Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z 23 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2234/18 oddalił skargę G. B. (dalej: "skarżący") na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
Komendant Miejski Policji w [...] (dalej: "KMP") rozkazem personalnym z [...] października 2014 r., nr 496/14 zwolnił skarżącego, w trybie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (obecnie tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.), ze służby w Policji z 10 listopada 2014 r.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od ww. rozstrzygnięcia, Komendant Wojewódzki Policji w [...] (dalej: "KWP") decyzją z [...] grudnia 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 4 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 146/15 oddalił skargę skarżącego na powyższą decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1028/16 oddalił skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia.
Wnioskiem z 17 lipca 2017 r. skarżący, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wystąpił do KWP o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego KMP z [...] października 2014 r. wobec rażącego naruszenia prawa polegającego na "włączeniu w poczet materiału dowodowego nielegalnie uzyskanego dowodu w postaci oględzin pamięci telefonu komórkowego marki Nokia".
Komendant Główny Policji postanowieniem z [...] września 2017 r., nr [...], w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. rozkazu personalnego oraz utrzymującej go w mocy decyzji KWP z [...] grudnia 2014 r. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji stwierdził, że objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia organów Policji, zostały poddane przez sądy administracyjne kontroli legalności z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i procesowym. Podkreślił, iż ocena prawna, wyrażona w wyrokach sądów administracyjnych jest wiążąca dla organów Policji.
Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] listopada 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, podzielając w pełni jego stanowisko.
Na ww. postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 2159/17 ją oddalił.
Pismem z 29 czerwca 2018 r. skarżący ponowił wniosek o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego KMP z [...] października 2014 r., powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz wskazując, iż rażące naruszenie prawa polegało na włączeniu w poczet materiału dowodowego nielegalnie uzyskanego dowodu w postaci oględzin pamięci zatrzymania rzeczy, oględzin telefonu komórkowego oraz kopi postanowienia o zatwierdzeniu zatrzymania rzeczy.
Po rozpoznaniu ww. wniosku z 29 czerwca 2018 r., Komendant Główny Policji postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania, motywując to rozstrzygnięcie związaniem orzeczeniami sądów administracyjnych, które wypowiedziały się do co legalności wydanych decyzji.
W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji błędne przyjęcie związania wyrokami sądów administracyjnych, bowiem jego pierwszy wniosek o stwierdzenie nieważności oparł na bezprawnym uzyskaniu treści wiadomości sms, a podstawą drugiego wniosku uczynił fakt, iż prokurator nie zatwierdził w terminie czynności zatrzymania rzeczy w postaci telefonu komórkowego, wobec czego oględziny stały się czynnością nielegalną. Zdaniem skarżącego, nie ma przeszkód, aby w trybie art. 154 k.p.a., organ, który wydał decyzję, zmienił ją lub uchylił. Nadto organ, który zwolnił skarżącego ze służby, nie dysponował wszystkimi dokumentami związanymi z zabezpieczeniem pamięci jego telefonu komórkowego, dlatego Sąd nawet nie miał możliwości zweryfikowania legalności dowodu w postaci oględzin pamięci telefonu. Następnie podnosząc, iż przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie zwolnienia go ze służby była kwestia zasadności tego zwolnienia, a nie legalności uzyskiwania wiadomości sms z jego telefonu, zarzucił, że sądy administracyjne niedostatecznie zbadały decyzje w tym przedmiocie pod kątem zgodności z prawem.
Postanowieniem z [...] października 2018 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] sierpnia 2018 r. W uzasadnieniu wskazał, że organ pierwszej instancji był zobligowany do skorzystania z możliwości wynikającej z art. 61a § 1 k.p.a. Podkreślił, iż kwestionowana decyzja z [...] grudnia 2014 r. oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny KMP z [...] października 2014 r. zostały już poddane kontroli sądowoadministracyjnej, tj. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 4 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/GI 146/15, a następnie w wyroku NSA z 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1028/16. Odnosząc się do zarzutu skarżącego odnośnie legalności postanowienia prokuratora o zatwierdzeniu zatrzymania rzeczy w postaci telefonu komórkowego, Minister wskazał, iż sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji, dotycząca także przeprowadzonego przez organy administracji postępowania dowodowego, wykazała, że decyzje o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji odpowiadają wymogom wynikającym z obowiązujących przepisów prawa. Weryfikując te rozstrzygnięcia, sądy administracyjne wzięły pod uwagę sformułowane przez skarżącego zarzuty rażącego naruszenia prawa materialnego, w szczególności błędne zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, jak również zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organy. Minister stwierdził, że z uwagi na wyrażoną w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadę powagi rzeczy osądzonej, która służy pewności prawa i unikaniu wznawiania ustawicznych sporów między stronami "o to samo", a także ze względu na fakt, iż niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez uprawnione do tego organy i sądy administracyjne, brak jest możliwości prawnej ponownej jej weryfikacji.
Na powyższe postanowienie Ministra skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku uznał, że zasadnie organy obu instancji odmówiły wszczęcia postępowania nieważnościowego w związku z wnioskiem skarżącego z 29 czerwca 2018 r. Zarówno KGP, jak i Minister prawidłowo powołali się na okoliczność sadowoadministracyjnej kontroli legalności decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sądy administracyjne obu instancji nie znalazły żadnych podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, w tym nie dopatrzyły się wad kwalifikowanych tej decyzji stanowiących podstawę do stwierdzenia jej nieważności. W ocenie Sądu argumentacja skarżącego przedstawiona w skardze stanowi w istocie polemikę z prawomocnymi orzeczeniami.
Skarżący niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o uchylenie ww. wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, jak i o zasądzenie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu, które nie zostały uiszczone w całości ani w części. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisu postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 61a k.p.a., polegające na błędnym potraktowaniu jako zgodnego z prawem zastosowania przez organ wskazanego przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy rozpatrując żądanie strony w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organ - z uwagi na treść żądania - nie był związany wcześniejszym wyrokiem sądu administracyjnego oddalającym skargę na tę decyzję i obowiązany był żądanie strony rozpatrzyć merytorycznie.
Skarżący, wskazując na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 podniósł, że dopuszczalność i jednocześnie konieczność prawna wszczęcia na żądanie strony postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa zależy od tego, czy wskazania we wniosku o stwierdzenie nieważności okoliczność stanowiła przedmiot rozważań zawartych w uzasadnieniu wcześniejszego wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę na tę decyzję. W ocenie skarżącego, treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 4 listopada 2015 r. oraz utrzymującego go w mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 kwietnia 2017 r. prowadzi do wniosku, że oddalenie skarg nastąpiło w oparciu o inne dowody, aniżeli wskazany we wniosku o stwierdzenie nieważności zwalniającego skarżącego ze służby rozkazu personalnego. Dotycząca zatem tego dowodu nieprawidłowość nie stanowiła przedmiotu oceny sądów administracyjnych. Zatem w świetle ww. uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieje konieczność wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozkazu personalnego i dokonania w tym postępowaniu oceny, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, które winno skutkować stwierdzeniem jego nieważności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, sąd drugiej instancji związany był granicami skargi kasacyjnej, determinującymi zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Stosownie do art. 174 p.p.s.a. kasację można oprzeć na następujących podstawach:
- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna rozpoznawana w przedmiotowej sprawie oparta została wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa procesowego, które to zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
W pierwszej kolejności jako naruszony została wskazany art. 153 p.p.s.a. Zastosowanie tego przepisu wchodzi w grę wówczas, gdy sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję. Nie powstaje jednak wtedy kwestia dopuszczalności wszczęcia w stosunku do decyzji postępowania nadzwyczajnego kontrolnego, albowiem przestaje istnieć ewentualny przedmiot tego postępowania. Artykuł 153 p.p.s.a. nie znajduje natomiast zastosowania w odniesieniu do wyroku, którym sąd administracyjny oddalił skargę, gdyż w motywach zawartych w uzasadnieniu wyroku sąd nie formułuje ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania, które miałyby wiązać organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy zakończonej wyeliminowaną przez sąd decyzją. Taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Skarga na decyzję zwalniającą skarżącego ze służby w Policji została prawomocnie oddalona, zaś Sąd pierwszej instancji w swoich rozważaniach nie odwoływał się do przepisu art. 153 p.p.s.a., wobec czego nie mogło dojść do jego naruszenia.
Nie został również naruszony przepis art. 61a k.p.a. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy okolicznością determinującą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z [...] grudnia 2014 r. utrzymującej w mocy rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w [...] nr [...] z [...] października 2014 r. w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., może być uprzednie poddanie tych decyzji kontroli sądu administracyjnego. Poza sporem pozostaje fakt, że wyrokiem z 14 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 146/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] grudnia 2014 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1028/16 oddalił skargę kasacyjną.
W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że wydane w sprawie wyroki wywołują skutki, o których mowa w treści art. 170 p.p.s.a. W myśl tego przepisu prawomocne orzeczenie sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Brzmienie tego przepisu musiało zatem uwarunkować treść rozstrzygnięcia Komendanta Głównego Policji, który zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Wynikająca z unormowania art. 170 p.p.s.a. prawomocność materialna co do zasady zamyka bowiem organom administracji publicznej oraz podmiotom posiadającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania przed tymi organami możliwość stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, niezwiązany zarzutami i wnioskami skargi, miał nie tylko prawo, ale i obowiązek badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Możność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem została już – z wynikiem pozytywnym – zweryfikowana przez sąd administracyjny prawomocnym wyrokiem tego sądu, podlega tylko takim ograniczeniom, które z jednej strony wyznacza zakres dokonanej przez sąd administracyjny kontroli, z drugiej zaś – fakt korzystania przez prawomocny wyrok sądu administracyjnego z przymiotu powagi rzeczy osądzonej.
Jeżeli zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, obowiązany był z urzędu wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, gdyż nie był związany granicami skargi, należy przyjąć, iż Sąd ten dokonał kontroli decyzji również pod kątem istnienia wad kwalifikowanych. A skoro skarga na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] grudnia 2014 r. została oddalona, to uprawnione jest twierdzenie, że zaskarżona decyzja była wolna od wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego.
Tym samym należy przyjąć, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 4 listopada 2015 r., od którego skargę kasacyjną oddalił Naczelny Sąd Administracyjny, wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym został wydany, a zasięgiem jego oddziaływania objęte zostało również przyszłe postępowanie administracyjne. W konsekwencji, skoro wyrok ten nie został skutecznie zakwestionowany, organy administracji publicznej są nim związane, co wyłącza możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.
Jak wskazano w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09 nie zawsze wyrok oddalający skargę na kwestionowaną decyzję automatycznie stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Możliwa jest bowiem sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu, np. fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania.
Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie jednak nie wystąpiła.
Autor skargi kasacyjnej podniósł, że okoliczność, na którą powołuje się skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności nie była przedmiotem rozważań sądu administracyjnego, albowiem oddalenie skargi nastąpiło w oparciu o inne dowody, aniżeli wskazany we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zwalniającej skarżącego ze służby w Policji.
We wniosku z 29 czerwca 2018 r. skarżący jako rażące naruszenie prawa, które winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji w sprawie zwolnienia go ze służby w Policji, wskazał włączenie w poczet materiału dowodowego nielegalnie uzyskanego dowodu w postaci oględzin pamięci telefonu komórkowego marki Nokia. O nielegalności pozyskania tego dowodu miało świadczyć zatwierdzenie zatrzymania tego telefonu z uchybieniem siedmiodniowego terminu wynikającego z art. 230 k.p.k.
Istotnie w uzasadnieniu wyroku WSA w Gliwicach z 4 listopada 2015 r. Sąd nie odnosi się wprost do powyższego dowodu, co nie oznacza jednak, że nie dokonał kontroli postępowania dowodowego przeprowadzonego w sprawie przez organy Policji. Sąd, w ramach badania legalności zaskarżonej decyzji, odniósł się do istotnych, z punktu widzenia mającej zastosowanie w sprawie normy prawa materialnego, ustaleń faktycznych i ocenił, że organy wyjaśniły wszystkie okoliczności sprawy, dokonując ustaleń w tym zakresie w ramach swobodnej oceny dowodów. Sąd przeanalizował m. in. treść wiadomości przekazywanych esemesami między skarżącym i jego ojcem, odnosił się zatem pośrednio także do dowodu, na który wskazywał skarżący we wniosku z 29 czerwca 2018 r. o stwierdzenie nieważności decyzji. Zdaniem Sądu poczynione w sprawie ustalenia pozwoliły na przyjęcie, że orzeczenie o zwolnieniu skarżącego ze służby nie nosi znamion dowolności. Uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Sąd skargę oddalił. Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 kwietnia 2017 r., po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, stwierdził, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, do którego zaliczył przede wszystkim zeznania świadka zdarzenia, treść wiadomości sms oraz protokoły z przebiegu badań na zawartość alkoholu w wydychanym powietrzu, istniały podstawy do konstatacji, że skarżący dopuścił się przypisywanego mu czynu o znamionach przestępstwa określonego w art. 178a § 1 k.k. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny, uznając jako niezasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., wskazał, że stan faktyczny w sprawie został ustalony i oceniony w sposób prawidłowy, przy uwzględnieniu stosownego przepisu prawa materialnego. Organy w postępowaniu administracyjnym ustaliły okoliczności istotne z punktu widzenia normy prawa materialnego i prawidłowo je oceniły.
Uwzględniając powyższe przyjąć należy, że wniosek skarżącego o wszczęcie postępowania nieważnościowego nie zawiera okoliczności, które byłyby poza zakresem kontroli sądów i nie były objęte powagą rzeczy osądzonej. Stąd też prawidłowa była ocena Sądu pierwszej instancji postanowień organów administracji o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego, w oparciu o okoliczności będące już przedmiotem oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co czyni również niezasadnym zarzut kasacyjny naruszenia art. 61a § 1 k.p.a.
Z uwagi, iż podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie dały podstawy do podważenia prawidłowości zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu, należnych od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 p.p.s.a.