Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 476/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi A. Ż. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości zostało wszczęte na wniosek D. K. – właścicielki działek nr [...] i [...], która zwróciła się do Wójta Gminy Trzebownisko o przeprowadzenie rozgraniczenia ww. działek z działkami nr: [...] i [...] oraz w zakresie punktów wspólnych z działkami nr: [...] i [...] – położonymi we wsi Ł., gmina T. Wniosek o zawieszenie postępowania złożyła właścicielka działki nr [...] – A. Ż., podnosząc, że w sprawie występuje zagadnienie prawne, którego rozpatrzenie warunkuje rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Jest to ustalenie zgodności przebiegu granic działek nr [...], [...] i [...] oraz ich powierzchni z powierzchnią wykazywaną w wypisach z rejestru gruntów odnoszących się do tych nieruchomości. Wnioskodawczyni wskazała na błędy pomiarowe oraz nieprawidłowe naniesienie granic w operacie podziałowym oraz mapie uzupełniającej z podziału działki nr [...] i włączonej do zasobu PODGiK, a także na błędnie opracowaną mapę ewidencji gruntów i budynków.
Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. Wójt Gminy Trzebownisko odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Organ zwrócił uwagę, że wskazana przez stronę przesłanka zawieszenia postępowania, wymieniona w art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. r. Nr 98. poz. 1071. ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.), ma charakter obligatoryjny tzn. jej zaistnienie skutkuje zawieszeniem postępowania z urzędu, nie może więc stanowić przedmiotu wniosku strony.
Ponadto organ podniósł, że rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ administracyjny. Wójt Gminy Trzebownisko podkreślił, że granica pomiędzy działką nr [...] i nr [...] stanowi granicę prawną po podziale. Rozgraniczenie ma na celu ustalenie przebiegu granic przez określenie położenia punktów i przebiegu linii granicznych, nie zaś ustalenie powierzchni działki. Prowadzenie zatem postępowania rozgraniczeniowego nie jest uzależnione od ustalenia zgodności powierzchni działek z powierzchnią wykazaną w operacie ewidencji gruntów.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła A. Ż., wnosząc o jego uchylenie. Podniosła, że przesunięcia linii granicznych na mapach ewidencji gruntów wynikłe przy modernizacji ewidencji gruntów oraz różnice pomiędzy szkicem polowym sporządzonym przy podziale działki nr [...] w 1984 r. i szkicem polowym sporządzonym przez geodetę prowadzącego rozgraniczenie w 2011 r., jak również niedokładne określenie położenia punktów i przebiegu linii granicznych wywołały bardzo duży błąd w powierzchni poszczególnych działek powstałych z działki nr [...]. Podkreśliła, że obecna mapa ewidencji gruntów dotycząca działek rozgraniczanych nie odzwierciedla faktycznego przebiegu granic pomiędzy tymi działkami w terenie, a wypisy z ewidencji gruntów dotyczące działek nr: [...], [...] i [...] podają powierzchnię znacznie odbiegającą od powierzchni wyznaczonej przez linie graniczne działek na mapie ewidencji gruntów.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Postanowienie organu odwoławczego zostało następnie sprostowane poprzez skreślenie z podanej wyżej podstawy prawnej art. 61 ust. 1 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (postanowienie SKO w Rzeszowie z dnia [...] maja 2013 r.).
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że podane przez A. Ż. okoliczności nie stanowią zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zarówno bowiem w orzecznictwie sądowym, jak i literaturze przedmiotu przyjmuje się, ze zagadnieniem takim mogą być wyłącznie kwestie prawne, nie zaś wyjaśnienie okoliczności faktycznych. Kolegium podniosło, że przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm. – dalej powoływana jako: ustawa) wyraźnie odróżniają regulacje prawne związane w ewidencją gruntów od problematyki rozgraniczenia nieruchomości. W ich świetle, ewidencja gruntów pełni wyłącznie funkcje informacyjno-techniczne. Zawiera ona dane wynikające z tytułu własności, lecz nie kształtuje nowego stanu prawnego; potwierdza jedynie stan zaistniały wcześniej. Rozgraniczenie nieruchomości służy natomiast ustaleniu przebiegu granic między nimi poprzez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Dopiero prawomocne orzeczenia i ostateczne decyzje o rozgraniczeniu podlegają ujawnieniu w księgach wieczystych oraz ewidencji gruntów i budynków.
