Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 3365/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 215/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H.M. i J.J. na decyzję nr [...] Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddalił.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący przebieg postępowania:

Decyzją z [...] grudnia 2016 r. znak [...] Starosta [...] odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako części działek nr [...] i nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], w granicach wywłaszczonej parceli [...]. kat. [...] o pow[...] ha, b. gm. kat. [...] na rzecz skarżących.

Wojewoda [...] decyzją nr [...] znak [...] z [...] grudnia 2017 r. po rozpatrzeniu odwołania skarżących H.M. i J.J. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], w granicach wywłaszczonej parceli [...]. kat. [...] o pow. [...] ha, b. gm. kat. [...] na rzecz H.M. i J.J. Wskazał, że przedmiotem niniejszej decyzji jest sprawa zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], w granicach wywłaszczonej parceli [...]. kat. [...] o pow. [...] ha, b. gm. kat. [...]. W odniesieniu zaś do sprawy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...], obr. [...], jedn, ewid. [...], w granicach wywłaszczonej parceli [...]. kat. [...] o pow. [...] ha, b. gm. kat. [...] organ II instancji orzeknie w odrębnej decyzji.

Organ wyjaśnił, że pismem z [...] marca 2016 r. skarżący zwrócili się do Starosty [...] z wnioskiem o zwrot nieruchomości, która została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1955 r. nr [...]. W decyzji wywłaszczeniowej jako współwłaścicieli nieruchomości oznaczonej jako parcela [...]. kat. [...] wskazano P. i I.J.

Decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1955 r. nr [...] orzeczono o odszkodowaniu za zniszczone zasiewy, uprawy i plony na rzecz I.J. i P.J. Natomiast decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1963 r. nr [...] przyznano I.J. odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości. Wobec powyższego organ I instancji podjął działania zmierzające do odszukania dawnej księgi wieczystej (Iwh) nr [...] prowadzonej przez Sąd Powiatowy w [...] dla nieruchomości oznaczonej jako parcela [...]. kat. [...], pół. w b. gm. kat. [...]. Wskazanej księgi jednak nie odnaleziono.

Z kolei w piśmie [...] Przedsiębiorstwa [...] z [...] stycznia 1963 r. wskazano, iż: "(...) aktem nadania Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Powiatowy Zarząd Rolnictwa z dnia [...] LXII. [...] nieruchomość o powierzchni [...] ha [...] m2, z której [...] m2 uległo wywłaszczeniu w całości została nadana I.J. córce W. i B. Również postanowieniem Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] grudnia 1960 r. sygn. Dz.Kw Nr. [...] przy zakładaniu księgi wieczystej dla tej nieruchomości prawo własności zostało wpisane na rzecz I.J. jako właścicielki tej nieruchomości w całości /Kw Nr. [...] /." Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy uznał, iż wywłaszczona nieruchomość stanowiła własność I.J.

Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...], Wydział [...] Cywilny z [...] sierpnia 2006 r. sygn. akt [...] spadek po I.J. nabyli H.M. i J.J.

Z porównania mapy zasadniczej dla obrębu [...], jedn. ewid. [...] z pierworysem gruntów rozparcelowanej części dóbr [...] - opracowania wykonanego przez geodetę uprawnionego inż. K.P. w dniu [...] listopada 2016 r. - wynika, że wnioskowana do zwrotu parcela [...]. kat. [...], b. gm. kat. [...] weszła m. in. w skład działki ewidencyjnej nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...]. Działka nr [...], objęta księgą wieczystą nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa - Starosty [...] i została oddana w trwały zarząd Rejonowego Zarządu Infrastruktury z siedzibą w [...].

Następnie, m. in. na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1955 r. nr [...] oraz pozyskanej dokumentacji wywłaszczeniowej organ I instancji stwierdził, iż celem wywłaszczenia parceli [...]. kat. [...], b. gm. [...] była budowa dróg i bocznicy kolejowej, a inwestycja ta miała mieć charakter cywilny.

