Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 września 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 285/12 oddalił skargi Prezydenta W. i S.Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], na podstawie art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000r Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), art. 9a, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1 i 2, art. 141, art. 217 ust. 2 i art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej w skrócie u.g.n.) oraz postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], wyznaczającego jako organ właściwy do załatwienia tej sprawy, orzekł m.in. o zwrocie nieruchomości stanowiącej własność Miasta W., położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha na rzecz S.Z., A.P., G.K., M.P., D.P. i T.K. i zobowiązującą te osoby do zwrotu na rzecz Miasta W. należności stanowiącej zwaloryzowaną kwotę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia w wysokości [...] zł.
Z ustaleń organu wynika, że Naczelnik [...] decyzją z dnia [...] marca 1981 r. orzekł o wywłaszczeniu, przez odjęcie prawa własności, na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o powierzchni [...] ha, położonej w W. przy ul. [...]. Przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na wniosek Centrum [...] z dnia [...] stycznia 1981 r., z przeznaczeniem pod realizację pasa zieleni ochronnej. Przy czym decyzję tę skierowano wyłącznie do S.Z. – współwłaścicielki wywłaszczonej nieruchomości i przyznano jej odszkodowanie w kwocie [...] zł. W postępowaniu wywłaszczeniowym pominięto pozostałych współwłaścicieli nieruchomości – [...]. W związku z powyższym Burmistrz [...] wznowił postępowanie wywłaszczeniowe na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i decyzją z dnia 18 lipca 1991 r. uchylił w całości decyzję wywłaszczeniową i umorzył postępowanie w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie zobowiązał S.Z. do zwrotu przyznanego jej decyzją wywłaszczeniową odszkodowania w kwocie [...] zł na rzecz Centrum [...]. S.Z., nie czekając na ostateczność decyzji wydanej wskutek wznowienia, w dniu [...] lipca 1981 r. zleciła na rzecz Centrum [...] przelew kwoty, którą uzyskała tytułem odszkodowania. Na skutek odwołania wniesionego przez w/w Centrum od decyzji z dnia [...] lipca 1991 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 1991 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję wznowieniową, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 kwietnia 1992 r. sygn. akt IV SA 143/92 oddalił skargę.
Następnie współwłaścicielka S.Z. oraz spadkobiercy pozostałych współwłaścicieli wystąpili z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W toku postępowania zwrotowego ustalono, że wywłaszczonej nieruchomości odpowiadają aktualnie działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 oraz działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2. Tylko część północna obecnej działki nr [...] (zaledwie [...] m) znajdowała się w lokalizacji inwestycji. Natomiast południową część działki nr [...] i całą działkę nr [...] dowłaszczono na wniosek poprzedniej właścicielki. Ponadto części będącej w lokalizacji zupełnie nie zagospodarowano jako planowanej strefy ochronnej dla wnioskodawcy wywłaszczenia i sąsiedniego osiedla "[...]". Zamiast nasadzenia specjalistycznej projektowanej zieleni wysokiej w strefie co najmniej 30 m, nieruchomość zaniedbano, zachwaszczono, tolerując istnienie w tym miejscu nieformalnych ogródków działkowych. Z braku realizacji celu wywłaszczenia na części wywłaszczonej na żądanie inwestora organ wywiódł obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wysokość odszkodowania polegającego zwrotowi ustalono w oparciu o dwa operaty szacunkowe sporządzone z dnia 9 grudnia 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A.S.
Od decyzji organu pierwszej instancji S.Z. wniosła odwołanie w części dotyczącej obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, wskazując, że stosownie do decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 1991 r. odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało przez nią w całości zwrócone na rzecz Skarbu Państwa – Centrum [...].
Wojewoda [...] za dopuszczalne uznał wniesienie odwołania tylko do części decyzji zwrotowej wskazanej przez odwołującą. Uznał, że decyzja jest podzielna, a wobec niezaskarżenia jej w części dotyczącej zwrotu stała się ostateczna. Rozpoznając sprawę w części objętej odwołaniem, tzn. w części orzekającej o obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania stwierdził, że orzeczony przez organ pierwszej instancji w decyzji obowiązek, jak i wysokość odszkodowania, prawa nie narusza. Wskazał, że obowiązek zwrotu przyznanego odszkodowania wynika z art. 136 ust. 3 i art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W świetle tej regulacji wpłata dokona przez S.Z. w dniu [...] lipca 1991 r. na konto Centrum [...] nie ma znaczenia dla poprawności kwestionowanej decyzji. Dokonanie samowolnej wpłaty na rzecz osoby trzeciej nie może być bowiem uznane za skuteczne zrealizowanie obowiązku zwrotu odszkodowania. Zapłata sumy nominalnej podmiotowi nieuprawnionemu nie ma znaczenia dla aktualnego rozliczenia stron stosunku wywłaszczeniowego. W ocenie organu odwoławczego rozliczenie stron stosunku wywłaszczeniowego przeprowadzono prawidłowo, opierając się na wiarygodnych operatach szacunkowych.
