Uzasadnienie
W dniu 3 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi B. Ś. wydał wyrok w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 611/13, mocą którego uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
W dniu 8 maja 2012 r. Wójt Gminy [...] wydał decyzję, odmawiającą przyznania B. Ś. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem B. L. Organ powołał się na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który nie zezwalał na przyznanie świadczenia, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostawała w związku małżeńskim. Organ wskazał, że ojciec skarżącej pozostawał w związku małżeńskim ze S. L. Oboje małżonkowie legitymowali się orzeczeniami o niepełnosprawności w stopniu znacznym.
Zdaniem organu nie była możliwa wykładania art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób zgodny z brzmieniem tego przepisu po dokonaniu jego nowelizacji, na mocy której możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy małżonek osoby wymagającej opieki legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. Ś. Zarzuciła, że Wójt Gminy [...] powinien był merytorycznie rozpoznać sprawę w części dotyczącej okresu rzeczywistej opieki nad niepełnosprawnym ojcem, tj. od 23 marca 2011 r. do 20 listopada 2011 r. W jej ocenie organ niezasadnie przyjął, że fakt pozostawania rodziców skarżącej w związku małżeńskim uniemożliwia przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Podniosła również, że spełnia przesłanki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż jest osobą zobowiązaną do alimentacji i zrezygnowała z pracy celem opieki nad niepełnosprawnym ojcem, natomiast okoliczność pozostawania ojca w związku małżeńskim nie może stanowić przeszkody do przyznania takiego świadczenia.
W dniu [...] maja 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 15 k.p.a., art. 3 pkt 21, art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, art. 1 pkt 6, art. 3 i art. 5 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212), wydało decyzję, mocą której uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów dokonano częściowej zmiany przepisów regulujących przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 3 tej ustawy, sprawy o świadczenia rodzinne, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonym w przepisach dotychczasowych.
Organ odwoławczy podniósł, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. w pierwotnym brzmieniu stanowił, iż świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Jednocześnie odwołując się do poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych zaznaczył, że nie można poprzestać na ściśle literalnej wykładni tego przepisu. Za błędne uznał przyjęcie, że osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, traci prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt pozostawania przez osobę, nad którą sprawuje opiekę, w związku małżeńskim. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołało również pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny, zgodnie z którym członek rodziny wywiązujący się ze swoich obowiązków prawnych i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, powinien otrzymać od państwa odpowiednie wsparcie.
W ocenie organu odwoławczego literalne odczytanie tego przepisu stałoby zatem w sprzeczności z jego funkcją i niweczyłoby skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Podsumowując swoje stanowisko w tym zakresie, organ uznał za nieuprawniony pogląd, zgodnie z którym art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych powoduje, że osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę, w związku małżeńskim. W ocenie organu przy wykładni tej normy należy posługiwać się treścią art. 17 ust. 1 ustawy, co pozwoli na odmienną interpretację omawianego przepisu.
Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że organ I instancji nie ustalił, czy wnioskodawczyni była zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia. Wskazał, że "swoisty łańcuch okoliczności" może świadczyć o braku gotowości do podjęcia zatrudnienia. Dokonując oceny zgromadzonego w toku postępowania materiału, organ odwoławczy stwierdził, że nie wynika z niego, czy B. Ś. miała możność podjęcia zatrudnienia oraz czy o w ogóle otrzymała oferty pracy. W związku z tym, za konieczne uznał dokonanie przez organ I instancji ustaleń w tym zakresie, obejmujących okres od dnia 21 marca 2009 r. Stało się to podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła B. Ś., domagając się jej uchylenia.
W skardze zarzuciła naruszenie art. 139 k.p.a. poprzez orzeczenie na niekorzyść strony odwołującej się, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu rozstrzygnięcia merytorycznego, w sytuacji gdy stan faktyczny jest niespornie ustalony przez organ pierwszej instancji, a spór dotyczył wyłącznie wykładni prawa. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 7 w zw. z art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a., poprzez przekroczenie zasady prawdy obiektywnej, polegającej na poleceniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze organowi I instancji szukania "swoistego łańcucha okoliczności świadczących o braku gotowości do podjęcia zatrudnienia", podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że skarżąca zrezygnowała ze statusu osoby bezrobotnej z uwagi na konieczność opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Zdaniem skarżącej z utrwalonej linii orzecznictwa wynika, że taka sytuacja wyczerpuje przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia".
Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca wskazała, że od początku postępowania niesporna była okoliczność faktyczna, iż zrezygnowała ze statusu osoby bezrobotnej, a tym samym z poszukiwania pracy i podjęcia zatrudnienia, z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Natomiast podstawa odmowy przyznania świadczenia przez organ I instancji związana była wyłącznie z zastosowaniem prawa materialnego i niemożnością dokonania rozszerzającej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych sprzed zmiany ustawy dokonanej na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. Bezpośrednią przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej był bowiem fakt pozostawania jej ojca w związku małżeńskim.
W ocenie skarżącej organ odwoławczy odstępując od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy naruszył art. 139 k.p.a. Formalnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając decyzję organu I instancji orzekło na korzyść skarżącej, jednakże w uzasadnieniu zaleciło dokonanie weryfikacji ustaleń, dotąd korzystnych dla strony. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji zawarto sugestię wydania rozstrzygnięcia negatywnego, zwracając uwagę na fakt, że skarżąca utraciła pracę wskutek wypowiedzenia jej przez pracodawcę, natomiast przez kolejne dwa lata była osobą bezrobotną, a przez półtora roku zarejestrowaną w powiatowym urzędzie pracy. W ten sposób organ odwoławczy uchylając decyzję i dokonując wytycznych dla organu I instancji, zamiast wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, orzekł na niekorzyść strony odwołującej się. Przy czym, nie uzasadnił, aby decyzja ta rażąco naruszała prawo bądź interes społeczny.
Dodatkowo skarżąca wskazała na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych, w których uznaje się za dopuszczalne brak wykazania, że osoba ubiegająca się o świadczenie bezpośrednio przed podjęciem opieki pracowała, jak również przywołała wyrażony pogląd, zgodnie z którym pozostawanie takiej osoby jako bezrobotnej nie stoi na przeszkodzie przyznaniu jej świadczenia. Skarżąca wskazała również na orzeczenia, w których wyrażono pogląd, iż w przypadku osoby bezrobotnej nie jest wymagane udowodnienie, że osoba taka odrzuciła konkretne oferty pracy w celu opieki nad osobą niepełnosprawną. Istota zagadnienia sprowadza się bowiem do niepodejmowania pracy z powodu sprawowania opieki, zaś samo zatrudnienie może mieć charakter jedynie potencjalny. W ocenie skarżącej wywody zawarte w decyzji organu odwoławczego stoją w rażącej sprzeczności z przywołanymi przez nią orzeczeniami.
B. Ś. podniosła również, że bezpośrednio przed podjęciem opieki była zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy, co oznacza, że była gotowa do natychmiastowego podjęcia zatrudnienia. W jej ocenie rezygnację ze statusu zarejestrowanej osoby bezrobotnej należy zatem traktować jako odstąpienie od gotowości podjęcia potencjalnej pracy. Skarżąca zaznaczyła, że sposób rozwiązania stosunku pracy dwa lata przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie ma żadnego znaczenia dla sprawy. Analogicznie, za nieistotne uznała ustalenia, czy otrzymywała oferty zatrudnienia i czy aktywnie poszukiwała pracy. W jej ocenie polecenie organowi I instancji dokonania ustaleń w tym zakresie i szukania "swoistego łańcucha okoliczności", który miałby świadczyć o braku gotowości do podjęcia zatrudnienia, stanowiło przekroczenie umocowania organu wynikające z art. 7 i art. 77 k.p.a., jak również naruszało zasadę wyrażoną w art. 8 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.
Wyrokiem z dnia 3 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, iż ustalona w toku postępowania okoliczność śmierci ojca skarżącej nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania w części sprzed daty tego zdarzenia. Skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 17 marca 2011 r.
W dalszej kolejności Sąd zaznaczył, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego należało rozpoznać na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jego złożenia, tj. na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Wejście w życie ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie miało wpływu na rozpoznawaną sprawę, gdyż zgodnie z art. 3 ustawy nowelizującej, sprawy o świadczenia rodzinne, do których prawo powstało przed wejściem w życie ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych.