Dla ustalenia, czy tak określony cel wywłaszczenia został zrealizowany, organ I instancji pozyskał z akt postępowania administracyjnego prowadzonego przez Starostę [...] pod nr [...] dokumentację dotyczącą zagospodarowania terenu obejmującego m. in. działkę nr [...] i ustalił, iż ww. działka, wchodząca w skład kompleksu wojskowego Niedźwiedź, na podstawie decyzji Ministra Obrony Narodowej w [...] grudnia 2000 r. nr [...] w sprawie ustanowienia terenów zamkniętych w resorcie obrony narodowej, została ustanowiona terenem zamkniętym. Z kolei na podstawie analizy mapy pochodzącej z Ośrodka Dokumentowania Budownictwa Wojskowego przy Rejonowym Zarządzie Infrastruktury w [...], organ I instancji ustalił, iż część działki nr [...] odpowiadająca części parceli [...]. kat. [...], wchodzi w skład kompleksu wojskowego otoczonego podwójnym ogrodzeniem. W ramach kompleksu wojskowego usytuowano bocznicę kolejową na obszarze części działek nr [...] i nr [...].

Starosta [...] przytoczył również treść pisma z [...] lipca 2011 r. nr [...], w którym płk A.G., Szef Rejonowego Zarządu Infrastruktury w [...] wskazał, iż wokół ogrodzenia kompleksu wojskowego, zgodnie z normą [...] przebiega strefa ochrony peryferyjnej umożliwiająca wgląd w teren przyległy do chronionego obiektu. Strefa ta służy do patrolowania ogrodzenia, a w jej skład wchodzi droga ziemna, maskowana naturalną roślinnością w celu ukrycia działań kompleksu. Nie odnaleziono jednak dokumentacji dotyczącej budowy kompleksu wojskowego w [...], ponieważ, jak zaznaczył płk G., rzeczony obiekt w okresie lat 50 - 80 XX wieku miał szczególne znaczenie dla wojska, wobec czego wszelkie dokumenty dotyczące tego kompleksu posiadały klauzulę "ściśle tajne" i najpewniej zostały zniszczone.

Pomimo braku dokumentacji dotyczącej budowy kompleksu wojskowego [...] w [...] Starosta [...] stwierdził, że zgromadzona w sprawie dokumentacja pozwala na stwierdzenie, iż działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] wchodzi w skład przedmiotowego kompleksu i jest wykorzystywana przez Jednostkę Wojskową Nr [...] Skład [...].

Wobec powyższego, mając na uwadze brak dokumentacji dotyczącej realizacji inwestycji polegającej na budowie dróg i bocznicy kolejowej w [...], organ I instancji uznał, iż parcela [...]. kat. [...], b. gm. kat. [...] nie została wykorzystana na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Co prawda na obszarze działki nr usytuowano bocznicę kolejową, lecz stanowi ona część kompleksu wojskowego, co zdaniem Starosty [...], pozostaje w sprzeczności z celem wywłaszczenia ustalonym w oparciu o treść decyzji wywłaszczeniowej i pozostałej dokumentacji wywłaszczeniowej. Organ l instancji uznał, iż na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości nigdy nie zrealizowano inwestycji polegającej na budowie dróg i bocznicy kolejowej o charakterze cywilnym, gdyż obszar ten od początku był wykorzystywany na potrzeby wojska w ramach kompleksu wojskowego [...] w [...].

Aktualny stan prawny działki nr [...], w kontekście wykorzystywania tej nieruchomości na cele obronności i bezpieczeństwa państwa (działka wchodząca w skład kompleksu wojskowego [...] w [...], ustanowiona terenem zamkniętym, stanowiąca własność Skarbu Państwa oddana w trwały zarząd Rejonowego Zarządu Infrastruktury z siedzibą w [...]), zdaniem Starosty [...] stanowi jednak przeszkodę do zwrotu tej nieruchomości spadkobiercom poprzedniego właściciela.

Wojewoda Małopolski po przeanalizowaniu akt sprawy stwierdził, iż Starosta [...] prawidłowo odmówił zwrotu nieruchomości, oznaczonej jako część działki nr [...]. Niemniej organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji, iż objęta wnioskiem o zwrot część działki nr [...] w granicach wywłaszczonej parceli [...]. kat. [...], b. gm. kat. [...] stała się zbędna na cel wywłaszczenia.

Organ zwrócił uwagę na specyfikę przedmiotowej sprawy, w której przedmiotem ustaleń jest nieruchomość wywłaszczona na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tekst jedn. Dz.U.1952 r., Nr 4, poz. 31)

W kontekście przepisów ww. dekretu, regulacja ta nie przewidywała konieczności precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia zarówno w dokumentacji wymaganej dla uzyskania pozwolenia na nabycie nieruchomości (przy czym pojęcie to oznaczało na gruncie omawianej regulacji wywłaszczenie), dokumentacji sporządzanej na potrzeby procesu wywłaszczeniowego, jak i w samym orzeczeniu wywłaszczeniowym.