Skargi na powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego wnieśli Prezydent W. i S.Z.
Prezydent W. zaskarżonej decyzji zarzucił:
- naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
- art. 7 K.p.a., polegające na jego niezastosowaniu,
- art. 77 i art. 80 K.p.a., polegające na niezebraniu wyczerpującego materiału dowodowego i jego nienależytym rozpatrzeniu,
- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.
- art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną ich wykładnię, tj. przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki do zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] oraz działkę nr [...] z obrębu [...].
Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
S.Z. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci obrazy art. 7, art. 8 w związku z art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 139 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie argumentacji skarżącej co do zasadności nałożenia obowiązku zwrotu kwoty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jak i wydanie decyzji przez organ odwoławczy na niekorzyść odwołującej się przy braku interesu społecznego uzasadniającego takie zachowanie organu. W związku z powyższymi zarzutami wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji w części orzekającej o obowiązku zwrotu odszkodowania.
Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie.
Odnosząc się do skargi Prezydenta W. stwierdził, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty skargi odnoszą się do podważenia decyzji w części dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nie uwzględniają one bowiem faktu, że w tej części decyzja organu pierwszej instancji stała się ostateczna. S.Z. przedmiotem odwołania uczyniła bowiem tylko tę część decyzji Starosty [...], którą zobowiązano m.in. ją do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Z tego względu organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji w ogóle nie odnosi się do tej części decyzji organu pierwszej instancji, która orzeka o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, a jedynie do w części orzekającej o obowiązku zwrotu na rzecz W. należności stanowiącej zwaloryzowaną kwotę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Podnoszenie zatem jedynie zarzutów podważających orzeczenie o zwrocie nieruchomości nie mogło odnieść zamierzonego skutku. W tej sytuacji skarga Prezydenta W. jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uwzględnienie nie zasługiwała również skarga S.Z. Zgodnie z art. 136 ust. 3 o gospodarce nieruchomościami, warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Z art. 140 ust. 1 i 2 u.g.n. wynika, że w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji. W świetle art. 141 ust. 2 u.g.n., wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tego tytułu podlegają stosownemu zabezpieczeniu.
Z powyższych regulacji wynika, że w sytuacji gdy orzeczony jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ obowiązany jest równocześnie orzec o zwrocie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę ustalonego w decyzji wywłaszczeniowej odszkodowania po jego waloryzacji.
W rozpoznawanej sprawie decyzją Naczelnika [...] z dnia [...] marca 1981 r. wywłaszczono nieruchomość, która jest przedmiotem zwrotu i z tego tytułu przyznano i wypłacono S.Z. odszkodowanie w kwocie [...] zł. Następnie, Burmistrz [...], po wznowieniu postępowania zakończonego w/w decyzją wywłaszczeniową, nieostateczną decyzją z dnia [...] lipca 1991 r. uchylił decyzję wywłaszczeniową z 1981 r. i zobowiązał S.Z. do zwrotu przyznanego jej odszkodowania w kwocie [...] zł. na rzecz Centrum [...], tj. podmiotu, który był wnioskodawcą wywłaszczenia i wypłacił orzeczone odszkodowanie. Jednakże na skutek wniesionego od powyższej decyzji przez Centrum [...] odwołania sprawę rozpoznawał Wojewoda [...], który decyzją z dnia [...] listopada 1991 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję wznowieniową oraz stwierdził, że decyzja z dnia [...] marca 1981 r. w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości została wydana z naruszeniem prawa, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 kwietnia 1992 r. sygn. akt IV SA 143/92 skargę S.Z. oraz H.P. i J.P. oddalił. Skarżąca powołuje się na fakt, że w dniu [...] lipca 1991 r. po wydaniu przez Burmistrza [...] decyzji nieostatecznej z dnia [...] lipca 1991 r. nakazującej jej zwrot odszkodowania w kwocie [...] zł, dokonała wpłaty tej kwoty na konto wskazanego w decyzji Centrum [...] i jako dowód w toku postępowania administracyjnego przedłożyła kserokopię przelewu pocztowego. Zdaniem skarżącej, skoro dokonała ona już zwrotu otrzymanego z tytułu wywłaszczenia odszkodowania, to ponowne wzywanie jej do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania narusza powołane w skardze przepisy prawa.