Równocześnie Sąd I instancji przywołał treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, wskazując, że zgodnie z jego treścią świadczenia nie przysługiwały, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostawała w związku małżeńskim.
Dokonując wykładni tej normy, Wojewódzki Sąd Administracyjny przywołał treść postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt P 38/09 (publ. OTK0A 2010/5/53), na mocy którego umorzono postępowanie w sprawie badania konstytucyjności przywołanego art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny zajął stanowisko, iż można dokonać takiej wykładni tego przepisu, zgodnie z którą nie traktuje on faktu pozostawania w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki za przesłankę do odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a osobą ubiegającą się o świadczenie jest ich dziecko.
Trybunał Konstytucyjny przywołał orzeczenia sądów administracyjnych, w których wyrażono analogiczny pogląd o sposobie wykładni normy zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczając, iż w tym zakresie panuje "utrwalona i względnie jednolita praktyka interpretacyjna", podzielił te poglądy.
Odnosząc się bezpośrednio do zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Sąd I instancji za zasadny uznał wyrażony przez organ odwoławczy pogląd, iż w realiach niniejszej sprawy okoliczność pozostawania B. L. w związku małżeńskim nie mogła stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia. Przemawiać za tym miał fakt legitymowania przez jego żonę orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, jak również okoliczność, iż o świadczenie pielęgnacyjne ubiegała się ich córka.
Sąd I instancji przyznał natomiast rację skarżącej odnośnie do poczynionego zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 139 k.p.a., wskazując, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogło wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, a co faktycznie uczyniło. Sąd wskazał, że organ odwoławczy winien uwzględnić korzystne dla skarżącej ustalenia poczynione przez organ I instancji, że nie podejmuje ona lub zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad ojcem.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku organ odwoławczy powinien wydać decyzję w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a zatem uchylić decyzję organu I instancji i orzec merytorycznie co do istoty sprawy. Za nieprawidłowe uznał natomiast orzeczenie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając ten pogląd, wskazał, że obecne brzmienie art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. zakłada możliwość uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w przypadku, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny dla wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W ocenie Sądu polecenie organu odwoławczego ustalenia przez organ I instancji, czy skarżąca była zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia, było zbędne, gdyż okoliczność ta nie miała istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd I instancji zajął stanowisko, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje generalnie osobie zdolnej do pracy zarobkowej, co oznacza, że ubiegając się o przedmiotowe świadczenie nie musi dowodzić, że odrzuciła konkretne oferty pracy w celu opieki nad osobą niepełnosprawną. Ewentualne problemy z podjęciem pracy przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia są okolicznością irrelewantną i nie mają znaczenia w sytuacji, gdy osoba ta jest zdolna do pracy, a czasowo lub trwale rezygnuje z jej poszukiwania i podjęcia, w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] naruszyło przepisy postępowania: art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 139 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ustalenia te stały się podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Jednocześnie Sąd I instancji na podstawie art. 200 P.p.s.a. oraz art. 205 P.p.s.a. orzekł o kosztach postępowania, a na podstawie art. 152 P.p.s.a. określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Wyrokowi zarzucono:
‒ naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej jako u.ś.r.) w brzmieniu ustalonym zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212), polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że dla potrzeb zastosowania przewidzianej powyższym przepisem normy, brak jest podstaw do czynienia ustaleń faktycznych w kwestii realnej zdolności i gotowości wnioskodawcy do podjęcia zatrudnienia oraz faktycznych przyczyn jego niepodejmowania, a zatem, że rzeczywisty powód niepodejmowania zatrudnienia przez osobę ubiegającą się o świadczenie pielęgnacyjne jest okolicznością irrelewantną prawnie z punktu widzenia treści art. 17 ust. 1 u.ś.r.;