Organ odwoławczy wskazał, że cel wywłaszczenia na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości został zrealizowany, bowiem na obszarze działki nr [...] powstała bocznica kolejowa i drogi, natomiast kwestia, czy ww. infrastruktura powstała w ramach inwestycji wojskowej, czy też cywilnej jest zdaniem organu odwoławczego kwestią drugorzędną, niemającą istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Nieistotne jest również, zdaniem Wojewody [...], ustalenie kiedy doszło do przejścia wywłaszczonych działek nr [...] i nr [...] z zarządu Centrali Produktów Naftowych Biuro Wojewódzkie [...] pod Zarząd Sił Zbrojnych.

Organ zauważył, iż dokumentacja kompleksu wojskowego w [...] posiadała klauzulę "ściśle tajne", a zatem fakt, iż wnioskodawcą wywłaszczenia była Centrala Produktów Naftowych Biuro Wojew. [...], jak również okoliczność, iż przedmiotowy kompleks (a w jego ramach również przedmiotowa nieruchomość) był już w latach 50 - tych (a więc w zasadzie od momentu przejęcia przedmiotowej nieruchomości przez Państwo) wykorzystywany przez wojsko, mogło stanowić pewnego rodzaju "przysłonięcie" głównego celu wywłaszczenia, tj. zamiaru wykorzystania nieruchomości na cel wojskowy od samego początku. Zgromadzone w postępowaniu materiały i dowody wskazują, że na przedmiotowym terenie, odpowiadającym nieruchomości wywłaszczonej, zrealizowano cel wywłaszczenia określony jako budowa dróg i bocznicy kolejowej. Organ odwoławczy podkreślił, że obiekty tego rodzaju, jak bocznica kolejowa, z natury rzeczy wymagają pozostawienia w sąsiedztwie przestrzeni niezagospodarowanej, najczęściej zajętej pod pasy zieleni oddzielającej je od zabudowań lub innych obiektów zlokalizowanych w sąsiedztwie.

Bocznicowe tory kolejowe, z natury rzeczy charakteryzują się silnym oddziaływaniem na sąsiednie nieruchomości, dlatego też wokół takiego rodzaju inwestycji powstaje pas ochronny, na którym obowiązuje zakaz zabudowy. W dacie wywłaszczenia czyli, w roku 1955, obowiązywała ustawa z dnia 13 marca 1934 r. o oddaleniu budowli, składów, zadrzewienia i robót ziemnych od linii kolejowych oraz o pasach ochronnych przeciwpożarowych i zasłonach odśnieżnych, która regulowała odległości, w jakich od linii kolejowych mogły znajdować się wszelkiego rodzaju zabudowania, a nawet zadrzewienia. Powołana ustawa stanowiła np., iż grunty można zadrzewiać (zakrzewić) w odległości niemniejszej niż 15 m od osi toru kolejowego (art. 6 ust. 1), budowle nieogniotrwałe o ogniotrwałym pokryciu dachów w odległości nie mniejszej niż 20 m od osi najbliższego toru kolejowego (art. 1 ust. 1).

Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego należy stwierdzić, iż na cel wywłaszczenia niezbędna była cała przedmiotowa nieruchomość, pomimo faktu, iż same tory kolejowe nie były położone na powierzchni tej działki, bowiem - jak wykazano powyżej - zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami, części nieruchomości wokół infrastruktury kolejowej były z mocy prawa dotknięte istotnymi ograniczeniami w korzystaniu i stanowiły pas ochronny, a zatem uprawnione jest stwierdzenie, iż nieruchomość zajęta pod tego rodzaju obiekty nie musiała być w całości nasycona trwałymi obiektami w postaci torów czy innych urządzeń.

