Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 443/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 748/14 oddalił skargę J.S. na orzeczenie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 17 czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Powiatowy Policji w [...] orzeczeniem z dnia 19 maja 2014 r. nr [...], na podstawie art. 135j ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), po dokonaniu oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu dyscyplinarnym przeciwko [...] J.S. – Komendantowi Komisariatu Policji w [...] (KKP), obwinionemu o to że:

1. I. w czasie od daty bliżej nieokreślonej do dnia [...] stycznia 2014 r., pełniąc funkcję Komendanta Komisariatu Policji w [...] jako przełożony, swoim postępowaniem nie zapewnił podległym policjantom właściwej atmosfery pracy i dobrych stosunków międzyludzkich, czym dopuścił się przewinienia dyscyplinarnego określonego w art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 17 Zasad etyki zawodowej policjanta, stanowiących załącznik do zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. nr 805 (Dz. Urz. KGP z 2004 r. nr 1 poz. 3),
2. II. w dniach [...] maja 2013 r. nie umożliwił [...] G.Z., specjaliście Zespołu [...] Komisariatu Policji w [...] pełniącemu funkcję Wiceprzewodniczącego Zarządu Terenowego NSZZ Policjantów w [...] wzięcia udziału w posiedzeniu NSZZ Policjantów województwa [...] odbywającemu się w [...], poprzez zmianę grafiku i zaplanowanie mu w tym czasie służby, czym dopuścił się naruszenia dyscypliny służbowej określonej w art. 132 ust. 3 pkt. 1 ustawy o Policji w zw. z art. 25 ust 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.), orzekł o uniewinnieniu obwinionego w zakresie zarzutu nr II, w zakresie zarzutu nr I uznał winnym i wymierzył karę dyscyplinarną nagany.

Na skutek wniesienia przez [...] J.S. od powyższego orzeczenia odwołania w zakresie zarzutu I, sprawę rozpoznawał [...] Komendant Wojewódzki Policji [...], który orzeczeniem z dnia 17 czerwca 2014 r. nr [...] zaskarżone orzeczenie utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu orzeczenia podał, że zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy o Policji policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. Powołując treść § 17 Zasad etyki zawodowej policjanta wskazał, że obowiązek dbania przez przełożonego o atmosferę pracy jest tożsamy z tworzeniem przyjaznego klimatu pracy i kształtowanie jej w sposób właściwy.

W niniejszej sprawie, w toku postępowania dyscyplinarnego wykonano szereg czynności procesowych, m.in. przesłuchano w charakterze świadków 15 policjantów Komisariatu Policji w [...] oraz byłych policjantów tej jednostki: [...]. Spośród przesłuchanych osób, które aktualnie pełnią lub pełnili służbę (pracę) w tej jednostce 13 potwierdziło zasadność stawianego komendantowi zarzutu I. Głównym źródłem warunkującym ich opinie było zachowanie kierownika jednostki [...] J.S. wobec policjantów i osób spoza Policji. Jedynie [...] nie potwierdził zarzutów w całości, zaś [...] zeznała, że inni policjanci wskazywali na okoliczność wprowadzania interesantów w błąd co do obecności komendanta w jednostce.

W ocenie organu odwoławczego, treść zeznań świadków jest spójna, logiczna i świadczy o ich wiarygodności.

Świadkowie jako przykład negatywnych zachowań przełożonego podali niewłaściwy stosunek do podwładnych kobiet z elementami dyskryminacyjnymi poprzez wypowiadanie pod ich adresem niestosownych komentarzy, zmuszanie podwładnych do mówienia nieprawdy, wadliwy system ustalania norm czasu służby i rozliczania przedłużonego czasu służby. Wskazali m.in. na problemy dotyczące planowania przez obwinionego grafików służb, poprzez brak informowania policjantów jak będzie wyglądała ich służba w danym okresie, co powodowało destabilizację planów związanych z życiem rodzinnym.

Kolejnymi przykładami niewłaściwego kształtowania przez obwinionego atmosfery w kierowanej przez niego jednostce było wielokrotne kreślenie pism sporządzonych przez podwładnych, bez wyjaśnienia powodu takiego zachowania.

