Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1555/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Żoliborz m. st. Warszawy z dnia (..) listopada 2010 r. nr (...) w przedmiocie nie przeznaczenia do sprzedaży w drodze bezprzetargowej lokalu mieszkalnego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż B. S. wniosła skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy Żoliborz m.st. Warszawy, podjętą w dniu (...) października 2010 r. i nazwaną "ustaleniem nr (...)" o nieprzeznaczaniu do sprzedaży w drodze bezprzetargowej lokalu przy ul. B. w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu skargi podała, że od 29.06.1994 r. jest najemczynią lokalu przy ul. B. w Warszawie. W dniu 11 maja 2011 r. skarżąca wniosła do Zarządu Dzielnicy Żoliborz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegające na nieprzeznaczeniu do sprzedaży lokalu, zaś w dniu 21 czerwca 2011 r. uzyskała odpowiedź o nieuwzględnieniu tego wezwania.
Wykazem nr (...), stanowiącym załącznik do uchwały nr (...) z (...) lipca 2001 r., Zarząd Dzielnicy Żoliborz przeznaczył do sprzedaży m.in. lokal nr (...) w budynku przy ul. B.. Z 15 lokali usytuowanych w budynku przy ul. B. – 11 zostało sprzedanych na rzecz ich najemców.
Zdaniem skarżącej, zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny płynący z normy art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a polegający na tym, że z chwilą przeznaczenia zajmowanego przez nią lokalu do sprzedaży uzyskała ona prawo pierwszeństwa w jego nabyciu. Ani unormowanie art. 34 ust. 1 pkt 3 i art. 35 u.g.n., ani inne unormowanie tej ustawy, nie przewidują możliwości wyłączenia ze sprzedaży lokali, które już zostały do niej przeznaczone, przeto zaskarżona uchwała została podjęta bez podstawy prawnej. Zaskarżona uchwała, zdaniem skarżącej, narusza normę art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez to, że narusza zasadę równości obywateli wobec prawa, gdyż inne lokale w tym samym budynku zostały sprzedane na rzecz ich najemców.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy Żoliborz m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że ustaleniem nr (...) z (...) stycznia 2011 r. Zarząd Dzielnicy Żoliborz m.st. Warszawy podtrzymał swoje stanowisko z dnia (...) października 2010 r. o nieprzeznaczaniu lokalu nr (...) przy ul. B. do sprzedaży w drodze bezprzetargowej. Wobec tego nie zaistniały okoliczności tworzące roszczenie po stronie skarżącej o zbycie przez miasto zajmowanego przez nią lokalu. Na mocy art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu przysługuje najemcy lokalu mieszkalnego, gdy najem został nawiązany na czas nieoznaczony, jednak z tego przepisu nie wynika obowiązek przeznaczenia lokalu do sprzedaży.
Natomiast lokal zajmowany przez skarżącą został przeznaczony do sprzedaży wykazem nr (...) stanowiącym załącznik do uchwały nr (...) z dnia (...) lipca 2001 r., ale skarżąca nie złożyła wniosku o wykup w przewidzianym do tego terminie, zatem zdaniem organu, nie powstał obowiązek zawarcia umowy pomiędzy miastem a najemcą.
Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie Zarząd Dzielnicy Żoliborz m.st. Warszawy w dniu (...) lipca 2001 r. podjął uchwałę nr (...) w sprawie wykazu lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców. Z wykazu stanowiącego załącznik do uchwały wynika, że do sprzedaży w trybie bezprzetargowym został przeznaczony lokal przy ul. B. zajmowany przez skarżącą. Również organ zawiadomił skarżącą na piśmie o przeznaczeniu tego lokalu do sprzedaży w trybie bezprzetargowym i o warunkach jakie muszą być spełnione by doszło do zawarcia umowy notarialnej, a także o terminach jakie winny być dochowane, by doszło do zrealizowania przez najemcę prawa pierwszeństwa. Wynika to ze znajdującego się w materiale dokumentacyjnym pisma skierowanego do skarżącej z dnia 28 sierpnia 2001 r., którego odbiór został potwierdzony w dniu 30 sierpnia 2001 r. Mimo upływu wskazanych w tym piśmie terminów skarżąca nie złożyła stosownego wniosku o wykup.
Nie powstał więc obowiązek zawarcia umowy sprzedaży lokalu na rzecz skarżącej w trybie bezprzetargowym. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała została podjęta w wyniku wniosku B. S. z dnia 17 grudnia 2009 r. o sprzedanie zajmowanego lokalu w trybie bezprzetargowym. Roszczenie B. S. o prawo pierwszeństwa w nabyciu na własność zajmowanego lokalu, a wynikające z uchwały z 10 lipca 2001 r. wygasło wobec niezrealizowania tego prawa w terminie wskazanym w zawiadomieniu z 28 sierpnia 2001 r. Natomiast, jak to wskazał organ, nie została podjęta kolejna uchwała o przeznaczeniu zajmowanego przez skarżącą lokalu do sprzedaży i taki obowiązek na organ nie został nałożony.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. S. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 §1 pkt. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym i w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 §4 p.p.s.a. oraz naruszenie prawa materialnego tj. art. 34 ust.4 i art. 35 ust. 2 pkt.12 u.g.n. przez błędne zastosowanie tej normy.
Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów adwokackich według norm przepisanych.