Wojewoda [...] zauważył, iż przedmiotowa nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...], w granicach wywłaszczonej parceli [...]. kat. [...], pół. w b. gm. kat. [...], została wykorzystana pod budowę dróg i bocznicy kolejowej, a tym samym - oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 - nie można uznać przedmiotowej nieruchomości za zbędną na cel wskazany w orzeczeniu o wywłaszczeniu i orzec o jej zwrocie. Organ odwoławczy wskazał, że przeszkodę do zwrotu przedmiotowej nieruchomości stanowi również fakt, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] w obrębie [...] wchodząca w skład kompleksu nieruchomości wojskowych nr [...] uzyskała status terenu zamkniętego w resorcie obrony narodowej i objęta jest decyzją Nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie ustalenia terenów zamkniętych w resorcie obrony narodowej (DZ. Urz. Min. Obr. Nar. poz. 25 i 126 oraz z 2017 r. poz. 33).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137 ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się również do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. poz. 31), a zatem tak jak w niniejszej sprawie.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w kontekście realizacji celu wywłaszczenia, Sąd I instancji przypomniał, że w art. 137 ust. 1 u.g.n. ustawodawca określił warunki, jakie muszą zaistnieć, aby nieruchomość została uznana za zbędną. Według tego przepisu nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1. 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu;
2. 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Regulacja ta oznacza, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oceniana w dacie rozstrzygania przez organ w przedmiocie żądania zwrotu. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. A contrario, jeżeli nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia to prawo byłego właściciela (bądź jego spadkobierców) do żądania zwrotu takiej nieruchomości wygasło.

Dla stwierdzenia, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, konieczne jest uprzednie ustalenie tego celu. W decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1955 r. wskazano, że wywłaszczenie nieruchomości na własność Państwa następuje w celu "budowy dróg i bocznicy kolejowej". W decyzji nie dookreślono zamierzonego celu żadnym przymiotnikiem czy też szczególną funkcją. Przypisywanie obecnie owemu celowi bardziej szczegółowych cech tylko w związku z faktem, że podmiotem wnioskującym wywłaszczenie był podmiot cywilny, nie znajduje w ocenie Sądu I instancji uzasadnienia. Cel wywłaszczenia nie może być charakteryzowany na podstawie domniemań, zwłaszcza wtedy, kiedy w decyzji jest dostatecznie określony. Jako prawidłowe ocenił Sąd stwierdzenie organu odwoławczego, według którego celem wywłaszczenia była budowa dróg i bocznicy kolejowej bez określenia charakteru.

Jest zaś niewątpliwe, że będąca przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia część wywłaszczonej nieruchomości na ten cel została wykorzystana. Dokumentują to dowody zebrane w toku postępowania wyjaśniającego, w tym zdjęcia lotnicze (w porównaniu z mapami znajdującymi się na kartach [...], [...] i [...]). Wobec tak oczywistej treści tych dowodów zbędne było uzupełnienie materiału sprawy w kierunku wskazywanym przez stronę skarżącą. W szczególności Sąd przyznał rację organowi odwoławczemu co do tego, że obecny stan nieruchomości ma znaczenie drugorzędne: istotne jest to, że na nieruchomości drogi i bocznica powstały. Po wtóre diametralnie różna ocena organów I i II instancji co do realizacji celu wywłaszczenia nie wynikała z odmiennych ustaleń co do powstania w/w obiektów, lecz z przypisania tym obiektom przez organ I instancji funkcji wojskowej. Celem wywłaszczenia nie była, jak się podaje w skardze "realizacja drogi i bocznicy kolejowej dla Centrali Produktów Naftowych Biuro Wojewódzkie, [...] ", ale "realizacja drogi i bocznicy kolejowej".

Lektura uzasadnień decyzji obu instancji prowadzi do wniosku, że dokonana przez te organy ocena materiału dowodowego nie może być uznana za dowolną. Nie stanowiło naruszenia przepisów postępowania przyznanie mocy dowodowej niepotwierdzonego za zgodność z oryginałem dokumentu w postaci faksu. Sąd podzielił w tej materii pogląd wyrażony w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, iż okoliczność, że dokument nie został właściwie uwierzytelniony skutkuje wyłącznie tym, że wiarygodność takiego dokumentu musi być oceniana w świetle całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 13 lipca 2010 r., sygn. I OSK 1224/09; wyrok NSA z 6 października 2010 r., sygn. II OSK 1508/09; wyrok NSA z 12 października 2011 r., sygn. II OSK 2007/10). Wszystkie zatem zarzuty skargi zmierzające do wykazania nienależytego wyjaśnienia sprawy uznać należy za nieuzasadnione.