‒ naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., wyrażające się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że w sprawie brak było podstaw do ponownego wyjaśniania sprawy przez organ I instancji w zakresie, który miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a tym samym brak było podstaw do uchylenia decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2012 r., znak [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, które to naruszenie doprowadziło do bezpodstawnego uchylenia decyzji organu odwoławczego w sytuacji, gdy sprawa nie jest wyjaśniona w stopniu wystarczającym dla potrzeb jej merytorycznego rozstrzygnięcia;
‒ naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako k.p.a.) poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że orzekające w sprawie Kolegium naruszyło przewidziany normą art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius, co doprowadziło do uchylenia zaskarżonych decyzji z powodu naruszeń prawa, które w sprawie nie miały miejsca;
Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o:
‒ uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania;
‒ zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik B. Ś. wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz B. Ś. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pełnomocnik podniósł, że od początku postępowania było niespornym ustalenie organu I instancji, iż skarżąca zrezygnowała ze statusu osoby bezrobotnej, a tym samym z poszukiwania pracy i podjęcia zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym, umierającym ojcem. Skarżąca z dniem 23 marca 2011 r. z uwagi na konieczność sprawowania opieki utraciła status osoby bezrobotnej. Zdaniem pełnomocnika w okolicznościach niniejszej sprawy organ II instancji mógł bez przeszkód wydać rozstrzygnięcie merytoryczne. Nie czyniąc tego naruszył art. 139 k.p.a. SKO formalnie orzekło na korzyść strony odwołującej się, lecz w uzasadnieniu orzeczenia zakwestionowało niesporny przez dwa lata trwania postępowania, stan faktyczny, ustalenia dla strony korzystne, sugerując niemal wprost wydanie rozstrzygnięcia negatywnego.
Pełnomocnik zwrócił również uwagę na to, że niepodejmowanie pracy, pomimo gotowości do jej podjęcia, jest również rezygnacją z zatrudnienia. Zgodnie z kazuistyczną definicją osoby bezrobotnej, wynikającą z ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jednym z warunków rejestracji osoby jako bezrobotnej jest jej gotowość do podjęcia pracy. Skarżąca bezpośrednio przed podjęciem opieki nad ojcem była zarejestrowana jako osoba bezrobotna, co powoduje, że należy ją traktować jako osobę gotową do podjęcia zatrudnienia, a jej rezygnację ze statusu osoby bezrobotnej jako rezygnację z potencjalnego zatrudnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszeniu przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W świetle regulacji zawartej w zdaniu 1 art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, mając jedynie obowiązek wzięcia pod rozwagę z urzędu nieważności postępowania. Wobec niestwierdzenia nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do oceny podstaw wskazanych w skardze kasacyjnej.
Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach uznać należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej postawiony został zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu ustalonym zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.
W związku z tym na wstępie podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach, tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, to jest podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. W niniejszej sprawie problem sprowadza się do oceny, czy doszło w sprawie do naruszenia przez Sąd I instancji przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 17 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej istotny jest jedynie fakt niepozostawania w zatrudnieniu oraz obiektywnie stwierdzona potrzeba sprawowania opieki, nie ma zaś żadnego znaczenia okoliczność realnej zdolności i gotowości wnioskodawcy do podjęcia zatrudnienia oraz faktycznych przyczyn jego niepodejmowania, a zatem, że rzeczywisty powód niepodejmowania zatrudnienia przez osobę ubiegającą się o świadczenie pielęgnacyjne jest okolicznością irrerelewantną prawnie z punktu widzenia treści art. 17 ust. 1 ustawy.
Art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny,
- 3) opiekunowi faktycznemu dziecka – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z kolei, w art. 17 ust. 5 ustawy wymienione zostały przypadki, kiedy świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują.
Świadczenia te nie przysługują, jeżeli:
- 1) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego;
- 2) osoba wymagająca opieki:
- a) pozostaje w związku małżeńskim,
- b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej;
- 3) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na to dziecko;
- 4) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na to lub na inne dziecko w rodzinie;
- 5) na osobę wymagającą opieki członek rodziny jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.
Przytoczone regulacje wskazują, że w ust. 1 art. 17 ustawy określone zostały przesłanki, które muszą być spełnione, aby świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej mogło być przyznane (pozytywne przesłanki przyznania świadczenia). Ust. 5 zawiera zaś wyliczenie przesłanek negatywnych.
