Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 7 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 799/13 oddalił skargę R. O. (dalej skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wstępnego projektu podziału nieruchomości.
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Dyrektor Oddziału Terenowego w [...] Agencji Mienia Wojskowego pismem z 23 kwietnia 2012 r., powołując się na art. 93 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (wówczas - t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej jako: "ugn"), wystąpił o podział nieruchomości o pow. 0,1729 ha, położonej w G., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] obrębu nr [...] m. G., będącej własnością Skarbu Państwa w zarządzie Agencji Mienia Wojskowego, zgodnie z załączonym wstępnym projektem podziału nieruchomości, zakładającym geodezyjne wyodrębnienie dwóch działek: nr [...] i [...].
Postanowieniem z [...] marca 2013 r. nr [...], Burmistrz [...], na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 w zw. z art. 94 ust. 1 pkt 1 ugn, zaopiniował pozytywnie przedłożony przez wnioskodawcę wstępny projekt podziału nieruchomości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, postanowieniem z [...] czerwca 2013 r. nr [...] uchyliło postanowienie Burmistrza [...] i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniosło, że treść zaskarżonego postanowienia nie zawiera dostatecznych informacji dla określenia stopnia spełnienia warunku niesprzeczności z przepisami odrębnymi. W świetle akt sprawy nie sposób wywieść, na czym polega zgodność proponowanego wstępnie podziału nieruchomości z przepisami odrębnymi. W szczególności na czym ta zgodność polega w aspekcie przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Nie wiadomo, jakie przepisy odrębne i według stanu prawnego na jaki dzień były brane pod uwagę w postępowaniu wyjaśniającym. Jak stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia proponowany podział nie narusza wykonywania służebności gruntowej. W tej sytuacji organ wykroczył poza granice opiniowania określone prawem.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł skarżący wskazując, że działka nr [...] nie jest objęta zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a obszar na którym się znajduje nie jest objęty obowiązkiem sporządzania planu. Podniósł, że proponowany podział działki naruszy wykonywanie służebności gruntowej, bowiem celem miasta G. jest uniemożliwienie mu otwarcia stacji paliw zlokalizowanej w sąsiedztwie przedmiotowej działki. Dodał, że zamiarem Kolegium jest pozbawienie go przymiotu strony postępowania, co jest niezgodne z art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej jako "Kpa").
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie powołanym wyrokiem skargę oddalił. Sąd wskazał, że istota sprawy sprowadza się przede wszystkim do oceny, jak należy interpretować użyty w art. 94 ust. 1 pkt 1 ugn zwrot "nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi" i czy zasadnie organ I instancji uznał, że podział nieruchomości jest zgodny "z przepisami odrębnymi". Ustawodawca odwołuje się do pojęcia przepisy odrębne zarówno w ust. 1 art. 94 (dopuszczając w szczególności – w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu, a gmina nie ogłosiła o przystąpieniu do sporządzenia planu - dokonanie podziału, jeżeli jest zgodny z przepisami odrębnymi), jak i w ust. 3 art. 94 ugn.
Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie organ I instancji zaopiniował pozytywnie podział nieruchomości stwierdzając, że jest on zgodny z przepisami odrębnymi. Jednocześnie nie wskazał o jakie przepisy chodzi – rangi ustawowej, podustawowej, akty prawa miejscowego. Nie można z góry założyć, że proponowany podział nieruchomości jest niezgodny z przepisami odrębnymi. Niemniej jednak, jak słusznie zauważyło to Kolegium, postanowienie organu I instancji nie zawiera dostatecznych informacji dla określenia stopnia spełnienia warunku niesprzeczności z przepisami odrębnymi. Nie sposób bowiem wywieść na czym polega zgodność proponowanego wstępnie podziału nieruchomości z przepisami odrębnymi skoro nie wskazano o jakie konkretnie przepisy chodzi. Powyższa okoliczność w wystarczający sposób uzasadniała wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięcia organu I instancji.
Odnosząc się do zarzutów skargi podnoszących, że zamiarem Kolegium jest pozbawienie skarżącego przymiotu strony postępowania, co jest niezgodne z art. 7, art. 8 i art. 9 Kpa, Sąd wyjaśnił, że w treści zaskarżonego postanowienia organ nie przesądził kwestii interesu prawnego strony skarżącej. Kolegium wskazało jedynie na konieczność szerszego wyjaśnienia i uzasadnienia udziału skarżącego w niniejszym postępowaniu.
Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie:
- 1) przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "Ppsa") przez jego niezastosowanie w zw. z art. 94 ust. 1 pkt 1 ugn, skutkujące zaniechaniem przyjęcia, że uchwałą Rady Miejskiej w [...] z [...] lipca 2010 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego przedmiotową działkę;
- b) art. 151 Ppsa przez jego wadliwe zastosowanie w sytuacji gdy skarga powinna zostać uwzględniona;
- c) art. 141 § 4 Ppsa przez jego niezastosowanie skutkujące zaniechaniem ustalenia i uwzględnienia w uzasadnieniu wyroku przez Sąd okoliczności związanych z podstawą wszczęcia procedury planistycznej w celu uchwalenia planu miejscowego oraz oceny statusu skarżącego jako strony z uwagi na posiadanie przez niego ograniczonego prawa rzeczowego;
- 2) naruszenie prawa materialnego, tj.
- a) art. 95 ugn poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem wielkość działki i przystąpienie do sporządzania planu nie uprawnia organu do pozytywnego zaopiniowania podziału nieruchomości;
- b) art. 94 ust. 3 ugn poprze jego niezastosowanie skutkujące zaniechaniem ustalenia, czy jest dopuszczalne dokonanie podziału przed zakończeniem postępowania w sprawie uchwalenia planu.
W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie kosztów postępowania i zawieszenie postępowania do czasu uchwalenie planu dla obszaru obejmującego przedmiotową nieruchomość.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 20 lutego 2014 r. oddalił powyższy wniosek o zawieszenie postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W punkcie wyjścia przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 Ppsa, można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym, jest obwarowana przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 Ppsa). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni tej skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
W przedmiotowej sprawie niestety zarzut naruszenia prawa materialnego wymyka się w ogóle spod kontroli instancyjnej. Zarzut naruszenia art. 95 ugn, poza tym że przepis ten nie miał w ogóle zastosowania w sprawie, to został źle sformułowany. W przepisie tym wymienionych jest 11 sytuacji, kiedy podział może być dokonany niezależnie od ustaleń planu miejscowego i nie jest rzeczą Naczelnego Sądy Administracyjnego domyślanie się, o którą konkretnie sytuację chodzi.
Kompletnie chybiony jest również zarzut naruszenia art. 94 ust. 3 ugn, który nie został w żaden sposób uzasadniony i nie wiadomo w ogóle, jaki przepis odrębny – bo nie został powołany w skardze kasacyjnej – stanowiłby o obowiązku sporządzenia planu dla tego obszaru i konieczności zawieszenia postępowania podziałowego. Dla prawidłowego postawienia zarzutu naruszenia art. 94 ust. 3 ugn konieczne jest wskazanie przepisu odrębnego, który obliguje radę gminy do uchwalenia planu dla danego obszaru.
Również zarzuty naruszenia prawa procesowego, są całkowicie nieuzasadnione. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji wskazuje na rzeczywisty zakres rozstrzygania oraz na tok rozumowania, który doprowadził do określonej oceny rozstrzygnięcia podlegającego zaskarżeniu. Zostało ono przy tym sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w przepisie art. 141 § 4 Ppsa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie wyroku zawiera też stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Sąd odniósł się do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych w skardze oraz wszechstronnie wyjaśnił podstawę prawną wyroku. Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa przez jego niezastosowanie. Ponadto kwestia prawidłowości oceny, czy skarżący ma interes prawny nie może być podnoszona w ramach zarzutu naruszenia tego przepisu.
W konsekwencji niezasadny jest także zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 151 Ppsa, albowiem Sąd w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, dlaczego jego rozstrzygnięcie oparte zostało na przepisie art. 151 Ppsa tej właśnie podstawie prawnej, wywodząc, że nie dopatrzył się jakichkolwiek nieprawidłowości w przeprowadzonym przez organ odwoławczy postępowaniu, które to nieprawidłowości miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, organ dokonał również prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z powyższą oceną nie uzasadnia powyższego zarzutu.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że skarga kasacyjna nie posiadała usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.