[...] Komendant Wojewódzki Policji [...] zauważył, że przełożony powinien wymagać od podwładnych właściwego realizowania obowiązków służbowych, ale również zapewnić im poczucie wsparcia w trudnych dla nich sytuacjach. Dobrego przełożonego powinna cechować sprawiedliwość i obiektywizm. Przełożony w relacjach z podwładnymi powinien umieć uzasadnić swoją opinię i ocenę. Podjęte przez niego decyzje powinny być przekazywane podwładnym w sposób czytelny. Redagowanie pism kierowanych do podmiotów zewnętrznych jest obowiązkiem policjantów, ale także przełożonego. Kilkakrotne kreślenie treści pism bez podania wskazówek i propozycji zmian ma negatywny wpływ na terminowość prowadzonych spraw i powoduje niepotrzebne napięcia w relacjach przełożony – podwładny. Atmosferę w pracy kształtują także czytelne zasady planowania policjantom służb. Z zeznań świadków oraz grafików służb policjantów Komisariatu Policji w [...] za 2013 r. wynika, że policjanci pełnili służbę z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów. W sprawie podano konkretne cztery przykłady nieprawidłowości w tym zakresie.

Zdaniem organu odwoławczego, brak podania przy opisie zarzutu I czasookresu wskazanych przez świadków faktów nie stanowi naruszenia art. 135 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy o Policji. Wielowątkowość postępowania, ilość przesłuchanych osób, wskazanych faktów, które stanowiły obraz kształtowania przez obwinionego atmosfery pracy i służby pomimo braku skonkretyzowania dat, z uwagi na znaczny upływ czasu i wielość zdarzeń, spowodował wskazanie jedynie przykładów zachowań obwinionego w zakresie objętym zarzutem.

Ponadto [...] Komendant Wojewódzki Policji [...] podał, że [...] zeznali, że nieprawidłowe relacje przełożony-podwładny, brak zrozumienia i pomocy ze strony kierującego jednostką, miały bezpośredni wpływ na stan ich zdrowia, który podczas pracy pod kierownictwem komendanta znacznie się pogorszył. Osoby te były zmuszone do korzystania z pomocy psychologa i lekarza psychiatry. Powyższe jednoznacznie świadczy o destrukcyjnych relacjach przełożony – podwładny, braku umiejętności motywowania podwładnych do wyższej jakości służby (pracy) oraz braku umiejętności świadomego zarządzania, gdyż obwiniony nie dostrzegał problemów i nie próbował ich rozwiązywać we wczesnej fazie.

Organ odwoławczy przyznał, że wprawdzie [...] J.S. – Komendant Komisariatu Policji w [...] jako przełożony był zobowiązany do reagowania na stwierdzone nieprawidłowości, to jednak swoje spostrzeżenia i uwagi powinien przekazywać podwładnym w sposób niepowodujący z ich strony żadnych emocjonalnych reakcji. Od przełożonego należy wymagać dużej wstrzemięźliwości w okazywaniu negatywnych emocji, a także wrażliwości i poszanowania godności innej osoby.

[...] Komendant Wojewódzki Policji [...] odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia prawa obwinionego do obrony poprzez odmowę uczestnictwa w przesłuchaniach świadków wyjaśnił, że tryb postępowania dyscyplinarnego uregulowany w Rozdziale X ustawy o Policji nie daje obwinionemu takiego uprawnienia. W rozpoznawanej sprawie, wyrażona w art. 135f omawianej ustawy zasada czynnego udziału strony w postępowaniu dyscyplinarnym została spełniona. Wbrew zarzutom, obwiniony został zapoznany z zeznaniami m.in. świadków [...]. Fakt ten potwierdza złożony przez niego w dniu 7 maja 2014 r. podpis w protokole zapoznania z aktami postępowania.

[...] Komendant Wojewódzki Policji [...] wyjaśnił, że nieprzeprowadzenie w sprawie czynności dowodowych w terminie określonym w art. 135h ustawy o Policji, z uwagi na jego instruktażowy charakter, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy oraz nie wynika z bezczynności rzecznika.

