Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 61/07, oddalił skargę Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Krakowie z dnia [...] listopada 2006 r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2006 r. znak: [...] na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663) Burmistrz Gminy Kęty zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie Ł., składającej się z działki Nr [...] o powierzchni 1,1396 ha stanowiącej własność A. D. i M. D. po części, objętej KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Oświęcimiu, Wydział Zamiejscowy Ksiąg Wieczystych w Kętach, na działki: Nr [...] o pow. 0,0496 ha, Nr [...] o pow. 0,8896 ha i Nr [...] o pow. 0,2075 ha.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wnioskiem z dnia 29 września 2006 r. w/w współwłaściciele wystąpili do Burmistrza Gminy Kęty o zatwierdzenie podziału dz. [...] położonej w obrębie Ł., załączając jednocześnie wymagane dokumenty. Mapa z projektem podziału nieruchomości wykonana przez geodetę uprawnionego została wraz z operatem zawierającym dokumentację dotyczącą podziału nieruchomości zarejestrowana w Gminnym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Kętach w dniu [...] września 2006 r. za numerem ewidencyjnym [...] i przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przedłożona mapa z projektem podziału nieruchomości została opracowana zgodnie z postanowieniem Burmistrza Gminy Kęty Nr [...], znak [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. opiniującym wstępny projekt podziału pod względem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Kęty uchwalonym uchwałą Nr: XXX/243/2005 Rady Miejskiej w Kętach z dnia 29 czerwca 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 472, poz. 3508).
Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Kęty dz. [...] znajduje się w obszarze konturu KDG - ulica (droga) klasy G i mocy prawa przechodzi na własność Województwa Małopolskiego z chwilą gdy decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie wnosząc o jej uchylenie jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
Podniósł, iż podział opisanej działki w sposób wynikający z wydanej decyzji jest niezasadny, gdyż zarządca drogi nie planuje w najbliższym czasie jakichkolwiek działań inwestycyjnych związanych z przebudową bądź modernizacją drogi Nr [...] (oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...]), dla których uzasadnionym byłoby zajęcie terenu w celu poszerzenia drogi.
Wskazano ponadto, iż przepis art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami znajduje zastosowanie przy podziale działek dokonywanym na wniosek właścicieli, o ile grunt zostaje wydzielany pod drogi publiczne, w tym wojewódzkie. Wówczas dopiero własność tychże wydzielonych działek przechodzi z mocy prawa na własność województwa. Nadto podniesiono, iż regulacja art. 35 i art. 36 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, iż tereny, których przeznaczenie zmienia plan miejscowy mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy, a ich wydzielanie nie jest obligatoryjne i brak jest ograniczeń w możliwości dalszego korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy.
Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. znak: [...] na podstawie art. 28 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie umorzył postępowanie odwoławcze.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że regulacja art. 28 kpa stanowi wprost, iż stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowo - administracyjnym, dotyczącym postępowań administracyjnych, prowadzonych w przedmiocie podziału nieruchomości, powszechnie przyjmowany jest pogląd, iż stronami postępowania o podział nieruchomości nie są osoby, które nie mają do niej żadnego tytułu prawnego. Wskazywano przy tym m.in. iż zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony (m.in. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2002 r., sygn. akt l SA 1710/00; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1999 r. sygn. akt l SA 1608/98).