A. Ż. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na to postanowienie, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy przedmiotem niniejszego postępowania jest rozgraniczenie nieruchomości; art. 94 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie występuje zagadnienie prawne uzasadniające zawieszenie postępowania. Skarżąca, powołując się na orzecznictwo sądowe wskazała, że w okolicznościach konkretnej sprawy zagadnieniem wstępnym może być także prawidłowa klasyfikacja gruntów zawarta w ewidencji gruntów i budynków, a zatem nie kwestia prawna, lecz faktyczna.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wniosło o jej oddalenie, ponawiając argumentację zaskarżonego postanowienia. W odniesieniu do zarzutów skargi podniosło, że przepisy art. 61 ust. 1 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zostały w niniejszej sprawie zastosowane, na co wskazuje uzasadnienie kwestionowanego przez skarżącą postanowienia. Zostały one natomiast omyłkowo wskazane w podstawie prawnej tego postanowienia, który to błąd sprostowano postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podzielił pogląd organu wyrażony w zaskarżonym postanowieniu, że podnoszona przez skarżącą okoliczność nie stanowi kwestii prejudycjalnej w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi. Kończy się ono zawarciem przez strony ugody (art. 31 ust. 4 ustawy) bądź też wydaniem przez prowadzącego przedmiotowe postępowanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości (art. 33 ust. 1 ustawy). Jeśli strona niezadowolona jest z przebiegu granicy, wówczas może – w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w sprawie żądać przekazania sprawy sądowi powszechnemu (art. 33 ust. 3 ustawy) i wówczas to orzeczenie sądu rozstrzyga w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości.
Wynik postępowania rozgraniczeniowego, a także dokumentacja, która w jego trakcie powstała stanowi podstawę do wpisania bądź zmiany odpowiednich danych w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie bowiem z § 36 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 454 – dalej jako: rozporządzenie) w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej m. in. w postępowaniu rozgraniczeniowym.
Należy przy tym podkreślić, że ewidencja gruntów i budynków, stanowiąc jednolity dla kraju zbiór szczegółowo wskazanych w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne informacji o gruntach, ma techniczno-deklaratoryjny charakter. Nie nadaje ona zatem jakichkolwiek praw do gruntów, jak też nie rozstrzyga żadnych sporów w tym zakresie, natomiast rejestruje jedynie stany prawne, które ustalone zostały w innych postępowaniach.
Dane ewidencyjne dotyczące działki ewidencyjnej to w świetle § 60 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia także pole powierzchni takiej działki, obliczane w sposób wskazany w § 62 rozporządzenia (tj. na podstawie współrzędnych punktów określających przebieg linii granicznych, w hektarach, z dokładnością zapisu do 0,0001). Powierzchnia działki ewidencyjnej stanowi pochodną jej granic. Tego rodzaju dane ewidencyjne są zatem uzależnione od wcześniejszego jednoznacznego ustalenia przebiegu tych granic. Dopiero więc prawne ustalenie takiego przebiegu umożliwia obliczenie powierzchni działki, a granic danej działki nie można "dopasowywać" do jej powierzchni, skoro to właśnie przebieg tych granic ma decydujące znaczenie dla ustalenia powierzchni.
Zdaniem Sądu I instancji, rację ma organ I instancji, gdy twierdzi, że skoro celem rozgraniczenia nieruchomości jest ustalenie przebiegu granic, nie zaś ustalenie powierzchni działki, to prowadzenie postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nie jest w jakikolwiek sposób uzależnione od wyjaśnienia zgodności powierzchni działek z powierzchnią wykazaną w operacie ewidencji gruntów.
Bezzasadny jest również zarzut skargi dotyczący błędnego zastosowania w niniejszej sprawie art. 61 ust. 1 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro z akt sprawy wynika, że przepis ten nie był stosowany, a jego powołanie w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia było wynikiem ewidentnej omyłki pisarskiej, sprostowanej zresztą postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2013 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. Ż., zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako: p.p.s.a.) zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi w wyniku błędnego przyjęcia, że ustalenie zgodności danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków ze stanem rzeczywistym nie stanowi kwestii prejudycjalnej w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym w sprawie rozgraniczenia nieruchomości i że taka kwestia prejudycjalna nie występuje w niniejszej sprawie. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Uzasadniając skarżąca kasacyjnie argumentowała, iż w sytuacji kiedy kwestionowała zgodność danych zawartych w ewidencji co do rzeczywistego przebiegu granic działek mających podlegać rozgraniczeniu, istniała podstawa prawna do przeprowadzenia postępowania w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego i doprowadzenia do zgodności zawartych w nim danych ze stanem rzeczywistym. Zgodnie z § 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, do organów administracji należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności. Z kolei zgodnie z § 47 pkt 3 rozporządzenia, w przypadku gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy. Aktualizacja może nastąpić np. na podstawie terenowych pomiarów geodezyjnych, na podstawie których można ustalić rzeczywisty przebieg granic działek (§ 45 ust. 2 w zw. z § 35 pkt 3 rozporządzenia), aktualizację taką przeprowadza się m. in. na wniosek właściciela gruntu (§ 46 ust. 1 w zw. z § 10 rozporządzenia).
