Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 661/11 w sprawie ze skargi Bieszczadzkiego Parku Narodowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności faktycznych:
Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2011 r. Starosta Bieszczadzki, działając w imieniu Skarbu Państwa, wystąpił do Wójta Gminy L. o zatwierdzenie podziału szeregu wymienionych działek, w tym działki nr [...] położonej w B. gminie L., załączając mapę z projektem podziału, protokół przyjęcia granic do projektu podziału m.in. tej działki wypis z rejestru gruntów i odpis zwykły z księgi wieczystej. Potrzebę zatwierdzenia podziału Starosta uzasadnił podejmowanymi działaniami na rzecz zaspokojenia roszczeń do części wymienionych we wniosku nieruchomości, wynikających z przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa (Dz.U. z 2001 r., nr 4, poz. 24, ze zm.). O wszczęciu postępowania zawiadomiono wnioskodawcę oraz Bieszczadzki Park Narodowy w Ustrzykach Górnych.
Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Wójt Gminy L. uwzględniając wniosek zatwierdził podział tej działki, ustanawiając jednocześnie służebność przechodu, przegonu i przejazdu pasem drożnym o szerokości 4,5 m przez jedną z działek na rzecz każdoczesnych właścicieli innej działki powstałej w wyniku podziału. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 95 pkt 4) i art. 96 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: "u.g.n."), §10 i §14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. z 2004 r., nr 268, poz. 2663) oraz art. 138 §1 pkt 3) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). Z uzasadnienia decyzji wynika, że mapa z projektem podziału nieruchomości została sporządzona przez uprawnioną osobę i przyjęta do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ustrzykach Dolnych w dniu [...] grudnia 2010 r. Świadczy to w ocenie organu o jej zgodność z zasadami wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych.
Ponadto dokumentacja spełnia wymogi wynikające z §10 w/w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. Wójt przywołał również treść przepisu art. 95 pkt 4) u.g.n. z którego wynika, że niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów niniejszej ustawy lub z odrębnych ustaw.
Od decyzji tej w imieniu Skarbu Państwa odwołanie wniósł Bieszczadzki Park Narodowy w Ustrzykach Górnych zarzucając m.in. naruszenie przepisów art. 101 i n. u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalania i podziału nieruchomości (Dz.U. z 2005 r., nr 86, poz.736) przez ich niewłaściwe zastosowanie i scalenie działek nr 16 i 17 bez przeprowadzenia odrębnego postępowania, oraz przepisów art. 2 w zw. z art. 1 pkt 5) ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97, poz. 1051 ze zm.) przez podjęcie czynności zmierzających bezpośrednio do dokonania przekształceń własnościowych na terenie zasobów przyrodniczych parku narodowego, jako strategicznego zasobu naturalnego kraju.
Odwołujący nie zgodził się, że osobom uprawnionym do nabycia mieszkania na podstawie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. przysługuje roszczenie do części nieruchomości, o którym mowa w art. 95 pkt 4) u.g.n. Przepis art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. stwarza jedynie uprawnienie do ubiegania się o wykup mieszkania, na który Dyrektor Bieszczadzkiego Parku Narodowego nie wyrażał i nie wyraża zgody w części będącej przedmiotem podziału, w rozumieniu art. 19 pkt 3) u.g.n. Tymczasem podziału dokonano w celu wygaszenia trwałego zarządu Bieszczadzkiego Parku Narodowego.
Odwołujący podkreślił, że ograniczenia w zbywaniu nieruchomości położonych na terenie parków narodowych są podyktowane ochroną zasobów przyrody. Zarzucono również, że do wniosku nie dołączono wszystkich wymaganych dokumentów, a decyzja nie spełnia wymagań art. 107 §3 k.p.a.
Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego, powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisy art. 17 pkt 1), art. 138 §1 pkt 3) w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 97 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 1 i 2 u.g.n. Kolegium uznało, że odwołujący nie posiada legitymacji procesowej, a przez to statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2009 r., nr 151, poz. 1220 ze zm..) wynika, że park narodowy jest państwową jednostką budżetową i zarządza nim dyrektor parku.
Natomiast odwołujący zarządza nieruchomością składającą się z działki nr [...], stanowiącą własność Skarbu Państwa, za zasadzie trwałego zarządu, przy czym wniosek o zatwierdzenie podziału nieruchomości złożył Starosta Bieszczadzki. Przytaczając treść przepisu art. 11 ust. 1 u.g.n. Kolegium podało, że zasadniczo organem właściwym w sprawach gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa jest Starosta. Powołując się na wybrane orzecznictwo sądów administracyjnych SKO w Krośnie stwierdziło, że o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości może wystąpić jej właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty. Poza nimi stroną postępowania mogą być również podmioty, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości, jeżeli wykażą swój interes prawny.
W ocenie organu trwały zarząd nie należy do żadnej z wymienionych kategorii. Stanowi on prawną formę władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną i ogranicza się do korzystania z niej. Odwołujący nie posiada w niniejszej sprawie interesu prawnego, lecz wyłącznie interes faktyczny. Brak jest bowiem materialnoprawnej podstawy, na podstawie której Bieszczadzki Park Narodowy mógłby żądać ochrony prawnej. Przedmiotowy podział nieruchomości nie wpłynie na zakres uprawnień trwałego zarządcy, a zagadnienia dalszego sposobu wykorzystania nieruchomości wykraczają poza granice prowadzonego postępowania.
W skardze do sądu park podniósł szereg zarzutów związanych ze swoją legitymacją procesową jako trwałego zarządcy i statusu strony w postępowaniu administracyjnym, odnoszących się do błędnej wykładni i niezastosowania przepisu art. 28 k.p.a. W ocenie skarżącego interes prawny po jego stronie wynika z przepisów ustawy o ochronie przyrody, która nakłada na Dyrektora Parku Narodowego szereg obowiązków z zakresu ochrony przyrody (art. 101 ust. 1 w zw. z art. 2-3 i art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy), a także z ustawy o gospodarce nieruchomościami i kodeksu cywilnego o użytkowaniu, z których wynikają uprawnienia i obowiązki trwałego zarządcy. Dokonany podział ma na celu zaspokojenie roszczeń osób trzecich, w rozumieniu art. 95 pkt 4) u.g.n. i prowadzi bezpośrednio do zmian własnościowych w zakresie wydzielonych części nieruchomości oraz wygaszenia trwałego zarządu Parku Narodowego. Tymczasem Dyrektor Parku na jego terenie realizuje zadania z zakresu ochrony przyrody i nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, kto stanie się właścicielem wydzielonych części nieruchomości.
Źródłem interesu prawnego są również m.in. przepisy art. 50 u.g.n. w zw. z art. 252 kodeksu cywilnego, skoro do trwałego zarządu stosuje się odpowiednio przepisy o użytkowaniu. Skarżący zarzuca też naruszenie przepisów art. 43 i n. oraz art. 60 ust. 2a) u.g.n. przez uznanie, że istnieje kilka typów trwałego zarządu różniących się co do treści uprawnień trwałych zarządców, podczas gdy treść tego prawa przyznaje trwałym zarządom jednakowe kompetencje w stosunku do zarządzanych nieruchomości. Przepis art. 43 ust. 2 pkt 3) u.g.n. wymienia te kompetencje jedynie w sposób przykładowy, zatem mogą one również obejmować te wymienione w art. 60 ust 2a) u.g.n. Mając to na względzie skarżący zasadniczo zarzuca naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie i przyjęcie braku interesu prawnego po stronie Bieszczadzkiego Parku Narodowego w postępowaniu o podział nieruchomości oddanych mu w trwały zarząd.
