Żninie z 1976 r. w odniesieniu do działki nr A. Wskazano, że stanowisko skarżących znajduje potwierdzenie w uchwale siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 16 marca 2012 r. skarżący podnieśli, iż późniejsze losy działki nr A winny być oceniane jako skutki prawne decyzji o wykupie nieruchomości, a tym samym decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 maja 2012 r. uznał, iż skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Ministra jest zgodna z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej wydania. Sąd i instancji nie stwierdził naruszenia prawa o którym mowa w art. 145 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: "p.p.s.a."). W ocenie Sądu I instancji organy dochowały obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., tj. w wyczerpujący sposób wyjaśniły stan faktyczny sprawy, zebrały i rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy, a także uzasadniły faktyczne i prawne przesłanki wydania rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji przypomniał, iż zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. zarówno Sąd jak i organ był związany oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1940/09. W ocenie Sądu I instancji zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest przesądzenie, czy okoliczność, że dawna działka nr A, przejęta na własność Państwa na podstawie decyzji o wykupie z dnia [...] czerwca 1976 r., stała się następnie przedmiotem czynności prawnych, na podstawie których własność tej nieruchomości (a dokładniej własność nieruchomości wyodrębnionych z tej nieruchomości) przeszła na osoby trzecie, inne niż Skarb Państwa, stanowi o tym, że decyzja o wykupie nieruchomości wywołała w zakresie działki nr A nieodwracalne skutki prawne. Konsekwencją uznania, że takie nieodwracalne skutki wystąpiły, byłoby przyjęcie, że decyzja nadzorcza Wojewody z dnia [...] października 2002 r. jest wadliwa w odniesieniu do działki nr A, albowiem orzekła ona, w miejsce stwierdzenia, że decyzja o wykupie nieruchomości w części odnoszącej się do działki nr A wywołała nieodwracalne skutki prawne, o nieważność decyzji o wykupie w tym zakresie.

Sąd podkreślił, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. i możliwe tylko w sytuacji zaistnienia jednej z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. przy jednoczesnym braku okoliczności, które uniemożliwiają stwierdzenie nieważności decyzji, wymienionych w art. 156 § 2 k.p.a. Negatywną przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest wywołanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Sąd uznał, iż na gruncie niniejszej sprawy koniecznym jest ustalenie, czy można upatrywać nieodwracalności skutków prawnych orzeczenia, na mocy którego Skarb Państwa nabył nieruchomość stanowiącą dotąd własność innych podmiotów prawa (chodzi tutaj w szczególności o wszelkiego rodzaju orzeczenia administracyjne, na mocy których własność nieruchomości została przejęta przez Skarb Państwa w sposób przymusowy) w tym, że po wydaniu orzeczenia o przejęciu nieruchomości jego przedmiot (nieruchomość) stał się przedmiotem czynności prawnych, w wyniku których Skarb Państwa wyzbył się jego własności, a nabyły ją osoby trzecie.

Przyjęcie, że późniejsze przekształcenia własnościowe dotyczące nieruchomości przejętej wcześniejszym orzeczeniem administracyjnym na własność Skarbu Państwa, przesądzają o nieodwracalnych skutkach prawnych tego orzeczenia, niewątpliwie działa na rzecz pewności obrotu prawnego, traktując jako priorytet interes aktualnych właścicieli części, czy też całości nieruchomości. W następstwie przyjęcia takiej wykładni przepisów prawa, stwierdzenie przez organ nadzoru, badający legalność orzeczenia o przejęciu nieruchomości przez Skarb Państwa, że orzeczenie to jest obarczone kwalifikowaną wadą prawną nie będzie prowadziło do stwierdzenia nieważności orzeczenia, a zatem do jego wyeliminowania z obrotu prawnego, a wyłącznie do stwierdzenia, że orzeczenie to wydano z naruszeniem prawa i w dalszej konsekwencji do powstania po stronie byłych właścicieli nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa roszczeń odszkodowawczych wobec tego ostatniego.