Niemniej jednak organ odmówił zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego, a Sąd I instancji nie dostrzegł, że zaskarżone rozstrzygnięcie narusza przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Strona zaznaczyła, iż zgodnie z art. 31 ust. 2 i 3 ustawy, w postępowaniu w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości, przy ustalaniu przebiegu granic w pierwszej kolejności bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej. Dopiero, jeżeli brak jest tych danych, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron. Strona zaznaczyła, iż ta gradacja środków dowodowych powoduje, że w postępowaniu rozgraniczeniowym należy brać pod uwagę w pierwszej kolejności punkty osnowy geodezyjnej oraz dokumentacje wynikającą z ewidencji gruntów i budynków i one powinny stanowić podstawę do ustalenia przebiegu granic. Skoro tak, to rozstrzygnięcie, czy dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają istotny wpływ na wynik postępowania rozgraniczeniowego, ma podstawowe znaczenie dla dalszego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie strona zaznaczyła, iż pomiędzy aktualnością danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, a postępowaniem rozgraniczeniowym istnieje bezpośredni związek. W sytuacji, kiedy geodeta podejmując czynności ustalania przebiegu granic będzie opierał się na wadliwej dokumentacji geodezyjnej, będzie to powodować błędne ustalenia w prowadzonym postępowaniu rozgraniczeniowym. Należy zatem przyjąć, dokonując wykładni pojęcia "zagadnienia wstępnego" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., że dla postępowania rozgraniczeniowego takim zagadnieniem jest zgodność danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ze stanem rzeczywistym i aktualność operatu ewidencyjnego.
Skarżąca kasacyjnie zarzuciła również, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że strona jako przyczynę mającą uzasadniać zawieszenie postępowania wskazywała doprowadzenie do zgodności samej powierzchni działek (str. 4-5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Uchybienie to skutkowało następnie ograniczeniem rozważań sądu co do interpretacji pojęcia "zagadnienia wstępnego" tylko w postaci konieczności uprzedniego ustalenia powierzchni działki. Natomiast, w treści wniosku z dnia 20 lipca 2012 r., skarżąca powoływała się na zagadnienie wstępne w postaci nie tylko ustalenia rzeczywistej powierzchni działek nr [...], [...], [...] z powierzchnią wykazywaną w wypisach z rejestru gruntów, ale także ustalenie zgodności przebiegu ich granic. Jest to o tyle istotne, iż zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty.
Zatem, położenie i granice działek oznaczone w ewidencji gruntów i budynków, jeśli są one niezgodne z rzeczywistymi przebiegami granic działek (z których mogą wynikać również różnice w zakresie powierzchni działek) w sposób bezpośredni będą wpływać na działanie geodety prowadzącego czynności w postępowaniu rozgraniczeniowym. W tej sytuacji dla uzyskania sytuacji w której uprawniony geodety dokona w postępowaniu rozgraniczeniowym w sposób prawidłowy ustalenia przebiegu granic działek jest uprzednie ustalenie, iż podstawy na których opiera swe ustalenia (tj. punkty osnowy geodezyjnej, mapy, dokumentacja ewidencji gruntów), są zgodne ze stanem rzeczywistym. W konsekwencji, Sąd błędnie przyjął, że w niniejszej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., naruszając wskazane przepisy postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przy czym błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Z kolei oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez sąd I instancji.
W niniejszej sprawie, autor skargi kasacyjnej powołując przepis art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wskazał jedynie na naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że ustalenie zgodności danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków ze stanem rzeczywistym nie stanowi kwestii prejudycjalnej w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym w sprawie rozgraniczenia nieruchomości.
Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w istocie stanowił w tej sprawie podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia. Jednak pomimo nieprawidłowego powołania podstawy skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, rozumianych jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny (vide: uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, że ustalenie zgodności danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków ze stanem rzeczywistym, stanowi kwestię prejudycjalną w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Należy bowiem podzielić stanowisko organu drugiej instancji zaaprobowane przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, które znajduje oparcie w judykaturze, iż przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne", ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym (wyroki NSA: z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1789/12; z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1980/12; z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2108/11 - wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).
Słusznie Sąd I instancji zwrócił uwagę, iż zgodnie z art. 29 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczenia dokonują zaś wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast, oraz w wypadkach określonych w ustawie, sądy.
Postępowanie rozgraniczeniowe może składać się z dwóch faz, pierwsza z nich jest obligatoryjna i przebiega jako postępowanie administracyjne, które jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy, zaś w zakresie w niej nieuregulowanym, w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Druga faza postępowania przebiega jako sądowe postępowanie nieprocesowe, które jest prowadzone na podstawie przepisów kodeksu postepowania cywilnego. Sądy powszechne są właściwe do rozgraniczenia nieruchomości wyłącznie w wypadkach określonych w ustawie: po pierwsze - w przypadku przekazania sprawy przez organ administracji na skutek żądania strony niezadowolonej z ustalenia przebiegu granicy w postępowaniu administracyjnym (art. 33 ust. 3 ustawy), po drugie - przekazania sprawy przez organ administracji wobec niezawarcia ugody i braku podstaw do wydania decyzji w postępowaniu administracyjnym (art. 34 ust. 1 i 2 ustawy) oraz po trzecie - jeżeli ustalenie przebiegu granic jest potrzebne do rozstrzygnięcia sprawy o własność lub o wydanie nieruchomości albo jej części (art. 36 ustawy).
Co istotne, dokumentacja powstała w wyniku przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego stanowi podstawę do wpisania, bądź zmiany odpowiednich danych w ewidencji gruntów i budynków. Warto zaznaczyć, iż w § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. wskazano na dokumentowe źródła wykazywania w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granic działek ewidencyjnych na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, to jednak przepis ten nie stanowi podstawy rozstrzygania sporów co do przebiegu granic nieruchomości, skoro o przebiegu granicy nieruchomości rozstrzyga się w postępowaniu rozgraniczeniowym. Granica nieruchomości wyznacza zasięg przysługiwania do niej prawa własności, dlatego spór o tę granicę jest w istocie sporem o zasięg prawa własności, którego rozstrzygnięcie nie należy do postępowania ewidencyjnego, lecz rozgraniczeniowego w sposób określony przez ustawodawcę w art. 29 i nast. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1347/10).
Jeżeli istnieje spór co do przebiegu granic to wpierw na etapie postępowania administracyjnego, właśnie w ramach postępowania rozgraniczeniowego, zostanie podjęta próba jego wyjaśnienia. Jeżeli nie zakończy się ta faza pozytywnym dla stron skutkiem, zawsze pozostaje prawo zainicjowania sporu przed sądem powszechnym. Istotnym jest jednak, w kontekście niniejszej sprawy, iż błędy, na które wskazuje skarżąca kasacyjnie, a które w jej ocenie rzutują na wyznaczenie przebiegu granic, co za tym powierzchni rozgraniczanych nieruchomości nie stanowi zagadnienia wstępnego, którego wystąpienie obligowałoby organ administracji publicznej do zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego. O istnieniu zagadnienia wstępnego nie sposób także mówić w odniesieniu do faktów, a tymi w istocie są błędy, których wyjaśnienia domaga się strona przed zakończeniem postępowania rozgraniczeniowego. Dodać należy, iż dla potrzeb postępowania rozgraniczeniowego jako wiarygodne, a przede wszystkim odzwierciedlające stan rzeczywisty, przyjmowane są dane z ewidencji gruntów i budynków, która to ewidencja stanowi spis istniejącego stanu prawnego gruntu lub budynku.
W żadnym razie rolą ewidencji i prowadzących ją organów nie jest rozstrzyganie sporów własnościowych, a więc dotyczących takich kwestii jak to, komu przysługuje prawo własności, jaki jest jego zasięg lub jakie są jego ograniczenia. Organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania tego rodzaju kwestii, lecz jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadnym jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji wpisów. Tego rodzaju czynności są jednakowoż podejmowane poza postępowaniem w sprawie rozgraniczenia nieruchomości.
Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i orzekł jak w sentencji wyroku, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.