Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 28 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 531/18 odrzucił skargę M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego [...] części gruntu położonego w [...] przy ul. [...], związanego z lokalem mieszkalnym nr [...], stanowiącego dz. ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m², jest nieuzasadniona lub jest uzasadniona w innej wysokości.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 r. (data wpływu do SKO [...] kwietnia 2013 r.) skarżąca zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego [...] części gruntu położonego w [...] przy ul. [...], związanego z lokalem mieszkalnym nr [...], stanowiącego dz. ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m², jest nieuzasadniona lub jest uzasadniona w innej wysokości.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] SKO odmówiło przywrócenia terminu do złożenia wyżej wskazanego wniosku jednocześnie wskazując, że skarżącej przysługuje prawo do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem organu, w terminie 30 dni, od dnia doręczenia postanowienia.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że skarga podlega odrzuceniu, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Sąd I instancji podniósł, że kwestię wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej regulują art. 77 - 80 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.). Wskazano, że postępowanie w przedmiocie aktualizacji przebiega dwuetapowo. W pierwszym etapie, postępowanie prowadzone jest przed samorządowym kolegium odwoławczym, w drugim zaś (jeśli do niego dojdzie) – toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Sąd I instancji wyjaśnił, że użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego w związku z czym spory o wysokość opłaty rocznej również mają charakter cywilnoprawny charakter, pomimo tego, że w postępowaniu przed SKO zastosowanie ma część przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przedmiotowa sprawa dotyczy postępowania incydentalnego, wydanego w ramach instytucji aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Jednocześnie wskazał, że w orzecznictwie istnieje rozbieżność stanowisk co do tego, czy sądy administracyjne są właściwe do załatwiania sprawy wywołanych skargami na postanowienia kolegium rozstrzygające zagadnienia incydentalne i formalne. Podniesiono, że przedmiotowa sprawa zgodnie z treścią art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. nie należy do kognicji sądu administracyjnego oraz żę postanowienie kolegium wydane dla załatwienia incydentalnej kwestii w toku rozpoznawania przedmiotowej sprawy nie jest postanowieniem wydawanym w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 1 k.p.a.
Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez błędną interpretację i przyjęcie, iż na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona lub jest uzasadniona w innej wysokości nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, podczas gdy orzeczenie to stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., a właściwym środkiem jego zaskarżenia jest skarga do sądu administracyjnego;
- 2. naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, co skutkuje odrzuceniem skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego z powodu uznania, iż przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Wskazując na powyższe, Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto skarżący kasacyjnie zwrócił się o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego przedstawionego przez Rzecznika Praw Obywatelskich składowi siedmiu sędziów (sygn. akt I OPS 2/18). Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zwrócono się o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Postanowieniem z dnia 21 listopada 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie, następnie postanowieniem z dnia 17 stycznia 2018 r. w związku z podjęciem z dniu 17 grudnia 2018 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) -dalej "p.p.s.a." - Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 p.p.s.a.), nadto z uwagi na występujący w sprawie jedynie problem prawny, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Istotą sporu w niniejszej sprawie jest wyjaśnienie czy stronie przysługuje skarga do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie samorządowego kolegium odwoławczego w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo uzasadniona w innej wysokości.
Odnotować zatem trzeba stanowisko, które zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2018 r., sygn. akt I OPS 2/18 wskazując w niej, iż "Na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości – wydane na podstawie art. 59 § 1 K.p.a. w związku z art. 78 ust. 2 i art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) – przysługuje skarga do sądu administracyjnego."
W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że ustawodawca nie określił w przepisach art. 78 - art. 81 u.g.n. jakiejkolwiek formy prawnej kwestionowania przez strony postanowienia kolegium wydanego na podstawie art. 59 § 1 k.p.a. o odmowie przywrócenia terminu do złożenia przez użytkownika wieczystego wniosku określonego w art. 78 ust. 2 u.g.n. Postanowienie to jest bowiem wydawane na podstawie ogólnego przepisu procedury administracyjnej stosowanego jedynie odpowiednio do postępowania przed kolegium w sprawie wniosku użytkownika wieczystego. Brak normatywnej podstawy dla sądu powszechnego do dokonywania oceny postanowienia kolegium wydanego w trybie określonym w art. 59 § 1 k.p.a. z jednoczesnym brakiem podstaw dla kolegium do wydania po takim odmownym postanowieniu orzeczenia w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej powoduje, że sprawa aktualizacji opłaty rocznej po jej wypowiedzeniu przez właściciela nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste i po wydaniu odmownego postanowienia przez kolegium nie może być już rozstrzygana przez którykolwiek z uprawnionych organów.
Pozostające w obiegu prawnym odmowne postanowienie kolegium wydane na podstawie art. 59 § 1 k.p.a. stanowi więc procesową przeszkodę do podjęcia czynności zmierzających do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy aktualizacji opłaty rocznej. Postanowienie to należy zatem uznać za kończące postępowanie w sprawie oceny przez kolegium złożenia wniosku przez użytkownika wieczystego w terminie wyznaczonym przez ustawodawcę w art. 78 ust. 2 u.g.n. W konsekwencji należy przyjąć, że postanowienie to jest wydawane w postępowaniu administracyjnym i powoduje jego zakończenie, dlatego należy je uznać za kończące postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w przywołanej uchwale zatem uznać należało, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku użytkownika wieczystego, o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo uzasadniona w innej wysokości, winno zostać potraktowane jako postanowienie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. i jako takie podlegać merytorycznej kontroli sądu administracyjnego.
Słuszne jest zatem stanowisko skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji odrzucił skargę z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., błędnie przyjmując brak kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.
Odnosząc się do wniosku skarżącego kasacyjnie o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 23).