Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 497/13, po rozpoznaniu skargi K. Sp. Jawna z siedzibą w B. na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, w pkt 1 umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], ustalającej odszkodowanie z tytułu przejęcia na rzecz Województwa Lubelskiego prawa własności nieruchomości gruntowej, stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz w pkt 3 wymierzył Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej grzywnę w wysokości 500 zł płatną w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się wyroku.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
K. Sp. J. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej polegającą na niewydaniu decyzji w sprawie odwołania skarżącej od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w sprawie uchylenia wysokości odszkodowania z tytułu przejęcia na rzecz Województwa Lubelskiego prawa własności nieruchomości gruntowej zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8, art. 12, art. 35 oraz art. 36 k.p.a.
Postanowieniem z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 172/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie sądowe.
Sąd I instancji wskazał, że w sprawie po wniesieniu skargi na bezczynność przez skarżącą, a przed jej rozpoznaniem przez Sąd, organ dnia [...] marca 2013 r. wydał decyzję nr [...], którą rozpoznał odwołanie od decyzji Wojewody Lubelskiego z [...] marca 2012 r. W dniu składania skargi na bezczynność skarżąca miała podstawy do żądania usunięcia stanu bezczynności, jednak w dacie orzekania przez Sąd stan bezczynności już nie istniał. W związku z tym Sąd I instancji uznał, że rozstrzyganie o bezczynności organu stało się bezprzedmiotowe.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OSK 1764/13, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez K. Sp. J. z siedzibą w B., uchylił ww. postanowienie Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Zdaniem NSA w zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji błędnie przyjął, że skoro w dniu orzekania przez Sąd została wydana przez organ decyzja, która rozstrzygnęła odwołanie skarżącej, to ustała bezczynność, a więc rozpoznanie skargi na bezczynność stało się bezprzedmiotowe.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu Wojewódzkiego wyrażone w zaskarżonym postanowieniu nie uwzględniło pełnej treści art. 149 P.p.s.a.
Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołał się na związanie wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OSK 1764/13 a ponadto wskazał, że skarżąca wniosła do organu w dniu 24 kwietnia 2012 r. odwołanie od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2012 r., które organ otrzymał w dniu 30 kwietnia 2012 r. Zatem od tego dnia po stronie organu powstał obowiązek wynikający z art. 104 § 1 k.p.a. załatwienia w drodze decyzji bez zbędnej zwłoki sprawy administracyjnej w terminie określonym w art. 35 § 1 i 3 k.p.a.
W oparciu o powyższe Sąd I instancji uznał za w pełni uzasadniony zarzut przewlekłego postępowania. Minister rozpoznając odwołanie i wydając decyzję dopiero w dniu 26 marca 2013 r. przekroczył terminy zakreślone w powyższych przepisach, pomimo że sam wskazał termin jej załatwienia na dzień 31 października 2012 r. a następnie do dnia 28 lutego 2013 r. Organ zakończył zatem postępowanie prawie po roku od złożenia odwołania. Takim postępowaniem organ naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego zawarte w art. 12 k.p.a.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przewlekłość postępowania organu miała charakter rażący w rozumieniu art. 149 § 1 P.p.s.a., z uwagi na to, że w dacie trwania stanu bezczynności organ nie podejmował konkretnych czynności wskazujących na zamiar zakończenia postępowania, jedynie w pismach podawał kolejne terminy jej zakończenia, których nie dotrzymywał.