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ administracji publicznej przy ustaleniu wysokości odszkodowania, którego obowiązek zwrotu orzekł w zaskarżonej decyzji, przedstawił szczegółowe argumenty uzasadniające pominięcie wpłacenia przez skarżącą kwoty odszkodowania i stwierdził, że je podziela. Skarżąca w 1991 r. dokonała bowiem wpłaty kwoty [...] zł na rzecz Centrum [...] dobrowolnie bez żadnej podstawy prawnej. Wprawdzie taki obowiązek został nałożony decyzją Burmistrza [...] z dnia 18 lipca 1991 r., to jednak była ona nieostateczna i w konsekwencji wniesionego odwołania została decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1991 r. uchylona. Wyjaśnił, że decyzja nieostateczna nie wywołuje żadnych skutków prawnych, jeżeli nie jest opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności. Dokonanie przez skarżącą wpłaty było zatem dowolne. Jeżeli nie otrzymała ona zwrotu tej kwoty od podmiotu, na rzecz którego wpłata została dokonana, to jej odzyskanie leży poza rozstrzygnięciem w niniejszej sprawie, gdyż organy administracji publicznej nie są uprawnione do orzekania o zwrocie nienależnych świadczeń. Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo podał, że do takiego rozliczenia właściwy jest proces cywilny przed sądem powszechnym.
Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie jest możliwe uznanie, że dokonana przez skarżącą w 1991 r. wpłata stanowi realizację obowiązku zwrotu odszkodowania o którym stanowi art. 136 ust. 3 u.g.n. i z tego względu, że została ona dokonana na rzecz podmiotu innego niż stanowią przepisy obowiązujące w dacie orzekania o zwrocie. Zgodnie z powołanym art. 140 ust. 1 u.g.n. ustalone w decyzji odszkodowanie zwraca się na rzecz podmiotu, który jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu. W sprawie jest bezsporne, że właścicielem zwracanej nieruchomości na mocy decyzji komunalizacyjnej jest W. Natomiast skarżąca w 1991 r. dokonała wpłaty na rzecz Centrum [...], który w stosunku do stron postępowania zwrotowego jest osobą trzecią.
Sąd pierwszej instancji zauważył także, iż dokonanie w przeszłości przez właściciela wywłaszczonej nieruchomości wpłaty w wysokości nominalnej kwoty odszkodowania otrzymanego z tytułu wywłaszczenia, bez podstawy prawnej i dowolnie, na rzecz osoby trzeciej nie stanowi zrealizowania przez właściciela wywłaszczonej nieruchomości obowiązku zwrotu otrzymanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia w sytuacji orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 140 u.g.n. W konsekwencji uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem co uzasadnia oddalenie skarg.
Dodatkowo podał, że wbrew stanowisku skarżącej organ odwoławczy nie naruszył art. 139 K.p.a., gdyż nie wydał decyzji na niekorzyść strony odwołującej się.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła S.Z., reprezentowana przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 136 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j: Dz. U. 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.), polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1, jak i ich błędnej wykładni, co w konsekwencji, jako podstawa materialnoprawna zaskarżonego orzeczenia, miało bezpośredni wpływ na wydane rozstrzygnięcie w tej sprawie.
Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 § 1, art. 133 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., przez błędne uznanie, iż decyzja odpowiada prawu i bezzasadne oddalenie skargi pomimo błędu w ustaleniach faktycznych, jak również w związku z nieprzeprowadzeniem dowodów uzupełniających w sprawie przez organy prowadzące postępowanie, dzięki którym możliwe byłoby ustalenie, dlaczego kwota odszkodowania zwrócona przez skarżącą nie została prawidłowo rozliczona z organami wydającymi w tej sprawie decyzje, pomimo jasnych wskazań tych organów, na jakie konto ma być dokonana taka wpłata.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podała, że organy prowadzące niniejsze postępowanie w sposób niedostateczny wyjaśniły okoliczności sprawy skupiając się na literalnym brzmieniu przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem autora skargi kasacyjnej obowiązkiem organów prowadzących postępowanie przede wszystkim powinno być ustalenia przyczyny, dlaczego skarżąca niezwłocznie po wydaniu decyzji przez właściwy organ, tj. Burmistrza [...] zwróciła całą kwotę odszkodowania, czyli [...] zł na rzecz wnioskodawcy wywłaszczenia – Centrum [...]. Zwracając otrzymaną kwotę podmiotowi jasno wskazanemu w decyzji administracyjnej organu prowadzącego postępowanie dochowała ona należytej staranności. Obciążanie jej obecnie ponownie kwotą odszkodowania z uwagi na fakt, że organy administracyjne same zakwestionowały wydaną przez siebie decyzję jest zachowaniem nie tylko nieetycznym, ale godzi w podstawowe zasady stanowiące podstawę postępowania administracyjnego, takie jak: zasada prawdy obiektywnej z art. 7 K.p.a., czy zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa z art. 8 K.p.a.