W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdził, że zachowanie obwinionego, wskazuje na niewłaściwe tworzenie warunków wykonywania zadań oraz brak dbałości o atmosferę pracy i dobre stosunki międzyludzkie, co wyczerpuje przesłankę "nieprzestrzegania zasad etyki zawodowej", stanowiąc przewinienie dyscyplinarne z art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 17 Zasad etyki zawodowej policjanta. Przewinienie, którego dopuścił się obwiniony, ma charakter umyślny. Jako policjant z ponad trzydziestoletnim stażem miał on wystarczające doświadczenie zawodowe, aby negatywne oceniać skutki swojego zachowania. Przy orzekaniu wobec obwinionego najłagodniejszej z kar przewidzianych w art. 134 ustawy o Policji uwzględniono dotychczasową ocenę jego służby. Wymierzona kara jest współmierna do popełnionego przez obwinionego przewinienia dyscyplinarnego i stopnia zawinienia.

Powyższe orzeczenie stało się przedmiotem skargi wniesionej przez J.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Skarżący zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa, tj.:

A) naruszenie przepisów proceduralnych z zakresu postępowania dyscyplinarnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1. 1) art. 135l ust. 1 zdanie drugie, art. 135m ust. 1 zdanie pierwsze oraz art. 135n ust. 4 ustawy o Policji, poprzez zaniechanie przez organ drugiej instancji uzupełnienia materiału dowodowego, czy też powołania komisji do zbadania orzeczenia Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 19 maja 2014 r. i w konsekwencji wydanie zaskarżonego orzeczenia utrzymującego w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji wyłącznie na podstawie materiałów przekazanych przez ten organ, w sytuacji w której postępowanie dyscyplinarne w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem szeregu przepisów i podstawowych zasad postępowania dyscyplinarnego, w tym:
2. a) art.135g ustawy o Policji, poprzez przyjęcie za podstawę orzekania w niniejszej sprawie materiału dowodowego, który mógł uzasadniać wyłącznie niekorzystny dla obwinionego sposób rozstrzygnięcia, a z pominięciem środków dowodowych oraz okoliczności na korzyść obwinionego;
3. b) naczelnych zasad postępowania dyscyplinarnego, tj. zasady kontradyktoryjności oraz zasady prawa do obrony (wyrażonej także w art. 42 ust. 2 Konstytucji RP), a także art. 135f ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, poprzez pozbawienie obwinionego możliwości udziału w czynnościach przeprowadzanych przez rzecznika dyscyplinarnego, w tym w przesłuchiwaniu świadków oraz odniesienia się przez obwinionego za pomocą innych dowodów do twierdzeń świadków, w tym poprzez odmowę uwzględnienia wniosków dowodowych złożonych przez obwinionego;
4. c) art. 135 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy o Policji, poprzez wszczęcie i prowadzenie postępowania dyscyplinarnego przeciwko obwinionemu oraz wymierzenie kary pomimo nieustaleni, kiedy zdarzenia, które rzekomo potwierdzać mają niezapewnienie właściwej atmosfery w pracy przez obwinionego, miały konkretnie miejsce, czy nie upłynął od ich rzekomego zaistnienia okres ponad roku, co nawet w przypadku uznania, że posiadały przebieg taki, jak wskazują świadkowie, nie mogły być podstawą do prowadzenia postępowania dyscyplinarnego, a tym bardziej do uznania obwinionego winnym i wymierzenia kary dyscyplinarnej;
5. d) art. 135h ustawy o Policji, poprzez zakończenie czynności dowodowych oraz wydanie orzeczenia dyscyplinarnego po upływie dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania dyscyplinarnego;
6. 2) art. 135n ust. 3 ustawy o Policji, poprzez rozpatrzenie odwołania od orzeczenia Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 19 maja 2014 r. po upływie 14-dniowego terminu;

B. przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 17 Zasad etyki zawodowej policjanta, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, zgodnie z orzeczeniem organu pierwszej instancji, że obwiniony popełnił przewinienie dyscyplinarne polegające na nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej;