Zaskarżona decyzja zawiera tylko częściowe w stosunku do decyzji organu I instancji, rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy możliwość wydania takiej decyzji uzasadnił treścią art. 104 § 2 kpa w zw. z art. 140 kpa, zastrzegając, że sprawa w pozostałej części zostanie rozstrzygnięta decyzją drugą (co zresztą nastąpiło w dniu [...] stycznia 2018 roku). Nie sposób nie dostrzec, że w uzasadnieniu tego stanowiska brak jest odniesienia się do treści art. 138 kpa jako normy właściwej dla postępowania odwoławczego. Stwierdzić jednakże trzeba, że zaskarżona, "częściowa" decyzja dotyczy rzeczywiście wyodrębnionego przedmiotu sprawy, a granice mogącego samodzielnie funkcjonować w obrocie rozstrzygnięcia zostały wyraźnie określone. W tej sytuacji opisany sposób rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym można co najwyżej postrzegać jako uchybienie proceduralne niemające wpływu na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od wyroku wnieśli: H.M. i J.J.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. I. przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie tj. niestwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016r znak: [...] w całości, pomimo iż zachodziły przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017 poz. 1257 z późn. zm. dalej k.p.a), gdyż decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, albowiem J.M., wobec którego prowadzone było postępowanie administracyjne zmarł w dniu [...] lipca 2015 r., a zatem nie żył zarówno w dniu wszczęcia postępowania jak i w dniu wydania decyzji Starosty Krakowskiego jak i w dniu jej doręczenia, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie tj. niestwierdzenie naruszenia art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a i uznanie, iż w niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo wydał 2 decyzje administracyjne o odmiennym rozstrzygnięciu Jedną utrzymująca w mocy jedynie cześć decyzji I instancji, oraz drugą decyzję uchylającą jedynie cześć decyzji pomimo, że przepisy regulujące postępowanie administracyjne nie przewidują możliwości wydawania decyzji, która utrzymywałaby w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji jedynie w części, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem uniemożliwiało Skarżącym obronę swoich twierdzeń w odniesieniu do całości sprawy administracyjnej;

art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na błędnym, lakonicznym i niedostatecznym wyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn nieuwzględnienia zarzutów skargi tj. zarzutu naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż naruszenie przepisów postępowania przez organ odwoławczy, polegające na zastosowaniu przez ten organ błędnej podstawy prawnej zawartej w art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a, stanowi jedynie uchybienie proceduralne niemające wpływu na wynik sprawy, podczas gdy jest to rażące naruszenie przepisów postępowania, a prawidłowe zastosowanie przepisu poprzez uchylenie decyzji w całości mogłoby doprowadzić do rozstrzygnięcia całości sprawy w sposób korzystny dla Skarżących, a także umożliwiłoby im obronę swoich twierdzeń w odniesieniu do całości sprawy administracyjnej;

art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie tj. niestwierdzenie naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 107 oraz art. k.p.a., polegającego na uznaniu, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy rozpatrzył wszystkie zarzuty zawarte w odwołaniu, a ich pominięcie lub uznanie odpowiednio uzasadnił, podczas gdy organ odwoławczy w rzeczywistości nienależycie uzasadnił zaskarżoną decyzję, zawierając w uzasadnieniu pozostające w sprzeczności twierdzenia co do faktu realizacji celu publicznego i jego zbędności, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez niewyjaśnienie dlaczego wywłaszczona nieruchomość nie może zostać zwrócona;

art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie tj. niestwierdzenie naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegającego na uznaniu, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, podczas gdy organ odwoławczy w rzeczywistości nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nie wyjaśnił, czy na parceli [...]. kat. [...] o pow. [...] ha położonej w byłej gminie katastralnej [...] został zrealizowany cel publiczny, gdy z niebudzących okoliczności sprawy wynika, że nie został on zrealizowany skoro część nieruchomości wywłaszczonej z niewyjaśnionych dotąd przyczyn nabyły osoby trzecie nie należące do grona spadkobierców art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie tj. niestwierdzenie naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. polegającego na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w zaniechaniu przeprowadzenia oględzin wywłaszczonej nieruchomości niezbędnych dla ustalenia czy na działce Skarżących została zrealizowana droga i bocznica kolejowa;

art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie tj. niestwierdzenie naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania art. 11, art. 12 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ odwoławczy prowadził postępowanie i wydał decyzję zgodną z zasadami pogłębiania zaufania, udzielania informacji i wyjaśniania zasadności przesłanek, podczas gdy postępowanie prowadzone było w sposób niewnikliwy oraz ze szkodą dla skarżących z pogwałceniem ich podstawowych praw.