W ocenie autora skargi kasacyjnej, domaganie się powtórne kwoty odszkodowania jest w tych okolicznościach faktycznych przerzuceniem odpowiedzialności na obywatela za pewne nieprawidłowości organów prowadzących postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto podnoszenie, po tak długim czasie, faktu, iż skarżąca może dochodzić swoich roszczeń w postępowaniu cywilnym jest co najmniej nie na miejscu, z uwagi nie tylko na terminy dawności, ale i jakąkolwiek obecnie możliwość fizycznego dochodzenia takiej należności od nieistniejącego już podmiotu.
Organy administracyjne ograniczyły się jedynie do ustalenia, że po wydaniu kolejnych decyzji w tej sprawie nie dokonywano już dalszych zwrotów odszkodowań za wywłaszczenie nieruchomości. Zdaniem orzecznictwa do ustalenia obowiązku takiego zwrotu konieczna jest decyzja organu stwierdzająca możliwość zwrotu takiej wywłaszczonej nieruchomości ze wskazaniem, iż w takim przypadku osoba chcąca skorzystać z takiej możliwości musi zwrócić kwotę otrzymanego wcześniej odszkodowania. Pomimo twierdzeń zarówno organów wydających decyzje w tej sprawie, jak i wydającego wyrok oddalający skargę Sądu, z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w tym przypadku. Wprawdzie decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 1991 r. nie była ostateczną, jednak jasno wskazywała obowiązek zwrotu kwoty odszkodowania, trudno więc zgodzić się ze stawianym stronie skarżącej zarzutem, iż działała w sposób dowolny płacąc na rzecz, zdaniem organów dowolnego podmiotu, przyjąć bowiem należy, iż dochowała należytej staranności opierając się na istniejącej wtedy decyzji. Skarżąca swoim zachowaniem zmierzała do tego, aby płacąc niezwłocznie wskazaną przez organ kwotę na rzecz wskazanego w decyzji podmiotu uniknąć konsekwencji związanych z naliczaniem odsetek, czy chociażby waloryzacji świadczenia. Czas pokazał, iż nawet tak rozumiana rzetelność może nie uchronić przed negatywnymi decyzjami organów publicznych.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji bazował na szczątkowym materiale dowodowym zgromadzonym w tej sprawie przez organy prowadzące postępowanie. Jednocześnie wskazał, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie definiują na jakie i kogo konto ma być dokonany zwrot kwoty odszkodowania. Stwierdzają jedynie, iż strona która chce odzyskać wywłaszczoną nieruchomość ma zwrócić uzyskaną wcześniej kwotę odszkodowania.
Skarżąca uważa, iż wpłata przez nią kwoty odszkodowania na konto bankowe podmiotu wskazanego przez urzędnika w decyzji, była jak najbardziej prawidłowa, gdyż należało to traktować jako wskazanie konta na które należy wpłacić należność. Obarczanie jej negatywnymi konsekwencjami i zarzucanie dowolności postępowania jest sprzeczne z zasadami logiki i etyki, a tym samym można założyć, iż organy wydające decyzje w tej sprawie nie były obiektywne w ocenie sytuacji. Pośrednio potwierdził taki stan rzeczy Sąd, utrzymując w mocy błędne, zdaniem strony, decyzje. W tej sytuacji wydanie wyroku oddalającego, zamiast uwzględniającego skargę, stanowi wprost o naruszeniu powołanych wyżej przepisów.
Istotnym dla sprawy jest również to, iż Przewodniczący może zamknąć rozprawę tylko w przypadku, gdy Sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Prowadząc postępowanie, Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Autor skargi kasacyjnej podał również, iż skarżąca, pomimo że w postępowaniu przed Sądem działała samodzielnie to zwracała uwagę na fakt zaniedbań innych organów administracyjnych odpowiedzialnych za zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Uwagi te nie zostały jednak uwzględnione przez Sąd, który mógł działać w tej sprawie z urzędu. Stanowić to może tym samym o naruszeniu powołanych przepisów procesowych.
