Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1239/12, uchylił decyzję Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] listopada 2009 r. w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy z A. Z. Prezes Najwyższej Izby Kontroli, decyzją z dnia [...] września 2009 r., rozwiązał z A. Z. stosunek pracy z dniem 31 stycznia 2010 r. z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia. Wskazano, że polityka kadrowa, tj.: konieczność zatrudniania nowych pracowników posiadających bieżącą wiedzę i doświadczenie zawodowe, zdolnych do zapewnienia wykonywanych przez NIK zadań na wysokim poziomie merytorycznym oraz fakt, że A. Z. spełnia warunki do otrzymania emerytury, uzasadniają takie rozstrzygnięcie.
Prezes NIK, po rozpatrzenia wniosku A. Z., decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2009 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. Z., wyrokiem z dnia 11 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 99/10 uchylił zaskarżoną decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Prezesa NIK, wyrokiem z dnia 8 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 1528/10, uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, wyrokiem z dnia 31 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 795/11, oddalił skargę A. Z. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A. Z., wyrokiem z dnia 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1898/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, wyrokiem z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1239/12, uchylił decyzje obu instancji. Podkreślono, że w wyrokach NSA z dnia 8 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 1528/10 i z dnia 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1898/11 wyrażono wiążący w sprawie pogląd, zgodnie z którym w ponownym postępowaniu Sąd I instancji zbada legalność obu decyzji Prezesa NIK i oceni czy i jak były one uzasadnione oraz jakie były istotne przyczyny zwolnienia kontrolera. Ocenie tej powinna zostać poddana przede wszystkim argumentacja organu co do przesłanek rozwiązania stosunku pracy, a także czy rozwiązywanie stosunku pracy z przyczyn, które wystąpiły w przedmiotowej sprawie jest stałą praktyką w NIK, czy też są to sytuacje wyjątkowe. Podniesiono, że z informacji przedstawionych przez NIK wynika, iż w tej instytucji konsekwentnie prowadzona była polityka kadrowa, polegająca na rozwiązywaniu stosunku pracy z pracownikami mianowanymi, którzy ukończyli 65. rok życia.
Praktyka ta została zaniechana, ponieważ sądy uchylały decyzje wypowiadające stosunek pracy pracownikom w wieku emerytalnym. Stwierdzono, że sam fakt osiągnięcia wieku i stażu pracy wymaganych do nabycia prawa do emerytury, nie stanowi wystarczającej, samoistnej przyczyny rozwiązania za wypowiedzeniem stosunku pracy, bez konieczności indywidualizacji i konkretyzacji w kontekście przydatności danego pracownika. Użycie w art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz.U. z 2012 r. poz. 82, ze zm.) zwrotu "można rozwiązać" wskazuje, że decyzja w przedmiocie rozwiązania z pracownikiem mianowanym stosunku pracy za wypowiedzeniem, oparta na tej podstawie, ma charakter decyzji uznaniowej. Prezes NIK, działając w granicach uznania administracyjnego, zobowiązany jest dokładnie i szczegółowo uzasadnić dlaczego uznał za zasadne i celowe rozwiązanie z konkretnym pracownikiem stosunku pracy w związku z osiągnięciem przez niego wieku i stażu pracy wymaganych do nabycia prawa do emerytury.
Poza zaistnieniem obiektywnego faktu osiągnięcia przez pracownika właściwego wieku i stażu pracy konieczne jest wskazanie elementów racjonalizujących wypowiedzenie stosunku pracy. Podkreślono, że Prezes NIK nie wskazał konkretnych okoliczności racjonalizujących rozwiązanie z A. Z. stosunku pracy za wypowiedzeniem. W uzasadnieniach obu decyzji Prezes NIK ogólnie powołał się na prowadzoną politykę kadrową. Uznano, że ogólnie zarysowana polityka kadrowa nie może zostać uznana za okoliczność racjonalizującą wybór A. Z. jako pracownika kwalifikującego się do wypowiedzenia stosunku pracy. Z powołania się na ogólną politykę kadrową wynika jedynie fakt, że Prezes NIK jako zasadę przyjął rozwiązywanie stosunków pracy z pracownikami mianowanymi, którzy osiągnęli wiek i staż pracy wymagany do nabycia prawa do emerytury. Prezes NIK nie określił, jakiej bieżącej wiedzy i doświadczenia zawodowego A. Z. nie posiada, aby dalej wykonywać na wysokim poziomie zadania stawiane na zajmowanym przez niego stanowisku.
Sam fakt osiągnięcia wieku i stażu pracy wymaganych do nabycia prawa do emerytury nie oznacza, że funkcjonariusz nie gwarantuje już wykonywania powierzonych mu obowiązków na wysokim poziomie merytorycznym.
