Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 października 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1530/18 uwzględnił skargę [...] S.A. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie projektu podziału nieruchomości i uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz [...] S.A. w W. zwrot kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Prezydent W. postanowieniem z [...] marca 2018 r. zaopiniował pozytywnie projekt podziału działki nr [...], obręb [...], o pow. 1,6666 ha, położonej w W. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła [...] S.A. w W., w części dotyczącej uzasadnienia. Spółka zakwestionowała ten fragment uzasadnienia, w którym stwierdzono, że w sprawie podziału nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste będzie wymagana zgoda właściciela.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "SKO") postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. z [...] marca 2018 r. opiniujące pozytywnie projekt podziału działki. W uzasadnieniu SKO wskazało, że zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Z 2020 r. poz. 65 ze zm.; dalej: "u.g.n.") podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 93 ust. 4 u.g.n.). Z akt sprawy wynika, że odnośnie planu miejscowego dla przedmiotowego terenu obowiązuje uchwala Rady m.st. Warszawy Nr XC/2311/2014 z 11 września 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2014 r. poz. 8655; dalej: "uchwała"). Zgodnie z § 35 pkt 5 uchwały dla przedmiotowego terenu ustala się szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości z uwzględnieniem § 9 pkt 2 i 3: a) minimalna powierzchnia działki – 2500 m2; b) minimalna szerokość frontu działki – 20 m. Projektowany podział jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wystąpiły więc przesłanki do wydania pozytywnej opinii do wstępnego projektu podziału działki nr [...]. Zatem Prezydent W. zasadnie wydał zaskarżone postanowienie.
Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] czerwca 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka [...] S.A. w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę. Sąd I instancji przyznał rację skarżącej spółce, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a., gdyż w istocie nie odniosło się do zarzutów podniesionych w zażaleniu i ograniczyło się do powtórzenia twierdzeń organu I instancji wraz z przytoczeniem tez orzeczniczych nieadekwatnych do stanu faktycznego i prawnego tej sprawy. Organ odwoławczy nie wyjaśnił zatem podstawy prawnej rozstrzygnięcia, którą w tym wypadku stanowił art. 97 ust. 1 u.g.n.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2019 r. poz. 2525 ze zm.; dalej "P.p.s.a.") - zarzuciło mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż SKO w istocie nie odniosło się do zarzutów podniesionych w zażaleniu i nie wyjaśniło podstawy prawnej rozstrzygnięcia, podczas gdy prawidłowa analiza przesłanek wydania zaskarżonego postanowienia powinna prowadzić do konkluzji, iż SKO prawidłowo wykazało, iż projektowany podział jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowani przestrzennego, a zatem wystąpiły przesłanki do wydania pozytywnej opinii do wstępnego projektu podziału, na podstawie art. 94 ust. 4 u.g.n., a nadto zauważyło, iż eliminacja fragmentu uzasadnienia rozstrzygnięcia administracyjnego nie może wpływać na prawa właściciela wynikające z prawa cywilnego, a zatem sąd wadliwie uchylił rozstrzygnięcie administracyjne, którego wady nie miały żadnego wpływu wynik sprawy, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wskazuje, iż wskazane w nim wady miały rzeczywisty wpływ na wynik postępowania, tzn. gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to zapadłoby postanowienie o innej treści.
Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka [...] S.A. w W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego kasacyjnie na rzecz Spółki.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Otóż podzielić należy wyartykułowany przez SKO w W. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z brzmieniem art.145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. sąd uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części tylko wówczas, gdy stwierdzi istotne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi więc nie tylko o potencjalny wpływ na wynik sprawy, ale o istotny wpływ, a więc taki który mógłby prowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia.