Alternatywna koncepcja wykładania pojęcia "nieodwracalne skutki prawne" przyjmuje zawężony zakres zastosowania instytucji nieodwracalnych skutków oprawnych, przypisując zasadnicze znaczenie zasadzie praworządności, której konsekwencją jest eliminowanie z obrotu prawnego orzeczeń administracyjnych naruszających prawo. Sąd I instancji podkreślił, że zajmowane przez skarżących stanowisko, że późniejsze zdarzenia cywilnoprawne, odnoszące się do przedmiotu orzeczenia o przejęciu nieruchomości powodują nieodwracalność skutków prawnych tego orzeczenia wyrażono w szczególności w następujących wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1875/11, z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 739/07; z dnia 2 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1816/06; z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 434/07; z dnia 14 stycznia 1998 r., sygn. akt V SA 432/96. Dostrzegając powyższe Sąd I instancji przychylił się jednakże do tych głosów w orzecznictwie, które kwestionują dopuszczalność uznawania późniejszych przekształceń własnościowych, jako zdarzeń przesadzających o nieodwracalności skutków prawnych orzeczenia w przedmiocie przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa.

Wspomniane orzecznictwo kładzie w tym zakresie nacisk na dwie zasadnicze przeszkody: Po pierwsze, w oczywisty sposób późniejsze przekształcenia własnościowe (nabycie własności przez osoby trzecie) nie są bezpośrednim skutkiem wcześniejszego orzeczenia o przejęciu nieruchomości przez Skarb Państwa (skutkiem tym jest bowiem wyłącznie utrata prawa własności przez dotychczasowych właścicieli nieruchomości oraz nabycie tego prawa przez Skarb Państwa). Przekształcenia te są zatem skutkiem innych, odrębnych od orzeczenia o przejęciu, późniejszych zdarzeń prawnych. Przy ocenie nieodwracalności skutków prawnych orzeczenia o przejęciu winny być natomiast brane pod uwagę wyłącznie skutki bezpośrednio wynikające z tego orzeczenia.

Po drugie, dokonanie w postępowaniu administracyjnym oceny późniejszych w stosunku do orzeczenia administracyjnego czynności cywilnoprawnych, prowadzących do nabycia prawa własności nieruchomości przez osoby trzecie, pod kątem tego, czy czynności te spowodowały nieodwracalność skutków prawnych orzeczenia w przedmiocie przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa wiązałoby się z koniecznością oceny skuteczności nabycia tego prawa przez osoby trzecie. To z kolei wymagałoby oceny, czy nabywcy nieruchomości są chronieni prawem rękojmi publicznej wiary ksiąg wieczystych. Ocena tej kwestii wykracza jednakże poza zakres kompetencji organów administracji publicznej (jest zastrzeżona dla sądów powszechnych). Ustalenie nieodwracalnego skutku prawnego czynności cywilnoprawnych nie należy do właściwości organów administracji publicznej, nie należy też do właściwości sądu administracyjnego. Ocena nieodwracalności skutku prawnego czynności cywilnoprawnej należy do właściwości sądu powszechnego (wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 607/07).

Jeżeli nieodwracalność skutków prawnych wynika z późniejszych niż orzeczenie o nacjonalizacji, decyzji lub zdarzeń, nie występuje negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności (decyzji) o nacjonalizacji (wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1176/04). Sąd I instancji wskazał, że w wyroku NSA z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 269/05, stwierdzono, że: 1. Z konstytucyjnej zasady praworządności wynika, że nie mogą ostać się w obrocie prawnym akty władzy publicznej, które w sposób kwalifikowany naruszają przepisy prawa. Ochrona praw nabytych może stanowić przesłankę sanacji naruszenia prawa ale tylko o tyle o ile nie godzi w urzeczywistniane zasady sprawiedliwości społecznej. Jeżeli zatem dochodzi do naruszenia praw jednostki, w wyniku którego inna jednostka nabywa prawa niezbędne jest rozważenie takiego stosowania przepisów prawa, które przywraca zasady sprawiedliwości społecznej. Pozbawienie zatem prawa własności w wyniku kwalifikowanego naruszenia prawa musi uwzględniać reguły przywrócenia sprawiedliwości społecznej, którą trzeba odnosić też do spraw indywidualnych.