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz poprzedzającego je orzeczenia pierwszej instancji w zaskarżonej części, celem spowodowania uniewinnienia obwinionego od zarzutu I, ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonego orzeczenia oraz poprzedzającego je orzeczenia pierwszej instancji w zaskarżonej części, z uwagi na to, że zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Ponadto skarżący wniósł o dopuszczenie dowodów z:

1. 1) opinii służbowej dotyczącej obwinionego z dnia 3 stycznia 2013 r. na okoliczność wzorowego wywiązywania się ze wszystkich obowiązków służbowych oraz przestrzegania zasad etyki obowiązujących policjanta, także w ocenie przełożonych;
2. 2) zeszytów kontroli, nadzoru i odpraw Komisariatu Policji w [...] nr [...], które zawierają sporządzane przez obwinionego jako Komendanta tego Komisariatu na bieżąco wpisy dotyczące określonych sytuacji i zdarzeń w tym tych, które są podawane przez świadków jako mające dowodzić o zachowaniach obwinionego noszących rzekomo znamiona naruszenia § 17 Zasad etyki zawodowej policjanta, na okoliczność, że postępowanie obwinionego w każdej sytuacji mieściło się w ramach posiadanych uprawnień przełożonego, było uzasadnione i absolutnie nie miało na celu jakiegokolwiek negatywnego oddziaływania na podległych pracowników, a było związane z egzekwowaniem należytego wywiązywania się z obowiązków służbowych przez podległych obwinionemu pracowników, za co obwiniony ponosił odpowiedzialność wobec wyższych przełożonych. Skarżący podniósł, że kserokopie tych zeszytów zostały przez niego złożone do akt sprawy. Z treści postanowienia rzecznika dyscyplinarnego z dnia 7 maja 2014 r. nie wynika jednak, że wniosek dowodowy obwinionego dotyczący złożonych w kserokopii zeszytów został uwzględniony. Skarżący zauważył, że w toku przeglądania akt przed sporządzeniem skargi stwierdził, że przedmiotowe zeszyty nie zostały do akt sprawy załączone.

W zakresie zarzutu pominięcia środków dowodowych oraz okoliczności na korzyść obwinionego, skarżący wskazał na nieprzesłuchanie świadków, którzy na etapie czynności wyjaśniających nie potwierdzili postawionych mu zarzutów i nieuwzględnienie treści zeznań wskazanych świadków. W toku postępowania dyscyplinarnego ponownie zostali przesłuchani jedynie świadkowie M. M. oraz M. P. Ponadto skarżący zarzucił, że organy nie uwzględniły znajdującego się w aktach sprawy dowodu z dokumentów w postaci Grafików Służby policjantów Komisariatu Policji w [...] w zakresie dotyczącym listopada oraz grudnia 2012 r., miesięcy od stycznia do grudnia 2013 r. oraz stycznia i lutego 2014 r. Podał, że do akt sprawy, których obecnie w nich brak złożył również Grafiki Służby policjantów tego Komisariatu dotyczące okresu 2008-2013. Powyższy fakt znajduje potwierdzenie w notatce urzędowej z dnia 30 kwietnia 2014 r. Wskazał, że wprawdzie rzecznik dyscyplinarny odmówił uwzględnienia wniosku dowodowego dotyczącego przedmiotowych Grafików Służby policjantów, to jednak w ocenie skarżącego materiał ten powinien pozostać w aktach sprawy dla zapewnienia możliwości weryfikacji poprawności działań rzecznika dyscyplinarnego oraz organu pierwszej instancji w toku postępowania odwoławczego.

Nadmienił, że z danych zawartych w Grafikach Służby policjantów Komisariatu Policji [...] za lata 2008-2011 oraz za 2012 r. wynika, że we wskazanym okresie nie miały miejsca przypadki naruszenia, wymaganego przepisami prawa, okresu przerwy pomiędzy kolejnymi służbami. Z załączonych do akt sprawy Grafik Służby wynika, że na tak znaczny okres czasu, tj. od listopada 2012r. do lutego 2014 r. (16 miesięcy), przy blisko 30 policjantach zatrudnionych w Komisariacie Policji w [...] miały miejsce tylko cztery przypadki niezapewnienia wymaganej przepisami prawa przerwy pomiędzy służbami, które zostały podane w treści uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, przy czym w ocenie skarżącego były one spowodowane sytuacjami wyjątkowymi. Zdaniem skarżącego, treść Grafików Służby przeczy również zarzutom celowego i złośliwego planowania podległym policjantom służby bez uwzględnienia ich planów – przykład małżonków [...].