W niniejszej sprawie - o szczególnym charakterze i specyfice postępowania podziałowego, prowadzącego do wydzielenia wraz z innymi działkami również działki pod ulicę (drogę), bądź pod jej poszerzenie, która następnie stać się ma własnością Województwa Małopolskiego - z odwołaniem wystąpił Zarząd Dróg Wojewódzkich, reprezentowany przez Zastępcę Dyrektora d/s. Inwestycji. Zarząd Dróg Wojewódzkich jako jednostka organizacyjna będąca zarządem drogi, utworzona przez odpowiedni organ samorządowy, powołana jest celem powierzenia jej obowiązków zarządcy drogi (art. 21 ust. 1 ustawy - o drogach publicznych). Zadania zarządcy drogi określone są w art. 20 tej ustawy i pomimo, że katalog zadań określonych tym przepisem nie ma charakteru zamkniętego, to jego treść uzasadnia tezę, iż są to zadania o charakterze administrującym. Brak jest przy tym podstaw do przyjęcia, iż w świetle art. 33 § 1 kpa oraz art. 41 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. - o samorządzie województwa jednostka organizacyjna upoważniona jest do reprezentowania i ochrony interesów prawnych samorządu województwa jako strony w postępowaniach administracyjnych. Zasada domniemania kompetencji na rzecz zarządu województwa (art. 41 ust. 1 ustawy - o samorządzie województwa) i kompetencji tego organu do dysponowania mieniem województwa wskazują, że uczestniczenie innych podmiotów w zarządzaniu majątkiem województwa jest wyjątkiem od reguły występującej w przywołanych przepisach i wymaga wyraźnego upoważnienia normatywnego (wyrok WSA z dnia 30 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 2771/02, publ. Ow SS 2005/4/101). Przepis art. 41 ustawy o samorządzie województwa, odmiennie niż ustawa o samorządzie gminnym i ustawa o samorządzie powiatowym, generalną klauzulę właściwości rady gminy z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i brak takiej klauzuli w ustawie o samorządzie powiatowym, zastąpił klauzulą odnoszącą się do zarządu województwa, wprowadzającą domniemanie właściwości zarządu województwa we wszystkich sprawach należących do samorządu województwa, nie zastrzeżonych na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych (wyrok NSA z dnia 3 listopada 1999 r., sygn. akt II SA/Łd 1115/99, publ. OwSS 2000/2/51).
W świetle powyższego, stroną niniejszego postępowania mógł więc być ewentualnie samorząd województwa reprezentowany przez zarząd województwa, nie zaś Wojewódzki Zarząd Dróg jako jednostka organizacyjna będąca zarządem drogi. Z treści § 4 Statutu Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie (załącznik do uchwały Zarządu Województwa Małopolskiego Nr 467/05 z dnia 2 czerwca 2005 r.) wynika, że przedmiotem działania Zarządu Dróg Wojewódzkich jest wykonywanie obowiązków oraz zadań zarządcy dróg wojewódzkich w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (nie wynika z niego natomiast, iż Zarząd Dróg Wojewódzkich uprawniony jest do reprezentowania samorządu województwa w innych postępowaniach administracyjnych, w szczególności w postępowaniu w przedmiocie podziału nieruchomości). Treść regulacji ustawowej i przedstawionego Statutu uzasadnia zatem tezę, iż zadania te mają charakter administrujący i znajdują swoje źródło w ustawie - o drogach publicznych.
Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy wskazał, iż w prowadzonym obecnie postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału Zarządowi Dróg Wojewódzkich w Krakowie nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. W tym stanie rzeczy - zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 kpa - postępowanie odwoławcze, wszczęte z odwołania Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie jest bezprzedmiotowe, co skutkuje jego umorzeniem.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyło Województwo Małopolskie - Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego: art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 28 i 29 kpa oraz przepisów prawa materialnego: art. 20 pkt 17 w zw. z art. 21 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że stanowisko organu odwoławczego odmawiające skarżącemu przyznania przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa pozostaje w sprzeczności z art. 20 pkt 17 ustawy o drogach publicznych stanowiącym, iż do zarządcy drogi należy nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe, jak i art. 22 ust. 1 i 3 w/w ustawy, zgodnie z którymi zarząd drogi sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym, a w przypadku nabywania gruntów przeznaczonych pod pas drogowy zarząd drogi może wystąpić z wnioskiem o dokonanie podziału lub scalenia i podziału nieruchomości, zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami lub przepisami o scalaniu gruntów. Zestawienie tego unormowania z art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zgodnie z którym jeżeli zarządca drogi powoła jednostkę organizacyjną zwaną zarządem drogi, to jednostka taka (czyli Zarząd Dróg Wojewódzkich -skarżący) na mocy tego przepisu jest i uprawniona do wykonywania obowiązków zarządcy drogi.
W niniejszej sprawie taka sytuacja zachodzi, a nadto w Statucie skarżącego takie uprawnienie zostało również zawarte. Nadto z art. 22 ust. 1 i 2 ustawy, wywieść należy nie tylko, że stanowi on odrębne, szczególne umocowanie do działania w postępowaniach w sprawach podziału nieruchomości, ale również, że wskazuje na uprawnienie zarządu drogi, czyli jednostki organizacyjnej, powołanej do wykonywania obowiązków zarządcy, do uczestniczenia na prawach strony w tego rodzaju postępowaniach, bowiem ustawodawca umocował zarząd dróg do wykonywania obowiązków zarządcy drogi to brak jest podstaw prawnych do formułowania tezy, iż umocowanie ustawowe nie obejmuje nabywania nieruchomości, a tym samym nie uprawnia do działania przez zarządy dróg w sprawach rozgraniczeniowych określonych art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami na prawach strony.
Przywołane uprawnienie do nabywania nieruchomości pod pasy drogowe nie zawiera żadnego ograniczenia, które by zawężało jego zakres i nie obejmowało unormowania zawartego w art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Kwestia przymiotu strony, w tym samorządowej jednostki organizacyjnej podlega ocenie według art. 29 kpa zgodnie, z którym wśród podmiotów, które mogą mieć status strony znajdują się również samorządowe jednostki organizacyjne jakim jest skarżący. Skoro ustawodawca wyposaża dany podmiot w zdolność prawną na gruncie administracyjnego prawa materialnego, w tym ustawy o drogach publicznych, to uprawnione jest stanowisko, że prawo procesowe, które wprost określa i przyznaje status strony postępowania samorządowej jednostce organizacyjnej nie może ograniczać jej zdolności administracyjno - prawnej w zakresie praw i obowiązków wynikających z tej ustawy jak i samej możliwości czynnego udziału w sprawach podmiotu prawnego, który reprezentuje. Ze względu na obowiązek organu orzekającego zobligowanego do zebrania i wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy faktów i okoliczności sprawy, brak jest faktycznego jak prawnego uzasadnienia dla zawężającej interpretacji art. 28 i 29 kpa dokonanej mocą zaskarżonej decyzji, sprowadzającej się do uznania, iż stroną postępowania jest jedynie Województwo Małopolskie. Brak jest również podstaw dla poglądu, iż decyzja dotyczy wyłącznie interesu prawnego Województwa Małopolskiego i takiej interpretacji przepisów prawnych, które uniemożliwiają jednostce organizacyjnej działającej w ramach jej osobowości prawnej występować łącznie z nią w obronie tego interesu.
Skarżący zarzucił również, że kierownik jednostki organizacyjnej reprezentuje na zewnątrz nie tylko jednostkę, ale również w oparciu o udzielone pełnomocnictwo osobę prawną jaką jest Województwo Małopolskie, czego dowodzą przywołane na wstępie przepisy prawne statuujące jego uprawnienie do działania oraz reprezentowania osoby prawnej jakim jest Województwo Małopolskie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie w całości względnie odrzucenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2006 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.
Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji uznał, że decyzja ta nie narusza prawa, a więc przepisów prawa materialnego jak też przepisów postępowania.
Podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi, a także jest dopuszczalny jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu mają dostęp do drogi publicznej - w myśl art. 93 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.).
Podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny, a jeżeli nieruchomość jest objęta współwłasnością lub współużytkowaniem wieczystym, podziału można dokonać na wniosek współwłaścicieli albo współużytkowników wieczystych - art. 97 ust. 1 i ust. 2 cyt. wyżej ustawy. Działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, na której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa, lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne - co wynika z przepisu art.98 ust.1 cyt. ustawy.
Organy administracji przeprowadziły prawidłowo postępowanie, gdyż mapa z projektem podziału nieruchomości została sporządzona przez uprawnionego geodetę i wraz z operatem zawierającym dokumentację podziału nieruchomości została zarejestrowana w Gminnym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Kętach w dniu [...] września 2006 r. pod numer ewid. [...] i przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W aktach znajduje się protokół przyjęcia granic nieruchomości (k. 7 akt adm.).
Mapa z projektem podziału została opracowana zgodnie z postanowieniem Burmistrza Gminy Kęty z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...], znak: [...] opiniującym wstępny projekt podziału pod względem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Kęty.
Przedmiotowa nieruchomość [...] znajduje się w obszarze konturu KDG - ulica (droga), klasy G i przechodzi z mocy prawa na własność Województwa Małopolskiego z chwilą gdy decyzja zatwierdzająca projekt stanie się ostateczna.
Istota sprawy jak zaznaczył Sąd sprowadza się do ustalenia czy strona skarżąca Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie, reprezentowany przez Dyrektora, jako jednostka organizacyjna będąca zarządem drogi, jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie o zatwierdzenie podziału nieruchomości Nr [...], stanowiącej własność A. D. i M. D. W ocenie Sądu Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie nie jest stroną, w postępowaniu administracyjnym o zatwierdzenie podziału nieruchomość, w rozumieniu art. 28 k.p.a. i art.29 k.p.a. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu. Zarząd Dróg Wojewódzkich nie był właścicielem, współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości, ani też osobą która ma interes prawny w postępowaniu o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Przepisy Działu III zatytułowanego: "Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami" nie dają Zarządowi Dróg Wojewódzkich takich uprawnień.
Zarząd Dróg Wojewódzkich jako jednostka organizacyjna będąca zarządem drogi wykonuje zadania administrujące określone w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2000r., Nr 71, poz. 838 ze zm.). Z ustawy tej nie wynika aby strona skarżąca była uprawniona do reprezentowania samorządu województwa w innych postępowaniach administracyjnych, w szczególności o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Również ze statutu Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie (załącznika do uchwały Zarządu Województwa Małopolskiego Nr 465/2005 z dnia 2 czerwca 2005 r. znajdującego się w aktach adm.), w szczególności z § 2 i § 4 tego statutu nie wynika aby strona skarżąca mogła być stroną postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.
Stosownie do § 2 pkt 1 tego statutu Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie, jest jednostką budżetową finansowaną przez Samorząd Województwa Małopolskiego, jako samorządowa jednostka organizacyjna wykonująca zadania w zakresie planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony tych dróg, na podstawie ustawy o drogach publicznych.
W § 4 tegoż statutu jest mowa o tym, że przedmiotem działania Zarząd Dróg Wojewódzkich jest wykonywanie obowiązków oraz zadań zarządcy dróg wojewódzkich w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a w szczególności m.in. w pkt 18 i pkt 19 jest mowa o "nabywaniu nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości", " nabywanie nieruchomości innych, niż wymienione w pkt 18, na potrzeby zarządzania drogami i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego do nich prawa ".
W związku z powyższym w ocenie Sądu z przepisów statutu nie wynika również aby stronie skarżącej przysługiwał przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym.
Sąd orzekający w niniejszym składzie w całości podzielił pogląd wyrażony w wyroku NSA w Warszawie z dnia 7 lutego 2002 r. sygn. akt I SA 1710/00 w którym przyjęto, cytat " w żadnym razie stronami postępowania o podział nieruchomości nie są osoby, które nie mają do niej żadnego tytułu prawnego, lecz zainteresowane są uzyskaniem użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. Zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony". (Podobnie - wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 czerwca1999 r. I SA 1608/98, LEX nr 48515).
Odnośnie zarzutu strony skarżącej, iż przysługuje jej przymiot strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym, a ma to wynikać z przepisu art. 20 pkt 17, art.22 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 21 ust.1 ustawy o drogach publicznych, Sąd uznał,iż jest on bezzasadny, ponieważ z przepisów tych nie wynika, aby Zarząd Dróg Wojewódzkich mógł być stroną postępowania administracyjnego o zatwierdzenie podziału nieruchomości. W przepisie art. 22 ust. 3 cyt ustawy o drogach publicznych jest mowa o nabywaniu gruntów przeznaczonych pod pas drogowy przez zarząd drogi, a nie w postępowaniu o zatwierdzenie podziału nieruchomości.
Konkludując Sąd uznał, że organy administracji prawidłowo uznały, iż Zarząd Dróg Wojewódzkich nie jest stroną w niniejszym postępowaniu administracyjnym i zasadnie postępowanie to zostało umorzone na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Województwo Małopolskie - Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust 1 w związku z art. 20 pkt 17, 18 oraz art. 22 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. z 2007 r. Dz. U Nr 19, poz. 115) oraz art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż jednostce organizacyjnej będącej zarządem drogi nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości.
Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy co do istoty objętej skargą, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy strona skarżąca jak i odwołująca się od zaskarżonej decyzji, jaką jest jednostka organizacyjna będąca zarządem drogi, jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie o zatwierdzenie podziału nieruchomości wszczętego i rozpoznanego w oparciu o art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Przywołanym wyrokiem Sąd uznał na podstawie art. 20 pkt. 17, art. 22 ust. 1 i 3 oraz art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), że zarządowi dróg nie przysługuje przymiot strony w takim postępowaniu albowiem z przepisów tych nie wynika wprost aby za taką stronę mógł być uznany.
Powyższa ocena, zdaniem skarżącego, nie przystaje zarówno do wykładni gramatycznej, funkcjonalnej jak i systemowej, przywołanych przepisów zważywszy na okoliczność, iż:
- ustawa o drogach publicznych jest regulacją odrębną z uwagi na jej przedmiot, co uzasadnia konieczność jej uwzględnienia w pierwszej kolejności przed innymi regulacjami, które mogą mieć do spraw w niej uregulowanych zastosowanie;
- art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jednoznacznie w zdaniu drugim, stanowi, że jeżeli jednostka taka jaką jest zarząd dróg zostanie utworzona to jest ona z mocy tego ustawowego przepisu oraz faktu jej utworzenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, uprawniona do wykonywania zadań zarządcy drogi, którymi zgodnie z art. 20 pkt 17 i pkt. 18 przywołanej ustawy są również zadania w zakresie: -
- nabywania nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych, jak i
- nabywania ich na potrzeby zarządzanie drogami i gospodarowanie nim.
Powyższe, uzasadnia zatem konkluzję, iż mocą przywołanych przepisów oraz przy uwzględnieniu racjonalności ustawodawcy przewidziana oraz określona została prawna dopuszczalność dokonania na rzecz własnej jednostki organizacyjnej jaką jest Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie przez Sejmik Województwa Małopolskiego dekoncentracja zadań i kompetencji przysługujących zarządcy drogi jakim jest Zarząd Województwa;
Powyższe zestawić należy z treścią art. 20 pkt 17 i 18 ustawy o drogach publicznych określającym zadania zarządcy posługującego się zwrotem "nabywania gruntów" z treścią art. 22 ust. 3 tej ustawy odnoszącego się wprost do zarządu dróg, a stanowiącego, iż "w przypadku nabywania gruntów pod pas drogowy zarząd drogi może wystąpić z wnioskiem o dokonanie podziału (lub scalenia i podziału) nieruchomości". Skoro zatem ustawodawca w ramach w/w art. 22 ust. 3 ustawy dopuścił wprost możliwość nabywania gruntów pod pas drogowy przez zarząd drogi, to uzasadniona jest teza, przy uwzględnieniu także wykładni funkcjonalnej i systemowej, iż w zakresie nabywania gruntów pod pasy drogowe jakimi są również grunty objęte postępowaniami wywołanymi i prowadzonymi w oparciu o art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zarządy dróg uprawnione być winne także do udziału w takim postępowaniu na prawach strony. Uzasadnieniem przysługiwania takiego uprawnienia po stronie jednostki organizacyjnej jaką jest zarząd dróg stanowi również okoliczność, iż zadania, które ona wykonuje są zadaniami o charakterze publicznoprawnym, jak i że nabywanie nieruchomości pod drogi regulowane są głównie prawem publicznoprawnym tj. nie tylko art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale również ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. z 2007 r. Dz. U. Nr 19, poz.115 ze zm.), określającymi skutek i sposób nabycia nieruchomości pod drogi z mocy samego prawa w oparciu o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości. Tym samym ustawodawca w ustawie o drogach publicznych przewidział i przeniósł kompetencje dotyczące udziału w postępowaniach odnoszących się do podziału nieruchomości pod pasy drogowe przysługujące organowi jakim jest Zarząd Województwa będący zarządca drogi na rzecz jednostki organizacyjnej jaką jest zarząd dróg, uprawniając go tym samym do działania w tym zakresie w imieniu i na rzecz Samorządu Województwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej w dalszej części tego uzasadnienia ustawą procesową) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem zawiera usprawiedliwione podstawy, co sprawia, że zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie jako usprawiedliwiony pozostaje zarzut naruszenia prawa materialnego art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. Nr 261 z 2004 r. poz. 2603 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż jednostce organizacyjnej będącej zarządem dróg nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości.
Niespornym jest, iż na wniosek właścicieli gruntu dokonano podziału nieruchomości położonej w obrębie Ł. składającej się z działki Nr [...] o powierzchni 1,1396 ha stanowiącej własność A. D. oraz M. D. a uczyniono to na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wobec zgodności podziału z ustaleniami prawa miejscowego.
Jak wynika z art. 97 ust. 1 wskazanej ustawy o gospodarce nieruchomościami podział nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Niewątpliwie więc z dyspozycji tej normy wynika, iż wniosek o podział nieruchomości musi pochodzić od podmiotu, który ma w tym interes prawny. Pojecie interesu prawnego stanowi zasadniczy element definicji strony postępowania administracyjnego zawartej w art. 28 kpa. Niewątpliwie jest to zatem taki interes, który dotyczy sfery prawnej podmiotu, a który podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Tak więc tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony.
Stroną będzie osoba (jednostka organizacyjna), która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem.
Odnosząc te rozważania do postępowania dotyczącego podziału nieruchomości w trybie art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny podziela dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego, w którym wyrażano pogląd, że wnioskodawcą i stroną postępowania administracyjnego o podział nieruchomości są właściciele nieruchomości oraz ich użytkownicy wieczyści, a więc tylko te osoby, które dysponują tytułem prawem do nieruchomości (porównaj wyrok NSA z dnia 28 stycznia 1997 r. sygn. akt SA/Gd 3467/95, ONSA 1997 r., z. 4, poz. 180, wyrok SN z dnia 25 maja 1995 r. sygn. akt III ARN 16/95 OSNAP 1995 r. z. 21. poz. 258). Niewątpliwie interesu prawnego w postępowaniu o podział nieruchomości nie mają właściciele sąsiednich nieruchomości, albowiem w postępowaniu tym nie przesądza się o przeznaczeniu nowo wydzielonych działek, o sposobie ich zagospodarowania, ani o dalszym ich łączeniu z innymi nieruchomościami.
Z dyspozycji art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne (gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe) z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (.....). Natomiast art. 98 ust 3 ustawy stanowi, że za działki przejęte pod drogi publiczne, o których mowa w ust. 1 przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio tj. w ramach odszkodowania właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu wywłaszczonej nieruchomości może być za jego zgodą przyznana nieruchomość zamienna). Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, to na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego ustala się odszkodowanie i wypłaca je według zasad i trybu obowiązywania przy wywłaszczaniu nieruchomości.
Tym samym wydzielenie drogi z nieruchomości objętej podziałem przesądza losy prawne gruntu zajętego pod drogę. Jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość, o której podział wystąpił jej właściciel, to z dniem, w którym decyzja administracyjna o zatwierdzeniu podziału staje się ostateczna, własność gruntu przechodzi z mocy prawa odpowiednio na gminę, powiat, województwo albo Skarb Państwa w zależności od tego na jaką kategorie drogi dokonano podziału a wynikającą z prawa miejscowego. Natomiast konsekwencją dokonania takiego podziału jest odszkodowanie za grunty wydzielone pod drogi z nieruchomości objętej podziałem.
W rozpoznawanej sprawie jest niesporne(co wprost wynika z decyzji organu pierwszej instancji),że podział nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Kęty gdyż sporna działka znajduje się w obszarze konturu KDG – ulica (droga) klasy G i z mocy prawa przechodzi na własność Województwa Małopolskiego z chwilą gdy decyzja o podziale stanie się ostateczna.
Tym samym na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przyjąć należy, że Województwo Małopolskie ma własny interes prawny do udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o podział nieruchomości, albowiem decyzja ta wywołuje skutki nie tylko dla uprawnionego do otrzymania odszkodowania (za wywłaszczoną w istocie w ten sposób nieruchomość), ale również dla wypłacającego to odszkodowania - w tym wypadku dla Województwa Małopolskiego.
Nie można uznać, że w takiej sytuacji Województwo Małopolskie nie spełnia kryterium strony z art. 28 kpa. W konsekwencji więc art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest materialnoprawną podstawą interesu prawnego Województwa Małopolskiego, legitymującą to Województwo do udziału w przedmiotowym postępowaniu.
Jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawnienia i obowiązki Województwa Małopolskiego będącego stroną postępowania o podział nieruchomości wykonuje Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie na mocy statutu Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie stanowiącego załącznik do uchwały Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 2 czerwca 2005 r. Nr 467/05 w sprawie zatwierdzenia statutu Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie. Niewątpliwie rolą tego statutu jest skonkretyzowanie, kto wykonuje uprawnienia i obowiązki Województwa Małopolskiego na gruncie ustawy o drogach publicznych. Istotne jest, że powyższy statut nie uczestniczy w kształtowaniu interesu prawnego Województwa Małopolskiego, lecz określa sposób jego reprezentacji oraz wykonywania wszystkich obowiązków Województwa Małopolskiego w zakresie określonym w statucie.
W § 4 statutu wskazano, że przedmiotem działania Zarządu Dróg Wojewódzkich jest wykonywanie zadań zarządcy dróg wojewódzkich w rozumieniu ustawy o drogach publicznych a w szczególności: nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości - pkt. 18; nabywanie nieruchomości innych niż wymienione w pkt. 18 na potrzeby zarządzania drogami i gospodarowania nimi w ramach posiadanego do nich prawa – pkt 19. Skoro nabywanie to również otrzymywanie czegoś na własność, to przekazanie z mocy prawa na własność województwa terenu po dokonanym jego podziale jest nabywaniem nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych tylko, że w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Przepis § 10 ust. 1 tego statutu, stanowi, że powołanie Dyrektora jest równoznaczne z udzieleniem mu imiennego pełnomocnictwa do podejmowania czynności prawnych i składania oświadczeń woli w sprawach określonych w § 4 ust. 1 i § 5 statutu. Przepis ten ustala zatem ogólną regułę, iż imienny akt powołania Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie jest dodatkowo imiennym pełnomocnictwem udzielonym owemu Dyrektorowi przez Zarząd Województwa Małopolskiego do występowania w imieniu Województwa Małopolskiego. W przypadku niemożności pełnienia obowiązków służbowych przez Dyrektora ZDW upoważnionym do dokonywania czynności prawnych i składania oświadczeń woli określonym tym statutem dla Dyrektora jest Zastępca Dyrektora (również § 10 statutu).
Dlatego też należało uznać, iż stroną niniejszego postępowania o podział nieruchomości na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarcze nieruchomościami, jest Województwo Małopolskie reprezentowane przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie gdyż to Zarząd Dróg Wojewódzkich w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wykonuje uprawnienia i obowiązki Województwa Małopolskiego. Błędna wykładnia wyżej wymienionej normy prawa materialnego w zaskarżonym wyroku doprowadziła do zaakceptowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wadliwej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] umarzającej postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 kpa wobec przyjęcia, iż w postępowaniu podziałowym Województwu Małopolskiemu - Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa.
Dlatego też mając powyższe rozważania na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 203 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekła jak w sentencji.