Dlatego też Sąd I instancji uznał za stosowne ukaranie organu grzywną w wysokości 500 zł uznając, iż w przedmiotowych okolicznościach grzywna w takiej wysokości będzie adekwatną karą finansową dla organu i stanowić będzie należytą sankcję za naruszenie podstawowego prawa skarżącej do rozpoznania sprawy bez uzasadnionej zwłoki. Jednocześnie z powodu wydania przez organ decyzji i zakończeniu sprawy Sąd umorzył postępowanie w tej części.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w części tj. w pkt 2 i 3, wniósł Minister Infrastruktury i Rozwoju domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 149 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." w zw. z art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie doszło do rażącej przewlekłości postępowania, co dało podstawę do ukarania organu grzywną;
- 2) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie stanu faktycznego sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ zobowiązany był do wnikliwego rozpoznania sprawy. Wyjaśnienia wymagały dwie zasadnicze kwestie: po pierwsze terminowość wniesienia odwołania – co miało znaczenie z punktu widzenia dopuszczalności rozpatrywania środka zaskarżenia – i po drugie, aktualność operatu szacunkowego, która to okoliczność miała istotne znaczenie dla podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. O wyjaśnienie pierwszej z tych okoliczności wystąpiono pismem z dnia 2 stycznia 2013 r., a po uzyskaniu odpowiedzi i potwierdzeniu, że odwołanie zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu, pismem z dnia 25 stycznia 2013 r. wystąpiono, w trybie art. 136 k.p.a. do organu I instancji o wyjaśnienie drugiej okoliczności, tj. aktualności operatu szacunkowego. W dniu 5 lutego 2013 r. biegła po dokonaniu analizy rynku wystawił klauzulę potwierdzającą aktualność operatu szacunkowego.
Konsekwencją zaś zastosowania art. 136 k.p.a. było zawiadomienie na podstawie art. 10 k.p.a. wszystkich stron postępowania o zgromadzeniu materiału dowodowego. Po wyjaśnieniu powyższych okoliczności organ niezwłocznie przystąpił do wydania rozstrzygnięcia, które, jak się okazało, było prawidłowe (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1135/13). Nie jest zatem prawdą, że nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego, a jedynie przedłużano termin załatwienia sprawy. Z tego względu nie można stwierdzić, że wyrok Sądu wydany został na podstawie akt sprawy. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Sąd I instancji naruszył zatem przepis art. 133 P.p.s.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że z art. 149 P.p.s.a. wynika, iż uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo czy też nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. Ponadto analiza art. 149 § 1 P.p.s.a. zdanie drugie prowadzi do wniosku, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu.
Reasumując, wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego powoduje, że zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie stało się bezprzedmiotowe i postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Nie zwalnia to jednak Sądu od orzeczenia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Konsekwencją stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa jest możliwość orzeczenia przez Sad I instancji grzywny (art. 149 § 2 P.p.s.a.).
Stosownie do treści art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
Podnieść również należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Sąd I instancji zasadnie uznał, że z chwilą złożenia przez K. Sp. Jawną z siedzibą w B. odwołania od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2012 r. powstał po stronie organu obowiązek ustosunkowania się do żądania w nim zawartego w terminie przewidzianym w k.p.a. Organ nie wywiązał się z tego obowiązku, bowiem jak wynika z akt sprawy, odwołanie strony skarżącej z dnia 24 kwietnia 2012 r. zostało rozpoznane przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w dniu [...] marca 2013 r.
W tym stanie rzeczy Sąd I instancji prawidłowo uznał za uzasadniony zarzut bezczynności z rażącym naruszeniem prawa przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej spółki.
Organ prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie uchybił wskazanym wyżej przepisom procesowym określającym terminy załatwiania spraw administracyjnych. Zasada sformułowana w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 k.p.a. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 k.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa.
Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. uznać należy za chybiony.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie stanu faktycznego sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni prawidłowo wykazał stan faktyczny, wywodząc z tych ustaleń rażące naruszenie prawa. Na marginesie wskazać należy, że wykonywane przez organ czynności związane z wyjaśnieniem terminu wniesienia odwołania oraz aktualizacją operatu szacunkowego nie podważają wydanego w sprawie wyroku. Czynności te Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podejmował bowiem ponad 8 miesięcy po wniesieniu odwołania od decyzji z dnia [...] marca 2012 r., a zatem ze znacznym przekroczeniem terminów, o których mowa w art. 35 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.