1. II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy to jest. niestwierdzenie naruszenia przez organ odwoławczy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, art. 136 ust. 1 i 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm.) poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do nieprawidłowego uznania, że:
2. - na nieruchomości oznaczonej jako parcela [...] kat [...] o pow. [...] położonej w byłej gminie katastralnej [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia.
3. - przeznaczenie terenu nieruchomości rzekomo dla potrzeb wojska stanowiło realizację celu, o którym jest mowa w decyzji wywłaszczeniowej
4. - możliwa jest modyfikacja celu wywłaszczenia określonego w decyzji wywłaszczeniowej z budowy bocznicy na cele wojskowe gdy tymczasem wywłaszczenie pod bocznicę kolejową, a wykorzystanie pod wojsko to dwa odmienne cele wywłaszczenia, a w konsekwencji przyjęcie, że organ odwoławczy prawidłowo odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji, gdy nieruchomość ta jest wykorzystywana na inny cel niż wskazany w decyzji o wywłaszczeniu.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na decyzję nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r stwierdzając jej nieważność wraz ze stwierdzeniem nieważności poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Względnie na podstawie art. 188 p.p.s.a wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na decyzję nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. i jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019, poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. to jest na naruszeniu prawa materialnego oraz istotnym naruszeniu przepisów postępowania. Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie zasadność zarzutów procesowych była uwarunkowana prawidłową wykładnią prawa materialnego, okoliczność ta nakazywała rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów materialnych.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez utrzymanie w mocy jedynie części decyzji organu II instancji. Decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. orzekała o odmowie zwrotu dwóch działek o nr [...] i nr [...].Objęta wnioskiem o zwrot nieruchomości parcela nr [...] częściowo wchodziła w skład obu działek, przy czym aktualnie działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa, działka o nr [...] jest własnością osób fizycznych J. i S.M. Sytuacja prawna działek jest zatem różna, inny jest również krąg stron postępowania. Zasadnie zatem organ odwoławczy przekazał je do odrębnego rozpatrzenia.

Wskazać trzeba, że w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że w przypadku, gdy decyzja ma charakter podzielny, to jest rozstrzyga o kilku (co najmniej dwóch) odrębnych zagadnieniach, to istnieje możliwość zaskarżenia odwołaniem tylko części takiej decyzji. W rezultacie niezaskarżona część rozstrzygnięcia organu I instancji staje się w ten sposób prawomocna i ostateczna. Nie ma zatem przeszkód prawnych aby w podobnej sytuacji, odnosząc się do dwóch odrębnych przedmiotów sprawy, co do każdego z nich wydać dwa adekwatne rozstrzygnięcia. Może to nastąpić bądź w jednej decyzji organu II instancji, bądź jak w tym wypadku, przez wydanie dwóch odrębnych decyzji. Jedynym warunkiem zgodności z prawem takiego rozstrzygnięcia dwóch spraw jest ich rozłączność. (vide: np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 października 2012 r. sygn. akt I OSK 281/12, z dnia 25 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 309/12 i z dnia 9 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 3506/15, I OSK 1903/17).