Skutkiem przyjętego przez SKO w Krośnie stanowiska było zaniechanie kontroli wydanej przez Wójta Gminy L. decyzji naruszającej przepisy art. 95 pkt 4) u.g.n. i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. przez uznanie, że osobom uprawnionym do nabycia mieszkania w rozumieniu art. 10 ust.1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. przysługuje roszczenie do części nieruchomości, o którym mowa w art. 95 pkt 4) u.g.n. uzasadniającym podział nieruchomości. W ocenie skarżącego Starosta Bieszczadzki reprezentuje odmienny od skarżącego interes prawny, pomimo że również działa w imieniu Skarbu Państwa. Nie uwzględniając tej okoliczności i odmawiając dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu Kolegium naruszyło przepisy art.6 - art. 8 k.p.a. oraz art. 2 i n. ustawy z dnia 7 lipca 2001 r., a także art. 10 w zw. z art. 28 k.p.a Stanowisko Bieszczadzkiego Parku Narodowego powinno zatem zostać uwzględnione w toku postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko co do braku statusu strony w przedmiotowym postępowaniu po stronie skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję SKO wskazując, że trwały zarząd, jako administracyjnoprawny sposób władania nieruchomością stwarza po stronie jednostki organizacyjnej uprawnienie do korzystania z nieruchomości. Art. 43 ust. 2 u.g.n. wskazuje w sposób przykładowy uprawnienia, które wiążą się z wykonywaniem zarządu. Zdaniem sądu pośród tych uprawnień mieści się prawo do wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym, w sprawie która dotyczy nieruchomości oddanej w zarząd, co wynika z istoty zarządu, który ma umożliwiać jednostce organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej korzystanie z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania.
Sąd wskazał również na art. 102 ustawy o ochronie przyrody. Sąd wskazał, że interes prawny parku ma swoje źródło w art. 43 u.g.n. w związku z art. 10 ust. 3 i art. 102 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody. Sąd nie podzielił zarzutów skargi wskazujących na naruszenie art. 105 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, art. 60 ust. 2a u.g.n. oraz przepisów art. 2 i in. ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. z 2001 r., nr 97, poz. 1051 ze zm.). W ocenie sądu wskazane przepisy nie były stosowane przez organy i nie odnoszą się do przedmiotu objętego skargą.
Sąd zalecił SKO rozpoznanie odwołania Dyrektora Bieszczadzkiego Parku Narodowego. Reasumując sąd stwierdził, że błędna wykładnia prawa materialnego doprowadziła do błędnego zastosowania art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i w ten sposób doszło do naruszenia istotnego przepisów postępowania i miało ono wpływ na wynik sprawy.
Od tego wyroku SKO wniosło skargę kasacyjna, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:
1.art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy w związku z art. 138 § 1 pkt 3 oraz art. 28 k.p.a., oraz art. 102 ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009r. nr 151, poz. 1220 ze zm.) poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż błędna wykładnia prawa materialnego dokonana przez Kolegium, doprowadziła do błędnego zastosowania w sprawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i w ten sposób doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania co miało wpływ na wynik sprawy, podczas gdy naruszenie takie nie miało miejsca, 2.obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy, poprzez błędną wykładnię art. 43 ustawy z dnia 21.07.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm.) – dalej zwanej u.g.n., oraz art. 10 ust. 3 i art. 102 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody i w konsekwencji nieuprawnione generalne stwierdzenie, iż w zakresie trwałego zarządu park narodowy posiada legitymację czynną do skutecznego złożenia odwołania w każdej sprawie o podział nieruchomości oddanej mu w trwały zarząd, podczas gdy z przywołanych przepisów prawa uprawnienia tego wywieźć nie można. Odmienna wykładnia sądu skutkowałaby oddaleniem skargi.
Wniosło ponadto o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi i jej oddalenie oraz zasadzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazało, że interes prawny parku w tym postępowaniu powinien mieć źródło w konkretnym przepisie prawa materialnego i nie jest związany z wykonywaniem trwałego zarządu, a więc park nie jest stroną tego postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przesłanki nieważności postępowania.