2. Nieodwracalnego skutku prawnego nie można wyprowadzić ze scalenia geodezyjnego gruntu wywłaszczonego z innymi gruntami. Nie stanowi to skutku prawnego, a można to rozpoznawać jedynie w zakresie skutków faktycznych, które mogą być odwrócone. Nadto Sąd I instancji wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96, w uchwale z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4-7/98, oraz w uchwale z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99, stwierdził, że skutki prawne wywołane przez późniejsze decyzje, dotyczące tego samego przedmiotu, którego dotyczyły wcześniejsze decyzje, nie mogą być utożsamiane ze skutkami prawnymi wywołanymi przez wcześniejsze decyzje. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99 (ONSA nr 3, poz. 93), stwierdził ponadto, że dotychczasowe orzecznictwo kwestię nieodwracalności skutków prawnych silnie wiązało z tym, że organ administracji nie może powstałych zdarzeń prawnych odwrócić własnymi środkami prawnymi w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, co daje daleko idącą ochronę osobom trzecim, które na mocy czynności cywilnoprawnej nabyły prawo, poprzednim właścicielom zaś pozostaje tylko dochodzenie roszczeń odszkodowawczych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, priorytet ochrony osób trzecich przed interesem poprzednich właścicieli budzi duże zastrzeżenia. Należałoby przyjąć, że podjęcie czynności cywilnoprawnej, której mocą nastąpiło przeniesienie własności lub obciążenie prawem rzeczowym przedmiotu, którego dotyczy nieważny akt administracyjny, nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności tego aktu na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto Sąd stwierdził, że niestwierdzenie nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, nie może być rozumiane i stosowane w taki sposób, iż podważony zostanie cel, któremu ta instytucja służy. Odstąpienie bowiem od stwierdzenia nieważności i ograniczenie się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oznacza pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które decyzja ta wywołała. Nie zostanie wzruszony wadliwy stan prawny ukształtowany tą decyzją, a tym samym może zostać wyłączona możliwość wzruszenia późniejszej decyzji nawiązującej do tego wadliwego stanu prawnego. W ocenie Sądu I instancji odniesienie powyższych uwarunkowań do niniejszej sprawy potwierdza trafność oceny sformułowanej w zaskarżonej decyzji Ministra, stosownie do której w niniejszej sprawie brak jest przesłanek upoważniających do stwierdzenia, że w decyzja o wykupie nieruchomości wywołała w zakresie nieruchomości stanowiących dawną działkę nr A nieodwracalne skutki prawne. W dacie orzekania przez Wojewodę w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wykupie nieruchomości zachodziły zatem podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji w odniesieniu do dawnej działki nr A niezależnie od faktu, że z działki tej wyodrębniono działki mniejsze podlegające różnym losom prawnym (część nieruchomości pozostała przy Skarbie Państwa, część została rozdysponowana na rzecz innych podmiotów). Podnoszona przez skarżących kwestia niekonsekwencji organów w ocenie prawnej decyzji o wykupie nieruchomości w odniesieniu do działki nr A i do działki nr B nie może być brana pod uwagę przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, albowiem kwestia prawidłowości decyzji nadzorczej Wojewody w odniesieniu do działki nr B nie była przedmiotem obecnie prowadzonego postępowania administracyjnego (postępowanie nadzorcze w stosunku do decyzji nadzorczej Wojewody z dnia [...] października 2002 r. zostało wszczęte wyłącznie w odniesieniu do działki nr A). Sąd I instancji wskazał, że na gruncie obowiązującego ustawodawstwa skarżący winni poszukiwać środków ochrony legalności nabycia własnych praw w postępowaniu przed sądem powszechnym, powołując się na rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych. Z powyższych względów Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art.151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.M. reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy tj.:

1. - art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez odmowę uwzględnienia skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2012 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia [...] października 2002r. stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Żninie z dnia [...] czerwca 1976 r., która to decyzja Wojewody została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż po pierwsze dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji, która wywołała nieodwracalne skutki prawne, po drugie w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie decyzji Wojewody nie brały udziału osoby, którym przysługiwał przymiot strony (M.M., M.S., J.S.), a po trzecie, owa decyzja Wojewody zapadła przy całkowicie błędnie ustalonym stanie faktycznym i prawnym;
2. - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu prawnym i faktycznym wyroku naruszenia prawa w postaci wydania decyzji Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia [...] października 2002 r. okoliczności, iż zapadła ona w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny i prawny, a w związku z tym rażąco naruszała prawo, w szczególności art. 7 k.p.a. statuujący zasadę prawdy obiektywnej;
3. - art. 134 § 1 p.p.s.a. polegający na tym, iż pomimo braku związania przez Sąd I instancji zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi, Sąd nie wyszedł poza ich granice, ograniczając się jedynie do kwestii oceny "nieodwracalnych skutków" decyzji z 1976 r., poprzez gdy z okoliczności przedstawionych przez skarżących wynikało, iż decyzja Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia [...] października 2002 r. rażąco naruszała prawo i winna zostać uchylona z uwagi na pozbawienie stron udziału w postępowaniu oraz oparcie owej decyzji na błędnie ustalonym stanie faktycznym i prawnym.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Nadto wniesiono o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym także kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, wstrzymanie wykonalności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz o przedstawienie składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego niejednolicie interpretowanego dotychczas przez różne składy tego Sądu, które niewątpliwie wyłania się w przypadku niniejszej sprawy, tj. określenie istoty przesłanki "nieodwracalnych skutków prawnych" występującej w przepisie art. 156 k.p.a. w odniesieniu do możliwości stwierdzenia nieważności decyzji o przymusowym wykupie gruntu odnoszącej się do nieruchomości, która następnie została decyzją administracyjną podzielona i zbyta w drodze umów cywilnoprawnych zawartych w formie aktu notarialnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. i M. C. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od skarżącego na ich rzecz zwrotu kosztów sądowych według norm przepisanych. Skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 173 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez złożenie skargi kasacyjnej przez podmiot nie będący stroną. W uzasadnieniu odpowiedzi podniesiono, że M.M. utracił przymiot strony w niniejszym postępowaniu ponieważ aktem notarialnym z dnia 12 stycznia 2011 r. repertorium A numer [...], wyzbył się własności działki nr D. Tym samym nie będąc już właścicielem wyżej wymienionej działki, skarżący automatycznie nie już stroną postępowania, a co za tym idzie nie ma on uprawnienia do złożenia skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a., z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Stwierdzając zatem, iż w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały przesłanki nieważności postępowania przy wydaniu zaskarżonego wyroku, w pierwszej kolejności należy wskazać, iż skarga kasacyjna podlega oddaleniu z powodu braku przymiotu strony skarżącego kasacyjnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym będącym przedmiotem kontroli przez Naczelny Sad Administracyjny.

Przed przystąpieniem do oceny zasadności przytoczonych przez stronę podstaw kasacyjnych, jak też podstaw branych pod rozwagę z urzędu, rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zbadanie zachowania warunków formalnych skargi kasacyjnej, sporządzenia jej przez uprawnioną osobę, terminowości jej wniesienia, należytego opłacenia, oraz uprawnienia podmiotowego i przedmiotowego do jej wniesienia. Podmiotami uprawnionymi do wniesienia skargi kasacyjnej są, w myśl art. 173 § 2 p.p.s.a., strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka.

