Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 798/19 oddalił sprzeciw P. S.A. w W. od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Wnioskiem z 22 listopada 2004 r. (uzupełnionym pismem z 21 lutego 2005 r.) P. S.A. z siedzibą w W., wystąpiła do Wojewody [...] o uregulowania stanu prawnego nieruchomości położonej w miejscowości P., gm. G., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2831 ha (powstałej z podziału działki nr [...]), na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Decyzją z [...] czerwca 2018 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przez przedsiębiorstwo państwowe "P." prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu Skarbu Państwa oraz prawa własności urządzeń znajdujących się na ww. nieruchomości. Wojewoda przyjął, że w dniu 5 grudnia 1990 r. nieruchomość pozostawała w zarządzie Dyrekcji O. na podstawie decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1988 r. w przedmiocie ustalenia ceny gruntu położonego w obrębie P., gmina G., oznaczonego numerem geodezyjnym [...] o pow. 7,3100 ha oraz ustalenia opłaty rocznej dla Dyrekcji O. za użytkowanie ww. nieruchomości. Wojewoda wskazał również na znajdujące się w aktach sprawy decyzje Naczelnika Gminy G. z [...] marca 1989 r. i [...] marca 1990 r. zmieniające wcześniejszą decyzję Naczelnika Gminy G. z [...] sierpnia 1988 r. w części dotyczącej ustalenia opłaty rocznej za użytkowanie przedmiotowej nieruchomości.
Rozpoznając odwołanie Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Z., Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] marca 2019 r. uchylił w całości ww. decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Minister powołał się na § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, i wskazał, że stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości może nastąpić m.in. na podstawie decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, jednak tylko gdy dokument ten jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Z decyzji o opłatach powinien wynikać jednoznacznie tytuł prawny ich wnoszenia. Zdaniem Ministra, organ I instancji błędnie przyjął, że w niniejszej sprawie wykazane zostało prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości w dacie 5 grudnia 1990 r. Ww. decyzja Naczelnika Gminy G. z [...] sierpnia 1988 r. w części dotyczącej ustalenia opłaty rocznej za użytkowanie przedmiotowej nieruchomości nie wskazuje na istnienie jakiegokolwiek aktu o charakterze indywidualnym, na podstawie którego zostało ustanowione prawo zarządu do przedmiotowego gruntu.
W związku z powyższym, w ramach ponownego rozpoznania sprawy, Wojewoda winien przede wszystkim przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie, czy w dniu 5 grudnia 1990 r. w obrocie prawnym znajdowała się decyzja o przekazaniu przedmiotowej nieruchomości w zarząd na rzecz Dyrekcji O. bądź inny dokument wymieniony w § 4 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r., na podstawie którego nastąpiło przekazanie gruntu w zarząd. Wskazał, że w braku powyższych dokumentów, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 K.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Istotne przy tym jest, iż zarówno zeznania, jak i dokumenty, powinny udowodnić choćby w sposób pośredni fakt istnienia stosownego aktu o charakterze indywidualnym, na podstawie którego nastąpiło przekazanie gruntu w zarząd.
Mając powyższe na uwadze Minister stwierdził, że organ wojewódzki nie wykazał istnienia po stronie wnioskującego o uwłaszczenie prawa zarządu. W związku z tym, że decyzja z [...] czerwca 2015 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, niezbędne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi i instancji.
Od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły P. S.A. w W..
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wydając decyzję Minister Inwestycji i Rozwoju nie wykroczył poza granice wyznaczone art. 138 § 2 K.p.a. uprawniające go do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego. WSA wskazał, że postępowanie o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, toczy się o oparciu o przepis art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej u.g.n.). Przepis ten, stanowiący materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji odwołuje się do art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 z późn. zm.), który w ustępie 1 stanowił, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem ich użytkowania wieczystego.
Oznacza to, że dla potwierdzania podmiotowego przekształcenia prawa przysługującego Skarbowi Państwa lub gminie decydujące jest ustalenie czy wnioskodawca ubiegający się o uwłaszczenie w dniu 5 grudnia 1990 r. legitymował się prawem zarządu przedmiotowym gruntem. Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że nie jest wystarczającym powołanie się na decyzję o naliczeniu opłat z tytułu zarządu nieruchomością dla wykazania tego prawa. Prawo zarządu P SA w tej sprawie nie zostało wykazane, gdyż decyzję w przedmiocie opłat z tytułu zarządu można uwzględnić skutecznie tylko wówczas, gdy istnieją inne dowody powstania zarządu w prawem przepisany sposób. P SA takich dodatkowych dowodów nie przedstawiło.
Natomiast z materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie nie wynika, żeby organ I instancji przeprowadzał postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie czy w obrocie prawnym znajdowała się decyzja o przekazaniu przedmiotowej nieruchomości w zarząd na rzecz Dyrekcji O. bądź inny dokument wymieniony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120). Dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy niezbędne jest zatem przeprowadzenie postępowania dowodowego na powyższe okoliczności. Wszystko to powoduje, że postępowanie wyjaśniające z punktu widzenia istotnych dla wyniku sprawy przesłanek ustawowych – wymaga wielu dodatkowych czynności dowodowych. Zdaniem Sądu I instancji, powyższe uzasadniało zastosowanie przez organ art. 138 § 2 K.p.a. WSA wskazał, że istotne jest przy tym, że na tym etapie sprawy ani Minister, ani też Sąd rozpoznający niniejszy sprzeciw nie przesądzają wyniku sprawy.