W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i czego nie kwestionuje również Sąd I instancji, pozytywne zaopiniowanie projektu podziału działki nr [...], obręb [...], o pow. 1,6666 ha, położonej w W. było zgodne z obowiązującym prawem - art. 94 ust. 4 u.g.n., a przede wszystkim z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla tego obszaru (uchwala Rady m.st. Warszawy Nr XC/2311/2014 z 11 września 2014 r.). W konsekwencji nie mogło w sprawie zapaść inne rozstrzygnięcie i słusznie wskazuje strona skarżąca kasacyjnie, że ponownie zapadłe rozstrzygnięcie byłoby tożsame z zawartym w postanowieniu uchylonym przez WSA w Warszawie. Sama zmiana lub nawet eliminacja fragmentu uzasadnienia w zakresie wskazanym przez [...] S.A. w W. w żaden sposób nie wpływa na wynik sprawy tj. pozytywne zaopiniowanie podziału działki nr [...], obręb [...], o pow. 1,6666 ha, położonej w W. Zatem Sąd I instancji wadliwie uchylił rozstrzygnięcie administracyjne, którego wady nie miały żadnego wpływu wynik sprawy, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wskazuje, iż wskazane w nim wady miały rzeczywisty wpływ na wynik postępowania, tzn. gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to zapadłoby postanowienie o innej treści.
Natomiast odmienną kwestią jest zamieszczenie w uzasadnieniu postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] marca 2018 r. treści, które nie odnosiły się do przedmiotu postępowania (zaopiniowania projektu podziału działki zgodnie z unormowaniami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego), a na dodatek nie znajdowały oparcia w obowiązującym prawie. Dlatego SKO w W., wskutek wniesienia zażalenia powinno się do nich odnieść i je zweryfikować wskazując, że dla dokonania podziału w trybie u.g.n. działki oddanej w użytkowanie wieczyste nie będzie wymagana zgoda właściciela – czego Kolegium wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi nie uczyniło, akceptując tym samym błędny fragment uzasadnienia postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] marca 2018 r. Zasadnie Sąd I instancji przywołał wyrok NSA z 28 marca 2018r., sygn. akt I OSK 2325/17. W wyroku tym Naczelny Sad Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 97 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny (poza przypadkami, kiedy podziału można dokonać z urzędu, wymienionymi w ust. 3-5).
Przyjmuje się więc co do zasady, że "Nie są stronami postępowania o podział nieruchomości osoby, które nie mają do niej żadnego tytułu prawnego" (zob. wyrok NSA z 7 grudnia 2011 r., I OSK 82/11, LEX nr 1149440). "Interes prawny w postępowaniu podziałowym posiadają, co do zasady, wyłącznie właściciel, względnie użytkownik wieczysty nieruchomości podlegającej podziałowi, tj. osoby które dysponują tytułem prawnym do dzielonej nieruchomości. W przypadku postępowania dotyczącego podziału nieruchomości, zgodnie z art. 97 ust. 1 u.g.n., zasadą jest, iż dokonuje się go na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny.
Zatem konsekwencją tego uregulowania jest to, że osoba nie będąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania, ani przeciwdziałać zatwierdzeniu przedłożonego projektu podziału, nie mając w tym interesu prawnego, a co najwyżej interes faktyczny" (wyrok NSA z 17.11.2017 r., I OSK 1002/17, LEX nr 2403749). Od tej zasady istnieją oczywiście wyjątki, choćby taki, że "W postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi, przysługują prawa strony choć tylko w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w wykonywanie przez nich prawa własności" (zob. wyrok NSA z 14 października 2009 r., I OSK 91/09, LEX nr 572294) i dotyczy to głównie pozbawienia nieruchomości sąsiedniej dostępu do drogi publicznej w wyniku podziału, jako że "ustawodawca zakłada niedopuszczalność podziału nieruchomości na działki, które byłyby pozbawione dostępu do drogi publicznej, to tym samym nie dopuszcza również do tego, by w wyniku tego podziału działki sąsiednie, już istniejące, były pozbawione - posiadanego przed podziałem - dostępu do drogi publicznej" (tamże).
Tym samym użytkownik wieczysty ma własny interes prawny w złożeniu wniosku o podział nieruchomości, który nie wymaga uprzedniej zgody właściciela – Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków. Jak słusznie wskazywała [...] S.A. w W. oraz Sąd I instancji, powoływane przez SKO orzeczenia (wyrok SN z 8.04.2016 r., I CSK 259/15, uchwała SN z 13.03.2015 r., III CZP 116/14) odnosiły się do podziału prawnego nieruchomości (podział lub połączenie wieczystoksięgowe), a nie do podziału geodezyjnego, z którym mamy do czynienia w tej sprawie.
W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do jej oddalenia, na podstawie art.151 P.p.s.a.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 203 pkt 2 P.p.s.a.