Skargę kasacyjną wniósł Prezes NIK, żądając uchylenia wyroku WSA w Warszawie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił naruszenie:
- • art. 190 P.p.s.a., ponieważ niewłaściwie zastosowano się do wskazań zawartych w wyroku z dnia 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1898/11, co skutkowało dokonaniem oceny decyzji niezgodnie z wykładnią NSA i w oparciu o okoliczności, które zaistniały po wydaniu zaskarżonej decyzji, w tym na podstawie obecnie prowadzonej w NIK polityki kadrowej. Tym samym Sąd I instancji wyszedł poza wytyczne wskazane w uzasadnieniach orzeczeń NSA;
- • art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a., ponieważ przyjęto za podstawę orzekania stan faktyczny, który nie wynika z akt sprawy, a w szczególności okoliczności, które zaistniały po wydaniu decyzji. WSA w Warszawie uwzględnił stan sprawy zaistniały po wydaniu orzeczenia oraz orzeczenia sądów administracyjnych, które zostały wydane w późniejszym okresie;
- • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., ponieważ uwzględniono skargę A. Z. na skutek niezasadnego przyjęcia, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7, art. 107 § 3 K.p.a. Sąd I instancji, stwierdzając, że polityka racjonalizacyjna zatrudnienia w NIK powinna dotyczyć pojedynczego pracownika, ocenił decyzje Prezesa NIK pod kątem celowości;
- • art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy o NIK przez niewłaściwą jego wykładnię, ponieważ błędnie przyjęto, że osiągnięcie wieku i stażu pracy wymaganych do nabycia prawa do emerytury na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1440, ze zm.) nie stanowi samodzielnej przesłanki do wypowiedzenia stosunku pracy pracownikowi mianowanemu NIK, a warunkiem legalności takiej decyzji jest wskazanie okoliczności racjonalizujących wypowiedzenie, którymi mogą być tylko okoliczności dotyczące konkretnego pracownika, zatrudnionego na konkretnym stanowisku. Podane w decyzji okoliczności, że pracownik nie posiada bieżącej wiedzy i doświadczenia zawodowego, aby nadal wykonywać na wysokim poziomie zadania stawiane mu na zajmowanym stanowisku, wskazuje jednak na zaistnienie przesłanki pozwalającej na zwolnienie pracownika.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. Z. wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270. ze zm.; dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Wskazać zatem należy konkretne przepisy prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd i uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jaka powinna być prawidłowa wykładnia zastosowanego przepisu prawa, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany.
Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
Podnieść należy, że Sąd I instancji był zobowiązany wyrokiem NSA z dnia 8 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 1528/10 do zbadania praktyki NIK dotyczącej zwolnień pracowników z powodu osiągnięcia 65. roku życia. Wskazać należy, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Natomiast art. 170 P.p.s.a. wskazuje, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W przedmiotowym wyroku NSA nakazał Sądowi I instancji ocenę argumentacji organu co do przesłanek rozwiązania stosunku pracy, a także czy rozwiązywanie stosunku pracy z przyczyn, które wystąpiły w przedmiotowej sprawie, jest stałą praktyką w NIK, czy też są to sytuacje wyjątkowe.
Realizując te wytyczne WSA w Warszawie zwrócił się do NIK o nadesłanie odpowiednich informacji. Otrzymane informacje nie służyły do oceny całości polityki kadrowej, ale, zgodnie z zaleceniami NSA, do oceny zastosowanego wobec A. Z. art. 93 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz.U. 2012 r. poz. 82, ze zm.). Dodać też należy, że Sąd I instancji nie oceniał stanu sprawy na dzień rozstrzygania lub otrzymania pisma informacyjnego z NIK, ale na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Odniesienie się do zmiany polityki NIK w zakresie zwalniania pracowników, którzy osiągnęli 65. rok życia, służyło natomiast wzmocnieniu argumentacji i wskazania, że sam organ dostrzegł nieprawidłowości w tym zakresie.
Zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie przepisu art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy o NIK należy uznać za całkowicie bezpodstawny. W orzecznictwie NSA nie budzi wątpliwości, że zwolnienie pracownika tylko z powodu osiągnięcia przez niego 65. roku życia wraz z wymaganym czasem pracy nie stanowi samodzielnej przesłanki zwolnienia (por. wyroki NSA: z dnia 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 418/07, z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt I OSK 439/10). Decyzja podjęta na podstawie art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy o NIK ma charakter uznaniowy, a zatem Prezes NIK powinien dokonać zracjonalizowania podjętego rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie organ w obu decyzjach ogólnie powołał się na prowadzoną politykę kadrową. Wskazano jedynie, że prowadzenie kontroli w nowych obszarach wymusza zmianę profilu zatrudnienia pracowników, co oznacza konieczność zatrudnienia nowych pracowników posiadających bieżącą wiedzę i doświadczenie zawodowe, zdolnych do zapewnienia wykonywanych przez NIK zadań na wysokim poziomie merytorycznym.
Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że tak ogólnie zarysowana polityka kadrowa nie może zostać uznana za okoliczność racjonalizującą wybór A. Z., jako pracownika kwalifikującego się do wypowiedzenia stosunku pracy. Z powołania się na ogólną politykę kadrową wynika jedynie fakt, że Prezes NIK jako zasadę przyjął rozwiązywanie stosunków pracy z pracownikami mianowanymi, którzy osiągnęli wiek i staż pracy wymagany do nabycia prawa do emerytury. Przyjęcie takiej ogólnej zasady nie stanowi okoliczności racjonalizującej wypowiedzenie stosunku pracy konkretnemu pracownikowi, zatrudnionemu na konkretnym stanowisku, z którym związany jest określony zakres obowiązków. Prezes NIK nie określił, jakiej bieżącej wiedzy i doświadczenia zawodowego A. Z. nie posiada, aby dalej wykonywać na wysokim poziomie zadania stawiane na zajmowanym przez niego stanowisku. Sam fakt osiągnięcia wieku i stażu pracy wymaganych do nabycia prawa do emerytury nie oznacza, że funkcjonariusz nie gwarantuje już wykonywania powierzonych mu obowiązków na wysokim poziomie merytorycznym.
Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na fakt, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a.