Skarga kasacyjna jest niezasadna, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, aczkolwiek wskazane zostaną inne argumenty na uzasadnienie tego stanowiska, a które wynikają ze zmiany stanu prawnego. Problematyka dotycząca posiadania interesu prawnego przez Bieszczadzki Park Narodowy w postępowaniu dotyczącym podziału nieruchomości, która to nieruchomość stanowiąc własność Skarbu Państwa oddana została Bieszczadzkiemu Parkowi Narodowemu w trwały zarząd, uległa zasadniczej zmianie z dniem 1 stycznia 2012r.. Mianowicie z dniem 1 stycznia 2012r. weszła w życie ustawa z dnia 18 sierpnia 2011r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 224.1337), która w zasadniczy sposób zmieniła status prawny parków narodowych oraz uregulowała tytuł prawny do nieruchomości posiadanych dotychczas przez parki narodowe w trwałym zarządzie. Wymienioną ustawą w art.1 pkt 3 został dodany do ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004r. art.8a.
Zgodnie z art. 8a ust.1 Park narodowy jest państwową osobą prawną w rozumieniu art.9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.u. Nr 157,poz.240, z późn.zm.). Ust.2 Wykaz parków narodowych stanowi załącznik do ustawy. Jak wynika z treści załącznika w pkt 4 wymieniony jest Bieszczadzki Park Narodowy z siedzibą w Ustrzykach Górnych. Tym samym z dniem 1 stycznia 2012r. Bieszczadzki Park Narodowy jest państwową osobą prawną, a nie państwową jednostką budżetową nie posiadająca osobowości prawnej. Ustawa nowelizacyjna z 18 sierpnia 2011r. wprowadziła również istotne zmiany w zakresie tytułu prawnego do posiadanych przez parki nieruchomości nadając im tytuł prawno-rzeczowy. Mianowicie art.7 tej ustawy stanowi ust.1 z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy:
- 1) parki narodowe będące państwowymi osobami prawnymi nabywają z mocy prawa prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oddanych dotychczas w trwały zarząd parków narodowych będących państwowymi jednostkami budżetowymi oraz własność położonych na tych nieruchomościach budynków i innych urządzeń oraz lokali;
- 2) decyzje o ustanowieniu trwałego zarządu na rzecz parków narodowych będących państwowymi jednostkami budżetowymi wygasają z mocy prawa.
- 2. Nabycie praw, o których mowa w ust. 1 pkt 1, potwierdza wojewoda w drodze decyzji administracyjnej wydanej w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Odwołania od decyzji wojewody rozpatruje minister właściwy do spraw środowiska.
- 3. Decyzja, o której mowa w ust. 2, stanowi podstawę do dokonania wpisów w księgach wieczystych i w ewidencji gruntów i budynków.
Z wskazanego przepisu wynika, że z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2012r. dotychczasowy trwały zarząd, który posiadały parki narodowe został przekształcony w prawo użytkowania wieczystego, a wydawane przez wojewodę decyzje potwierdzają tylko ten fakt, stanowiąc równocześnie podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i ewidencji gruntów i budynków. Nadto z dniem 1 stycznia 2012r. z mocy prawa wygasły decyzje o ustanowieniu trwałego zarząd na rzecz parków narodowych będących państwowymi jednostkami budżetowymi.
Wprowadzona zmiana stanu prawnego spowodowała, że Bieszczadzki Park Narodowy jako państwowa osoba prawna, posiadająca prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości będącej uprzednio w trwałym zarządzie, posiada legitymację strony w przedmiotowym postępowaniu. W takich okolicznościach rozważanie, czy Bieszczadzki Park Narodowy jako trwały zarządca posiadał interes prawny do udziału w tym postępowaniu stało się bezprzedmiotowe.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.