W motywach skargi kasacyjnej wskazano, iż podstawą faktyczną zaskarżonego wyroku stało się ustalenie, iż organ zawiadomił skarżącą na piśmie nie tylko o przeznaczeniu tego lokalu do sprzedaży, lecz także o terminach, jakie winny być dochowane, by doszło do zrealizowania przez najemcę prawa pierwszeństwa. Ustalenie to nie jest trafne, albowiem w piśmie organu do skarżącej brak zawiadomienia o treści odtworzonej w wyroku Sądu i wynikającej z art. 34 ust.4 u.g.n. Sformułowanie użyte w ww. piśmie nie powiadamiało skarżącej, iż pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości przysługuje pod warunkiem złożenia wniosku o wykup w określonym terminie, a zatem iż brak złożenia wniosku w wyznaczonym terminie oznacza utratę prawa do wykupienia lokalu; zawierało ono jedynie prośbę o dostarczenie stosownych dokumentów w terminie 3 miesięcy w przypadku, gdyby skarżąca zdecydowała się na wykup. Zabrakło w nim zatem określenia skutku, o który chodzi zarówno w regulacji art. 34 ust. 4 u.g.n., jak i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - uzależnienia możliwości kupna lokalu od złożenia wniosku w terminie 3 miesięcy od daty otrzymania tego pisma.
W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się ani do kwestii ewentualnego naruszenia terminu do złożenia wniosku o wykup, ani do kwestii, która stanowiła rzeczywistą podstawę podjęcia kwestionowanej uchwały, czyli zarzutu dotyczącego rzekomo podstępnego działania skarżącej i jej męża, a nadto do kwestii dezaktualizacji operatu szacunkowego, na podstawie którego określona była cena sprzedaży. Wnosząca skargę kasacyjną zauważyła również, iż treść zawiadomienia kierowanego do najemcy lokalu powinna być oparta na treści wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży. Za nieskuteczne powinno być w tej sytuacji uznane wyznaczenie terminu do składania wniosków o wykup w kierowanych do najemców zawiadomieniach, jeśli termin taki nie został wyznaczony we wcześniejszej uchwale właściwego organu, w sprawie wykazu lokali przeznaczonych do sprzedaży.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych, jednak żaden z podniesionych w niej zarzutów nie mógł odnieść oczekiwanego skutku.
Zgodnie z art. 34 ust 1 pkt 3 u.g.n., w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Jest on więc ograniczeniem gminy w sposobie dysponowania swoją własnością, poprzez wprowadzenie pierwokupu przeznaczonego do sprzedaży lokalu dla najemcy lokalu mieszkalnego mającego umowę na czas nieoznaczony. Wskazać jednak trzeba, że pierwszeństwo do nabycia nieruchomości aktualizuje się wówczas, gdy jednostka samorządu terytorialnego ogłosi swój zamiar sprzedaży nieruchomości.
Zatem dopiero wtedy osoby, o których mowa w art. 34 ust. 1 pkt 1 - 3 u.g.n. korzystają z pierwszeństwa, jeżeli w terminie określonym w wykazie (art. 35 ust. 2 pkt 12) złożą oświadczenie, że wyrażają zgodę na cenę ustaloną zgodnie z przepisami ustawy. A zatem tylko wówczas przysługuje im uprawnienie do nabycia z pierwszeństwem, zajmowanych na podstawie bezterminowych umów najmu lokali.
W niniejszej sprawie Zarząd Dzielnicy Żoliborz m.st. Warszawy w dniu (...) lipca 2001 r. podjął uchwałę nr (...) w sprawie wykazu lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców, w którym znajdował się lokal przy ul. B., zajmowany przez skarżącą. W piśmie z dnia 28 sierpnia 2001 r., którego odbiór został potwierdzony w dniu 30 sierpnia 2001 r., organ zawiadomił skarżącą o przeznaczeniu tego lokalu do sprzedaży w trybie bezprzetargowym i o warunkach jakie muszą być spełnione by doszło do zawarcia umowy notarialnej, a także o terminach jakie winny być dochowane, by doszło do zrealizowania przez najemcę prawa pierwszeństwa. Zarzut, iż organ nie powiadomił skarżącej, iż pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości przysługuje pod warunkiem złożenia wniosku o wykup w określonym terminie jest więc bezpodstawny. Skarżąca pomimo prawidłowego pouczenia, nie złożyła wniosku o wykup zajmowanego przez nią mieszkania, toteż nie powstał obowiązek zawarcia umowy sprzedaży lokalu w trybie bezprzetargowym.
Z kolei wniosek skarżącej z dnia 17 grudnia 2009 r. o sprzedanie zajmowanego lokalu w trybie bezprzetargowym w żaden sposób nie obliguje organu do zbycia nieruchomości. Brak jest przepisu i nie wskazano go również w skardze kasacyjnej, który obligowałby gminę do sprzedaży mieszkań wynajętych lokatorom. Zajmowana przez skarżącą nieruchomość nie została przeznaczona do sprzedaży, a więc skarżącej nie przysługują żadne uprawnienia do domagania się na drodze postępowania administracyjnego jakichkolwiek działań ze strony organu. Nieruchomości gminne są mieniem publicznym i to gmina tym mieniem gospodaruje oraz decyduje czy i jakie nieruchomości przeznaczy np. do sprzedaży, w tym do sprzedaży bezprzetargowej. Do chwili sporządzenia wykazu nieruchomości pozostają poza obrotem prawnym i są niedostępne dla osób ubiegających się o ich nabycie, które nie mogą domagać się ich sprzedaży w drodze bezprzetargowej, gdyż przeznaczenie nieruchomości do obrotu należy wyłącznie do właściciela.
Powyższy tryb postępowania zakłada również, że ostateczne nabycie nieruchomości, w sytuacji objęcia ich wykazem nieruchomości przeznaczonych do zbycia, w tym na drodze bezprzetargowej, następuje na drodze cywilnoprawnej poprzez zawarcie stosownej umowy, a nie w drodze decyzji administracyjnej.
W związku z powyższym, zarzuty skierowane pod adresem zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji nie mogły odnieść oczekiwanego skutku, a skarga kasacyjna jako nieuzasadniona podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.