Sąd zobligowany był jedynie zbadać czy Minister zasadnie zastosował art. 138 § 2 K.p.a., a zatem czy postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia w znacznym stopniu, tj. w stopniu przekraczającym możliwości organu II instancji w ramach art. 136 K.p.a.
W świetle powyższych ustaleń, Sąd I instancji nie dopatrzył się żadnych uchybień w stosowaniu przepisów postępowania, dlatego oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: P.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła P SA wnosząc o jego uchylenie w całości uwzględnienie sprzeciwu, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku - o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu Spółka zarzuciła naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 64e P.p.s.a. w związku z art. 151a § 2 P.p.s.a. i art. 138 § 2 K.p.a. przez błędne rozpatrzenie sprzeciwu polegające na stwierdzeniu, że właściwe było uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, podczas gdy nie doszło do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji I instancji do ponownego rozpatrzenia,
- 2. art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r., Nr 23, poz. 120) poprzez uznanie, że decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością nie jest dokumentem wystarczającym do potwierdzenia prawa zarządu przedsiębiorstwa państwowego P. do nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r., co doprowadziło do oddalenia sprzeciwu skarżącej kasacyjnie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Sprawa tego rodzaju może być przekazana do rozpoznania na rozprawie, jeżeli Sąd dojdzie do przekonania, że ma to znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł takiej potrzeby, stąd też wniosek skarżącego o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie został uwzględniony.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Natomiast w sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 K.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 § 1 K.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Norma z art. 136 K.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w tej sprawie organ odwoławczy miał podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. W analizowanej sprawie, podstawową kwestią wymagającą ustalenia oraz rozważenia było to, czy P legitymowało się na dzień 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu sporną nieruchomością (art. 200 ust. 1 u.g.n.). Wykazanie zarządu przez państwowe i komunalne osoby prawne właściwy organ stwierdza na podstawie (co najmniej) jednego z dokumentów określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. W sytuacji natomiast, gdy nie ma decyzji o przekazaniu w zarząd lub decyzji o przekazaniu w użytkowanie, wydanych przed dniem 1 sierpnia 1985 r., dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wtedy, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo użytkowania, a konkretna decyzja wskazana w tejże decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu.
W każdej sprawie należy ustalić, czy wydane w niej decyzje o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości wskazują jednoznacznie tytuł ich wnoszenia, to jest, czy przywołują ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo zarządu lub użytkowania (por. np. wyroki NSA z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 124/15 i 13 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2737/13 oraz 8 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1912/17 – dostępne w CBOSA). Potwierdzeniem tej argumentacji są dwie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 i z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17 (publ. CBOSA), dotyczące co prawda zarządu przedsiębiorstwa P S.A., ale mające odniesienie również do okoliczności niniejszej sprawy. Powyższe pozostaje również w zgodzie z kryteriami określonymi przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 listopada 1999 r., (sygn. akt. U 6/99) odnośnie dowodów na istnienie prawa zarządu lub użytkowania nieruchomości w kontekście przepisów rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r.
Obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego nie znajduje powodów dla odstąpienia od tej linii orzeczniczej. Nie można zatem podzielić poglądu skarżącej kasacyjnie Spółki, że decyzja o ustaleniu opłat za użytkowanie gruntu jest dowodem przesądzającym o istnieniu po stronie skarżącego prawa zarządu do nieruchomości, w rozumieniu przepisów rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. W istocie, dowody przedstawione przez P S.A. (decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1988 r. o ustanowieniu opłat za użytkowanie spornej nieruchomości oraz decyzje tego organu z dnia [...] marca 1990 r. i [...] sierpnia 1988 r. zmieniające powyższą decyzję w części dot. ustalenia opłaty) nie potwierdziły istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. ustanowionego na rzecz poprzednika prawnego wnioskodawcy, prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości.
Mając na uwadze, że w tym względzie organ I instancji ograniczył postępowanie dowodowe wyłącznie do tych dokumentów, organ odwoławczy słusznie zanegował ustalenia, co do wykazania istnienia prawa zarządu. Prawidłowo wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie czy w dniu 5 grudnia 1990 r. w obrocie prawnym znajdowała się decyzja o przekazaniu przedmiotowej nieruchomości w zarząd Dyrekcji O. bądź inny dokument wymieniony w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r., na podstawie którego nastąpiło przekazanie gruntu w zarząd. Brak pogłębionego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, stanowił naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej.
Jednocześnie brak ten nie mógł zostać uzupełniony na etapie postępowania odwoławczego z uwagi nie tylko na zakres niezbędnego postępowania dowodowego, ale również konieczność poszanowania zasady dwuinstancyjności postępowania. Kluczowa bowiem kwestia, jaką jest ustalenie czy P legitymowało się na dzień 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu sporną nieruchomością, powinna zostać wyjaśniona przez organ I instancji, z zachowaniem możliwości jej kontroli przez organ odwoławczy. Stąd też Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w tej sprawie zachodziły podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.
Zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 64e, art. 151a § 2 P.p.s.a., art. 138 § 2 k.p.a. oraz § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. nie zasługiwały zatem na uwzględnienie.
Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.