W tej sprawie, w ocenie autora skargi kasacyjnej, najistotniejszym jednak wydaje się błędna wykładnia i zastosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n. Po pierwsze w ustępie 3 tegoż artykułu mowa jest o tym, iż zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest możliwy tylko przy zwrocie otrzymanego odszkodowania. Przyjmując nawet literalną wykładnię tego przepisu nie ma w nim słowa na czyje konto ma być dokonana wpłata. Przepis być może jest mało precyzyjny ale takie wątpliwości powinny być zawsze rozstrzygane zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania do organów publicznych z korzyścią dla sumiennego obywatela.
Przyjmując taką wykładnię ustawy od razu można spostrzec na podstawie stanu faktycznego, iż skarżąca swoim postępowaniem zmierzała do wykonania ciążącego na niej obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej. Sąd nie zajął się zbadaniem tej kwestii sanując niejako tylko rozstrzygnięcia organów wydających decyzje, nie dążąc do ustalenia prawdy w sposób obiektywny dla każdej ze stron.
Prezydent W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, wskazując, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Po wniesieniu skargi kasacyjnej, w dniu [...] grudnia 2013 r. S.Z. zmarła, zaś z postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] lipca 2014 r. sygn. akt [...] wynika, że spadek po zmarłej nabył w całości z mocy testamentu syn – J.Z.
W piśmie procesowym z dnia 10 września 2014 r. J.Z. – następca prawny S.Z. – oświadczył, że podtrzymuje skargę kasacyjną wniesioną przez jego zmarłą matkę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., to jednak istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który zaaprobował stwierdzenie organu, że na S.Z. nie nałożono powtórnie obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania wywłaszczeniowego, a kwota przez nią zwrócona w 1991 r. inwestorowi nie spowodowała, że zwrotowa wierzytelność pieniężna na rzecz W. stała się nienależna, jako rzekomo uregulowana. Brak tożsamej podstawy, rozmiaru, warunków i podmiotów rozliczenia powywłaszczeniowego wskazują bowiem, że nie będzie to powtórna zapłata odszkodowania.
Przechodząc do oceny zasadności wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego stwierdzić należy, iż chybiony jest zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 137 ust. 1 u.g.n., który określa ustawowe przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, skoro w niniejszej sprawie organy administracji publicznej stwierdziły zbędność nieruchomości na cele wywłaszczenia zgodnie z wnioskiem skarżącej. Ponadto kwestia ta nie była przedmiotem oceny zarówno organu odwoławczego, jak i Sądu pierwszej instancji w tej sprawie.
Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut dotyczący art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, którego naruszenie autor skargi kasacyjnej upatruje w braku określenia w przepisie, na czyje konto ma być dokonana wpłata. Zgodnie z art. 136 ust. 3 zdanie trzecie u.g.n., warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Tymczasem uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że w świetle art. 140 ust. 1 i ust. 2 u.g.n., w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie. Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 136 ust. 3 w zw. z art. 140 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. i właściwego ich zastosowania. Zasadnie przyjął, że zwrot odszkodowania musi nastąpić albo na konto Skarbu Państwa albo na konto właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zwrot zwaloryzowanego odszkodowania. W rozpoznawanej sprawie prawidłowo stwierdzono, że skarżąca nie dokonała zwrotu odszkodowania na rzecz właściwego podmiotu, którym jest właściciel nieruchomości w dniu zwrotu – W. W związku z tym wpłata przez nią w dniu [...] lipca 1991 r. na podstawie nieostatecznej decyzji Burmistrza [...], która następnie została uchylona, kwoty otrzymanego odszkodowania na rzecz Centrum [...], a więc podmiotu, który w stosunku do stron postępowania wywłaszczeniowego był osobą trzecią, nie mogła być uwzględniona. Ponadto zauważyć należy, iż wzajemne rozliczenia następują dopiero po tym, gdy decyzja o zwrocie nieruchomości stanie się ostateczna.
W związku z powyższym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako nietrafne ocenić należy także wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Wbrew twierdzeniu jej autora, w tej sprawie organy administracji publicznej nie były obowiązane do ustalenia przyczyny, dla której skarżąca zwróciła całą kwotę odszkodowania na rzecz wnioskodawcy wywłaszczenia. Zarzuty naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania stanowią w istocie odzwierciedlenie procesowe koncepcji materialnej, przedstawionej przez skarżącą.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.