Z kolei stroną jest skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 32 p.p.s.a.), nadto uczestnikiem na prawach strony jest osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego (art. 33 § 2 p.p.s.a.), a także osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna określona w art. 33 § 2 p.p.s.a. Skarżącym jest zatem osoba, której służy uprawnienie do wniesienia skargi, czyli każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna sprecyzowana w art. 50 § 1 p.p.s.a. Niekwestionowany jest w orzecznictwie pogląd, że status strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym wynika z przepisów materialnoprawnych, bo one w głównej mierze decydują o interesie prawnym do wniesienia skargi.

Pojawiły się także poglądy, że może on również wynikać z przepisów prawa procesowego i ustrojowego (p. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005r., sygn. akt OPS 1/04 (ONSAiWSA z 2005 r., nr 4, poz. 62). W myśl art. 193 p.p.s.a. poglądy w tej materii można przenieść na grunt skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1153/10, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej uchwale 7 sędziów z dnia 11 kwietnia 2005 r. stwierdził, że rozpoznając skargę kasacyjną jest uprawniony do badania z urzędu czy skarga została wniesiona przez stronę. W przekonaniu obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd ten można odnieść również do skargi kasacyjnej, tym bardziej że w uzasadnieniu tej uchwały wyraźnie za takim uprawnieniem się opowiedziano.

Zatem w postępowaniu kasacyjnym dopuszczalne jest badanie przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a więc uprawnienie do wniesienia tego środka. W konsekwencji czego w pierwszej kolejności Sąd Odwoławczy winien zbadać czy wnoszący skargę kasacyjną ma interes prawny w jej wniesieniu, czyli czy znajduje on oparcie w przepisach prawa materialnego, ewentualnie procesowego lub ustrojowego; przy czym status strony nie może wynikać wyłącznie z faktycznego traktowania (przez Sąd I instancji) danego podmiotu jako strony postępowania (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1153/10, https://cbois.nsa.gov.pl).

W przypadku braku uprawnienia do wniesienia skargi kasacyjnej (braku interesu prawnego) przez osobę, która nie powinna być stroną, lecz była traktowana jako strona w postępowaniu przed Sądem I instancji, nie może dojść do odrzucenia skargi kasacyjnej, a należy ją oddalić (por. motywy przywołanej wyżej uchwały). Zresztą najczęściej kwestia ta podlega badaniu merytorycznemu i wynika z przepisów materialnoprawnych, takie rozstrzygnięcie jest najczęściej spotykane i jak najbardziej trafne. Kwestia legitymacji od dawna traktowana była jako zagadnienie natury materialnej a nie procesowej.

W niniejszej sprawie badanie tej okoliczności względem M.M. doprowadziło Naczelny Sąd Administracyjny do przekonania, że nie ma on interesu prawnego w sprawie, zatem nie powinien być stroną tego postępowania, w konsekwencji czego w okolicznościach sprawy wniesiona przez niego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Podkreślić należy, iż interes prawny jest określany jako osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu.

Skarżący kasacyjnie obecnie nie ma żadnych praw do spornej nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy skarżący kasacyjnie utracił przymiot strony, gdyż wyzbył się własności działki nr D jeszcze przed wydaniem wyroku Sądu I instancji, co potwierdza akt notarialny z dnia 12 stycznia 2011 r. repertorium A numer [...] załączony do odpowiedzi na skargę kasacyjną przez uczestników postępowania (k - 26 akt sądowych). Jak już wyżej wskazano samo tylko dopuszczenie, wskutek czynności faktycznych, do udziału w postępowaniu przed Sądem I instancji nie kreuje interesu prawnego, a zatem i praw strony. Brak uprawnień rzeczowych do przedmiotowej nieruchomości powoduje zatem, iż M.M. nie ma interesu prawnego w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej, wskutek czego złożoną przez niego skargę kasacyjną, z racji rozpatrywania jej na rozprawie i ustalania przez Naczelny Sąd Administracyjny kwestii przysługiwania interesu prawnego, należało oddalić.

W tej sytuacji skarga kasacyjna M.M. nie podlegała merytorycznemu badaniu, stąd żadna z podstaw kasacyjnych wskazanych w tej skardze nie mogła być rozważana.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.