Przesłankami przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest więc:
‒ niepodejmowanie zatrudnienia lub
‒ faktyczna rezygnacja z wykonywanej dotychczas pracy, jeżeli takie działanie ma na celu sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, w rozpoznawanej sprawie niepełnosprawnym ojcem skarżącej. Treść powyższego przepisu wskazuje, że nie każda rezygnacja z zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W związku z tym uznać należy, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje temu, kto nie pozostaje w zatrudnieniu dlatego, aby sprawować opiekę nad taką osobą i faktycznie sprawuje tę opiekę. Oznacza to, że rezygnacja z zatrudnienia musi być wyłącznie spowodowana koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tę opiekę ma sprawować. Można bowiem mówić o rezygnacji z zatrudnienia tylko wtedy, gdy przynajmniej potencjalnie możliwość wykonywania pracy istnieje. Stanowisko takie wyrażone zostało m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1411/06, gdzie Sąd stwierdził, że sprawowanie opieki jest wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (LEX nr 344871).
Także Trybunał Konstytucyjny w swoich rozważaniach dotyczących art. 17 ust. 15 ustawy o świadczeniach rodzinnych (wyrok TK z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07 – OTK-A 2008/6/109) wskazywał, że osobą uprawnioną do świadczenia jest "osoba sprawująca długotrwałą opiekę lub niosąca długotrwałą pomoc dziecku niepełnosprawnemu, przez tę niepełnosprawność zmuszona do rezygnacji z pracy zarobkowej, mimo istniejących na rynku miejsc pracy i zdolności oraz gotowości podjęcia zatrudnienia". Podkreślał, że: "Rezygnacja z zatrudnienia musi wynikać ze świadomej decyzji opiekuna, a nie z pozostającej poza jego wolą niezdolności do pracy w znaczeniu prawa ubezpieczeń społecznych".
W niniejszej sprawie Sąd I instancji przyjął, że w sytuacji, gdy skarżąca była zarejestrowana w urzędzie pracy w okresie od 8 września 2009 r. do 22 marca 2011 r. jako bezrobotna, a ostatni stosunek pracy skarżącej ustał w dniu 21 marca 2009 r. wskutek wypowiedzenia dokonanego przez pracodawcę, to brak jest – wbrew stanowisku organu odwoławczego – podstaw do dokonywania ustaleń dotyczących tego, czy skarżąca otrzymała konkretne oferty zatrudnienia i to od dnia ustania jej ostatniego stosunku pracy.
W okolicznościach niniejszej sprawy uznać należy stanowisko Sądu I instancji za zasadne. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do kwestionowania tego, że niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia było spowodowane innymi przyczynami, aniżeli sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Słusznie też Sąd I instancji przyjął, że brak jest podstaw do badania, czy skarżąca odrzuciła konkretne oferty pracy. Ewentualne bowiem problemy z podjęciem pracy przez osobę ubiegająca się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, posiadającą status osoby bezrobotnej, nie mają istotnego znaczenia w sytuacji, gdy osoba ta jest zdolna do pracy, a czasowo lub trwale rezygnuje z jej poszukiwania i podjęcia, w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Właściwie też Sąd I instancji przyjął, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 138 § 2 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W świetle powyższego niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię. Wobec nieuwzględnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., brak było bowiem podstaw do nakazania przez organ odwoławczy uzupełnienia postępowania dowodowego.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a., stwierdzić należy, iż zakaz reformationis in peius nie odnosi się do wszystkich rodzajów decyzji organu II instancji. W zasadzie ma on zastosowanie tylko do decyzji przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. do decyzji, w której organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. W szczególności rozstrzygnięcie uchylające decyzję organu I instancji do ponownego rozpoznania celem uzupełnienia postępowania dowodowego i jego oceny, w myśl art. 80 k.p.a., nie jest rozstrzygnięciem, o jakim mowa w art. 139 k.p.a. (wyr. NSA z dnia 14 lutego 1997 r., I SA/Lu 388/96, niepubl.).
Naruszenie wskazanego przepisu przez Sąd I instancji nie ma jednakże wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia. Błędne uzasadnienie prawidłowego rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji nie skutkuje uwzględnieniem skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04, OSP 2005, nr 2, poz. 18; wyrok NSA z 5 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 581/07 Lex Polonica nr 2054109; wyrok NSA z 13 października 2009 r., sygn. akt I FSK 657/8, Lex nr 573187).
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.