Z przyczyn podanych wyżej nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. Szczegółowo i obszernie uzasadniony w skardze kasacyjnej zarzut nie dotyczy bowiem decyzji organu II instancji wydanej w tej sprawie i zaskarżonego wyroku Sądu. Jak wynika z akt sprawy zmarły J.M. nie był właścicielem ani nie posiadał innych praw do działki nr [...]. Jedynymi osobami którym przysługiwało prawo do domagania się zwrotu powyższej działki są skarżący kasacyjnie jako spadkobiercy poprzedniej właścicielki. Śmierć właściciela sąsiedniej działki nie ma zatem wpływu na zakres uprawnień skarżących kasacyjnie. Z tych przyczyn ten zarzut skargi nie mógł być skuteczny.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd I instancji niedostatecznie wyjaśnił nieuwzględnienie zarzutu naruszenia art. 138 § 1 K.p.a. W tym kształcie zarzut ten nie mógł odnieść skutku. Sąd administracyjny kontrolując powyższą decyzję w sposób dostateczny wyjaśnił podstawy prawne wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w części. Prawidłowo Sąd I instancji wskazał na możliwość odrębnego rozstrzygnięcia co do każdej z działek i możliwości samodzielnego funkcjonowania takich decyzji w obrocie prawnym.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1, 78 i 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie. Zarzut ten stanowi jedynie gołosłowną polemikę z ustaleniami organów administracji i stanem faktycznym przyjętym przez sąd I instancji za podstawę orzekania. Skarżący kasacyjnie nie wskazali w uzasadnieniu skargi braków dowodowych w sprawie, jak również nieustalonych faktów. Nie jest naruszeniem powyższego przepisów nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin przedmiotowej nieruchomości, w sytuacji gdy organ dysponował innymi dowodami dokumentującymi stan zabudowy działki, w szczególności mapą geodezyjną terenu uwzgledniającą sposób jej zabudowy.

Nie są zasadne również zarzuty naruszenia prawa materialnego art. 136 § 1 i 3 oraz art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W świetle zaś ust. 3 art. 136 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. jednoznacznie wynika, że dla stosowania instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości istotny jest cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w razie jej niewykorzystania na cel wskazany jako podstawa wywłaszczenia uznawany jest w orzecznictwie i literaturze za zasadę rangi konstytucyjnej.

W wyroku z 24 października 2001 r. SK 22/01 Trybunał Konstytucyjny stwierdził wprost, że "(p)o wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który – dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne – tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy."

Na tym tle w okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotne jest podkreślenie, że wywłaszczenie nieruchomości, której zwrotu domagają się skarżący nastąpiło w trybie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Przywołane w orzeczeniu wywłaszczeniowym przepisy art. 1, 10 i 21 tego dekretu określały możliwość wywłaszczenia nieruchomości. W decyzji wywłaszczeniowej określono cel wywłaszczenia: budowa bocznicy kolejowej i dróg. W treści decyzji wskazano, że wywłaszczenie nieruchomości polega na odjęciu prawa własności z dniem zgłoszenia przez Centralę Produktów Naftowych Biuro Wojewódzkie w [...] z dniem wniosku wywłaszczeniowego a zatem z dniem [...] kwietnia 1955 r. Art. 1 dekretu wskazywał, że jedyną przesłanką wywłaszczenia było wykazanie, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

Na podstawie akt sprawy (mapy geodezyjnej) ustalono, że na działce nr [...], której częścią jest dawna parcela nr [...], została wybudowana bocznica kolejowa oraz drogi dojazdowe. Oznacza to, że działka ta została zabudowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Bez znaczenia jest przy tym, że działka ta była wykorzystywana przez jednostkę wojskową, a zatem przez inny podmiot niż ten który złożył wniosek wywłaszczeniowy. Tak jak w dacie wywłaszczenia, jak również obecnie, bocznica kolejowa użytkowana jest przez podmiot państwowy.. Ponadto zgodzić się należy ze stanowiskiem organu II instancji, niekwestionowanym przez Sąd I instancji, że dla oceny możliwości zwrotu nieruchomości istotne znaczenie ma okoliczność, że nieruchomość ta położona jest na terenie zamkniętym zgodnie z decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2000 r. Definicja ustalona w art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (aktualnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 276), wskazuje że tereny zamknięte to tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych.

Uwzględniając szczególny charakter terenu zamkniętego w kontekście rozważanej możliwości zwrotu jego nieruchomości należy przywołać uchwałę Sądu Najwyższego z 26 października 2007r., sygn. akt III CZP 30/07 (OSNC 2008/5/43), która przyjmuje, że szczególny charakter nieruchomości, w tym jako niezbędnej dla celów obronności i bezpieczeństwa państwa, może wyłączać ją z obrotu cywilnoprawnego. Powyższy aspekt musi być brany pod uwagę przy dokonywaniu ustaleń co do możliwości zwrotu nieruchomości osobom fizycznym, spadkobiercom poprzednich właścicieli. W tym kontekście prawidłowo przyjęto, że nie jest możliwy zwrot nieruchomości jeżeli nieruchomość ta w dacie wydania decyzji w przedmiocie zwrotu nadal jest wykorzystywana na cele obronności kraju.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji