Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1909/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.P. (dalej: skarżąca) na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Komendant Powiatowy Policji w [...] wydał w dniu 6 maja 2010 r., na podstawie § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.), rozkaz personalny nr [...], na mocy którego z dniem 11 maja 2010 r. obniżył skarżącej dodatek służbowy o 30% otrzymywanej stawki. W uzasadnieniu organ I instancji powołał się na fakt nierealizowania przez policjanta przydzielonych mu zadań, wynikający z długotrwałego przebywania przez niego na zwolnieniach lekarskich.
Przedmiotową decyzję doręczono zainteresowanej w dniu 11 maja 2010 r. Tym samym decyzja ta stała się ostateczna w dniu 26 maja 2010 r., bowiem skarżąca nie złożyła od niej odwołania.
Raportem z dnia 30 marca 2017 r., uzupełnionym w dniu 28 kwietnia 2017 r. oraz w dniu 27 maja 2017 r. skarżąca, powołując się na "art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i/lub art. 156 § 1 pkt 7 Kpa", zwróciła się do Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] maja 2010 r., wskazując przy tym, że długotrwała absencja chorobowa spowodowana była wypadkiem samochodowym, który wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] został uznany za wypadek pozostający w związku z pełnieniem służby w Policji. Wobec powyższego wymieniona jednocześnie uznała, iż decyzja w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 Kpa, odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] maja 2010 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i art. 156 § 1 pkt 7 Kpa. W uzasadnieniu Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...] ustosunkował się do zarzutów skarżącej wskazując między innymi, że analiza obowiązujących przepisów prowadzi do wniosku, iż wysokość przyznanego dodatku służbowego jest ściśle związana z indywidualną oceną pracy policjanta. Zaznaczył, że dodatek ten nie jest premią za dotychczasową nienaganną służbę, lecz wynagrodzeniem za aktualnie należyte realizowanie wyznaczonych zadań i czynności, w wyniku czego długotrwałe niewykonywanie obowiązków służbowych stanowi przesłankę dokonania weryfikacji ustalonej stawki dodatku służbowego.
Wyjaśnił przy tym, że obowiązujące przepisy prawa pozwalają na taką weryfikację oraz na dostosowanie, w wyznaczonych granicach, stawki otrzymywanego przez policjanta dodatku służbowego do realizowanych przez niego obowiązków. Wyjaśnił ponadto, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i art. 156 § 1 pkt 7 Kpa, nie ma więc podstaw do stwierdzenia nieważności powołanego rozkazu personalnego.
Skarżąca wniosła, z zachowaniem ustawowego terminu, odwołanie od powyższej decyzji.
Komendant Główny Policji, działając na postawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu decyzji w pierwszej kolejności organ podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa zachodzi wtedy, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność rozstrzygnięcia, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92). O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko w sytuacji naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu.
W sposób rażący można więc naruszyć wyłącznie przepis, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Zastosowanie zatem przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia.
Zgodnie z art. 104 ust. 3 ustawy o Policji na stanowiskach innych niż kierownicze lub samodzielne policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy. W myśl § 9 ust. 2 cytowanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależnia się od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych.
Natomiast stosownie do § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 powołanego rozporządzenia w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu, przy czym dodatek ten można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych obniżać nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki.
Skarżąca przed wydaniem rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] maja 2010 r., była uprawniona do otrzymywania dodatku służbowego w kwocie 560 złotych miesięcznie. Komendant Powiatowy Policji w [...] ustalił wysokość wymienionej kwoty mając na względzie treść § 9 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., a zatem adekwatnie do realizowanych przez policjanta obowiązków. Znaczne zmniejszenie ilości faktycznie realizowanych przez policjanta w danym okresie zadań w sposób oczywisty skutkuje niższą oceną dyspozycyjności takiego policjanta i w konsekwencji obniżoną ogólną oceną wywiązywania się przez niego z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych. Dokonana niższa ocena uzasadnia natomiast obniżenie policjantowi dodatku służbowego stosownie do § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. Istotnym jest przy tym, że ani ustawa o Policji, ani akty wykonawcze do tej ustawy, nie wyłączają z procesu oceny policjanta możliwości uwzględniania jego nieobecności w służbie z powodu choroby, a w szczególności uwzględniania częstotliwości i długości okresów nierealizowania zadań służbowych.
Jednocześnie zaznaczono, że przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów przewidują jedynie fakultatywne przesunięcie terminu opiniowania policjanta o okres choroby (podobnie jak przepisy wcześniej obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej), co daje przełożonemu możliwość oceny danego policjanta, w szczególności w zakresie jego dyspozycyjności, z uwzględnieniem okresów przebywania przez niego na zwolnieniach lekarskich.
Podkreślenia przy tym według organu wymaga, że ocena wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych dokonywana przez przełożonego w przypadku, o którym mowa w § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., stanowi samodzielną przesłankę obniżenia, bądź też podwyższenia dodatku służbowego i nie wymaga wydania opinii służbowej. Natomiast stwierdzenie w opinii służbowej niewywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych jest podstawą obniżenia bądź nawet cofnięcia dodatku w oparciu o przepis § 8 ust. 8 pkt 2, czy też § 9 ust. 6 pkt 2 cytowanego rozporządzenia.
Skarżąca w latach 2009 i 2010 nie realizowała zadań służbowych przez dłuższy okres (łącznie ponad 300 dni). Powyższe było wprawdzie związane z przebywaniem przez policjanta na zwolnieniach lekarskich, jednakże przyczyna istotnego ograniczenia ilości realizowanych przez skarżącą zadań (w tym też powód korzystania ze zwolnień lekarskich) nie zmienia niskiej oceny jej dyspozycyjności w danym okresie, która z kolei wpływając na niższą ocenę wywiązywania się przez nią z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych skutkowała obniżeniem dodatku służbowego. Przedmiotowe obniżenie dodatku służbowego nastąpiło od dnia 11 maja 2010 r., a więc nie za okres choroby policjanta poprzedzający wydanie decyzji o obniżeniu dodatku.
Jednocześnie koniecznym jest zaznaczenie, że dopuszczalnym było obniżenie policjantowi dodatku służbowego w trakcie przebywania na zwolnieniu lekarskim. Istotne jest bowiem, że zgodnie z art. 121 ust. 1 ustawy o Policji (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanego rozkazu personalnego) w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym - z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Powołany przepis gwarantuje zatem policjantom prawo do uposażenia w okresie, kiedy służby z określonych przyczyn (choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych) nie pełnią (w świetle art. 99 ust. 2 ustawy o Policji policjant otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie z tytułu służby), bądź pozostają bez przydziału służbowego (stosownie do art. 99 ust. 1 ustawy o Policji prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe).
Jednocześnie art. 121 ust. 1 ustawy o Policji przewiduje, że mogą nastąpić zmiany mające wpływ na wysokość tego uposażenia i nakazuje te zmiany uwzględnić. Wspomniane zmiany mogą również dotyczyć, jak miało to miejsce w omawianej sprawie, oceny służby policjanta, która ma wpływ, zgodnie z cytowanymi wyżej regulacjami, na wysokość otrzymywanego dodatku służbowego. Omawiany art. 121 ust. 1 ustawy o Policji uprawnia zatem policjantów do otrzymywania w danych okresach uposażenia, nie zakazując przy tym kształtowania wysokości tego uposażenia w tych okresach.
Reasumując, ponownie stwierdzono, że obniżenie skarżącej dodatku służbowego o 30% otrzymywanej stawki stanowi rozstrzygnięcie, które mieści się w granicach przyznanych organowi kompetencji. W konsekwencji skutki tego rozstrzygnięcia, choć wywołują niezadowolenie strony i budzą wątpliwości interpretacyjne, nie mogą zostać ocenione jako niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, a więc takie, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.
Koniecznym według organu jest też wskazanie, że prezentowane wyżej stanowisko znalazło potwierdzenie w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 275/08, z dnia 9 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 684/10, z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 526/10, z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1902/10). Jednocześnie w części orzeczeń pojawił się pogląd, zgodnie z którym art. 121 ust. 1 ustawy o Policji pozwala na dokonanie zmian uposażenia policjanta w okresie choroby jedynie na jego korzyść. Pogląd ten opierał się na odmiennej niż prezentowana wyżej interpretacji przywołanego przepisu (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt IOSK 1845/10, z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt IOSK 1979/10, z dnia 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 90/12).
Jak podkreślono, już chociażby z zestawienia powołanych wyżej orzeczeń sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że kwestia możliwości obniżenia dodatku służbowego policjantowi przebywającemu na zwolnieniu lekarskim wymaga zastosowania wykładni prawa i zabiegów interpretacyjnych, a przy tym jest różnie oceniana przez sądy. Dlatego też, mając na uwadze wcześniejsze rozważania dotyczące rażącego naruszenia prawa jako podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji organ wskazał, że w omawianej sprawie, także z uwagi na możliwość różnej interpretacji regulacji prawnych odnoszących się do wspomnianego zagadnienia, nie może być mowy o naruszeniu prawa w sposób rażący.
Dodatkowo zauważono, że Naczelny Sąd Administracyjny, kwestionując w rozpoznawanych sprawach (w podobnym stanie faktycznym i prawnym) odmienne stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, stwierdzał jedynie zwykłe, a nie rażące naruszenie prawa w omawianym zakresie i w konsekwencji uchylał zaskarżone wyroki oraz decyzje organów Policji, nie stwierdzał natomiast ich nieważności.
Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd wskazał, iż wady decyzji wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. oraz wady nieważności wynikające z przepisów odrębnych mają charakter materialnoprawny. Występowanie tych wad powoduje skutek w postaci ułomnego stosunku prawnego. Istniejące wady tkwią zaś w samej decyzji i godzą w elementy podmiotowe stosunku prawnego, jak i w jego przedmiot lub też w podstawę prawną. Pamiętać należy, iż nie są to wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad następuje w drodze wznowienia postępowania. Nadto, z uwagi na to, że wady występują w samej decyzji, postępowanie, w wyniku którego została ona wydana może okazać się prawidłowe pod względem prawnym. Stąd w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ocenie podlega sama decyzja i skutki prawne jakie wywołała. Ocenie nie poddaje się zaś postępowania poprzedzającego wydanie ocenianej decyzji.
Przenosząc powyższe stwierdzenia na realia niniejszej sprawy Sąd I instancji uznał, iż skarżona decyzja nie narusza prawa. Organ przed jej wydaniem, dokonał bowiem rzetelnego zbadania możliwości wszczęcia postępowania dotyczącego wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanego w trybie nieważnościowym przez stronę rozkazu personalnego. Badanie to, jak też wnioski, jakie wysnuł z niego organ, pozostawały w zgodzie z obowiązującym prawem, jak i ugruntowanym orzecznictwem Sądów administracyjnych. Komendant Główny Policji trafnie przyjął, że w kwestionowanym rozstrzygnięciu, nie mogło dojść do rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych jak również z ugruntowanymi poglądami doktryny, rażące naruszenie prawa będzie wyrażało się w oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu, czy też w jawnej sprzeczności wynikającej z zestawienia przepisu prawa z treścią decyzji.
Aby więc można było mówić o rażącym naruszeniu prawa, muszą zostać spełnione dwie przesłanki. Przepis prawa mający być przedmiotem naruszenia winien być sformułowany w sposób jasny, klarowny, nie wymagający dokonywania jego wykładni. Nadto proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z przepisem prawa, musi prowadzić do konkluzji, że rozstrzygnięcie zostało dokonane wbrew jasnym regulacjom danej normy prawnej.
Takim oczywistym co do interpretacji przepisem z całą pewnością nie jest zaś norma art. 121 ustawy o Policji. Przepis ten, na co zasadnie zwrócił uwagę organ administracji, doczekał się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wielu interpretacji. To samo więc już świadczy o tym, że przepis ten budził i budzi wątpliwości w zakresie rozumienia woli ustawodawcy w nim wyrażonej. W takiej więc sytuacji, nie sposób przyjąć, że mogło dojść do rażącego naruszenia tego przepisu. Wielość jego wykładni jest bowiem najlepszym dowodem tego, iż można go rozumieć w różny sposób. Tym samym brak jest podstaw dla przyjęcia, że opierając rozstrzygnięcie o taki przepis, możliwe jest osiągnięcie skutku w postaci oczywistej sprzeczności pomiędzy decyzją a treścią spornej normy prawnej.
Stanowisko zbieżne z powyższym, iż niemożliwym jest stwierdzenie nieważności przepisu niejasnego, zaprezentował m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 grudnia 2009 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 862/09 stwierdzając, że: "skoro treść art. 92 ust.1 ustawy o Policji nasuwa wątpliwości interpretacyjne, to wykluczony jest zarzut skarżącego, rażącego naruszenia tego przepisu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.".
Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę na to, że podnoszone przez skarżącą poczucie krzywdy, wywołane obniżeniem dodatku służbowego, nie może stanowić per se przesłanki do wszczynania postępowania nieważnościowego. Biorąc bowiem pod uwagę wskazaną już w niniejszym uzasadnieniu okoliczność wielości interpretacji przepisu art. 121 ustawy o Policji, subiektywne odczucia strony nie zniosły ww. przesłanki, uniemożliwiającej uznanie, że dany przepis prawa został rażąco naruszony przez organ przez co taki stan rzeczy naruszył poczucie sprawiedliwości strony. Jeśli zaś, jak wynika to z treści skargi i odwołania, dopiero po wydaniu kwestionowanego rozkazu personalnego zostało stwierdzone przez Sąd, że skarżąca uległa wypadkowi na służbie (co spowodowało absencję chorobową), strona winna rozważyć możliwość weryfikacji spornego rozstrzygnięcia w innym trybie nadzwyczajnym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości, zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego i prawa materialnego, tj.
- 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez błędną jego wykładnię, wyrażającą się w braku przeprowadzenia przez WSA kontroli działalności organu administracji publicznej, w związku ze stwierdzonym naruszeniem prawa, podczas gdy prawidłowo przeprowadzona kontrolna Sądu winna doprowadzić WSA do uchylenia niezgodnego z prawem rozkazu personalnego bądź stwierdzenia nieważności decyzji;
- 2) art. 7 k.p.a. stanowiącego, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;
- 3) art. 8 k.p.a. stanowiącego, iż organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowania w taki sposób, aby cieszyły się one zaufaniem obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli;
- 4) art. 9 k.p.a. stanowiącego, iż organy administracji publicznej są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, a nadto na konieczności czuwania, aby strony i inne osoby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają niezbędnych wyjaśnień i wskazówek;
- 5) art. 77 § 1, 80 i 107 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego;
- 6) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, wyrażające się w braku stwierdzenia przez WSA nieważności rozkazu, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przedmiotowego przepisu musiało doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji;
- 7) art. § 9 ust.5 w związku z § 8 ust.5 pkt 2 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zmianami) w zw. z art. 121 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie co w konsekwencji doprowadziło do obniżenia skarżącej dodatku służbowego w sytuacji gdy jej nieobecność była spowodowana wypadkiem na służbie co jest wbrew zasadzie praworządności.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o stwierdzenie nieważności rozkazu Komendanta Głównego w całości oraz stwierdzenie nieważności z tych samych względów - w oparciu o art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającego go rozkazu Komendanta Powiatowego w całości, na podstawie art. 145a 1 P.p.s.a. o zobowiązanie przez Naczelny Sąd Administracyjny Komendanta Policji - organu I instancji do wydania w określonym przez Sąd terminie decyzji umarzającej postępowanie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
Przepis art. 121 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym - z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość.
Z kolei z ust. 2 art. 121 ustawy wynika, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, może, w drodze rozporządzenia, ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, uwzględniając rodzaje i wysokość dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, a także właściwość organów w tych sprawach.
Do chwili obecnej właściwy minister nie skorzystał z upoważnienia określonego w art. 121 ust. 2 ustawy o Policji i nie wydał rozporządzenia regulującego kwestie ograniczania w całości lub w części wypłaty niektórych dodatków do uposażenia w sytuacjach przedstawionych w art. 121 ust. 1.
Rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001r., na które powołał się organ w podstawie rozkazu o obniżeniu skarżącej dodatku służbowego zostało wydane w wykonaniu delegacji zawartej w art. 104 ust. 6, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady otrzymywania oraz wysokość dodatków do uposażenia, o których mowa w ust. 1-4, uwzględniając ich rodzaj i charakter, przesłanki przyznawania lub podwyższania na stałe lub na czas określony, warunki obniżania lub cofania oraz stanowiska uprawniające do dodatku funkcyjnego.
Zauważyć więc należy, że art. 121 w ust. 2 powołanej ustawy o Policji zawiera, odrębną od upoważnienia z art. 104 ust. 6 ustawy, delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do wydania rozporządzenia. Wobec takiej regulacji prawnej przepisy rozporządzenia wydanego na podstawie art. 104 ust. 6 ustawy nie mogą znajdować zastosowania w sytuacjach określonych w art. 121 ust.1 ustawy.
W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2001r. I OSK 1845/10 została postawiona teza, zgodnie z którą niewydanie przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych rozporządzenia, o jakim mowa w art. 121 ust. 2 ustawy o Policji powoduje, że w drodze wykładni przepisów art. 121 i art. 104 tej ustawy do obniżenia dodatku służbowego funkcjonariuszowi Policji w razie jego choroby, nie można stosować nawet odpowiednio przepisów § 8 ust. 5-8 w zw. z § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. 152, poz. 1732 ze zm.) wydanego na podstawie art. 101 ust. 2, art. 102 i art. 104 ust. 6 powołanej ustawy o Policji.
Stanowisko to konsekwentnie podtrzymane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m. in. wyroki NSA w sprawach o sygn. I OSK 1113/11 I OSK 90/12, I OSK 731/12, I OSK 577/11 – dostępne w Internecie).
W tym miejscu należy zatem ocenić, czy w sytuacji jaka miała miejsce w niniejszej sprawie rozkaz personalny o obniżeniu skarżącej dodatku służbowego podjęty na podstawie przepisów, które nie znajdowały zastosowania w przypadku skarżącej nie narusza prawa w sposób rażący – art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto że skutkiem tego naruszenia jest powstanie – w następstwie wydania tej decyzji – sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w sytuacji gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa (cechą rażącego naruszenia prawa jest więc to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, co wynika z prostego ich zestawienia i nie stanowi konsekwencji błędu w wykładni prawa, ale jego przekroczenie w sposób jasny i niedwuznaczny) i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. (por. wyroki NSA z dnia 7 października 2011r. II OSK 1521/10 LEX 956192, z dnia 20 października 2011 II GSK 1056/10 LEX 1070197).
Rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2012 I OSK 1107/11 LEX 1228463).
Należy zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, że w sprawie został naruszony art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa.
Skoro w rozpoznawanej sprawie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy jej rozstrzygnięciem, a treścią przepisu w oparciu o który została rozstrzygnięta, to niewątpliwie rozkaz o obniżeniu skarżącej dodatku służbowego obarczony jest wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa. Tym samym zasadny jest zarzut niewłaściwego zastosowania w sprawie § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt. 2 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001r.
Nieuzasadnione są natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył zaskarżonym wyrokiem art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, który jest przepisem ustrojowym normującym zakres kontroli sądowej. Zarzut naruszenia tego przepisu nie może stanowi samodzielnej podstawy kasacyjnej bez powiązania go z właściwym przepisem Ppsa. Sąd I instancji rozpoznał skargę, a sposób w jaki to uczynił nie może zostać zakwestionowany w oparciu o w/wym. przepis.
Stosownie do art. 176 Ppsa skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przypomnienie w/wym przepisu jest o tyle celowe, że w odniesieniu do zarzutów naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 7, 8,9,77 § 1,80, 107 § 3 Kpa skarga kasacyjna nie zawiera żadnego uzasadnienia, ograniczając się wyłącznie do przytoczenia treści wymienionych przepisów.
Wobec tego, że wskazane przepisy są przepisami postępowania, skarga kasacyjna winna także wykazać wpływ zarzucanego naruszenia na treść zaskarżonego wyroku - art. 174 pkt. 2 Ppsa, którego to elementu także brak w treści skargi kasacyjnej, co spowodowało niemożność odniesienia się przez Naczelny Sąd Administracyjny do tak sformułowanych zarzutów.
Uwzględniając przedstawione rozważania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 Ppsa orzekł jak w sentencji.