Treść Grafików Służby oraz pisma z dnia 24 marca 2014 r. do Zespołu Kadr i Szkolenia Komendy Powiatowej Policji w [...] przeczy także zarzutom utrudniania przez skarżącego odbioru czasu wolnego za przedłużony czas służby.

Skarżący zarzucił także, iż organy obu instancji, ani na wniosek obwinionego, ani z własnej inicjatywy, nie podjęły działań mających na celu sprawdzenie prawdziwości twierdzeń świadków, choćby poprzez ich porównanie z danymi zawartymi w określonych dokumentach.

Odnośnie problemów zdrowotnych pracowników skarżący zauważył, iż organy nie przeprowadziły dowodu z dokumentacji medycznej. Nie uwzględniły również, że np. świadkowie [...] w dniu 13 maja 2014 r. wyjechali na misję pokojową do [...], musieli zatem przejść bardzo rygorystyczne badania lekarskie potwierdzające ich stan zdrowia fizycznego i psychicznego.

Skarżący wskazał, iż organy, gromadząc materiał dowodowy, mimo jego wniosku nie uwzględniły zeszytów, z których wynika, że w każdej sytuacji postępowanie obwinionego mieściło się w ramach posiadanych uprawnień przełożonego, było uzasadnione i nie miało na celu jakiegokolwiek negatywnego oddziaływania na podległych pracowników. Jednocześnie skarżący na podstawie wpisów zawartych w zeszytach odniósł się do konkretnych zarzutów. W ocenie skarżącego, analiza wpisów zawartych w zeszytach pozwoliłaby także na umiejscowienie podawanych przez świadków zdarzeń w czasie, a w konsekwencji na ustalenie, czy nie zachodzi przypadek uzasadniający konieczność umorzenia postępowania (art. 135 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji).

Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy niezasadnie uznał, że dokonana przez organ pierwszej instancji ocena zeznań świadków była prawidłowa. W toku postępowania dyscyplinarnego rzekomo 14 spośród 16 przesłuchanych świadków potwierdziło postawiony mu zarzut naruszenia § 17 Zasad etyki zawodowej policjanta. Tymczasem zarzut przypisywanych mu określonych zachowań został wykluczony przez świadków [...]. Zarzucanego mu czynu nie potwierdziły również zeznania świadków [...]. W ocenie skarżącego, zeznania pozostałych świadków były jednostronne i nie przedstawiały opisywanych zdarzeń w sposób obiektywny. Zostały złożone według ustalonego schematu, co ewidentnie podważa ich wiarygodność.

Ponadto skarżący zwrócił uwagę na fakt, że świadkowie składający zeznania nie podawali dat, w jakich miały rzekomo miejsce zdarzenia, co w świetle art. 135 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 4 ustawy o Policji jest istotne.

Skarżący, uzasadniając zarzut naruszenia zasady kontradyktoryjności oraz zasady prawa do obrony wskazał, że doręczono mu wyłącznie postanowienie z dnia 12 marca 2014 r. o przedstawieniu dwóch zarzutów. Składając w dniu 24 marca 2014 r. wyjaśnienia nie miał wiedzy, ani świadomości odnośnie zarzucanych mu konkretnych rzekomo nagannych zachowań. Wyjaśnienia odnosiły się wyłącznie do zarzutów sformułowanych w sposób bardzo ogólnikowy. Podkreślił, że w toku postępowania dyscyplinarnego była to jedyna sytuacja, podczas której miał on możliwość wypowiedzenia się. Nie był informowany o przeprowadzanych czynnościach dowodowych, w tym przesłuchaniach świadków. Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym, przedstawił do akt szereg dokumentów, a także zgłosił wnioski dowodowe. Do akt sprawy nie zostały włączone żadne ze złożonych przez niego wraz z notatką urzędową z dnia 30 kwietnia 2014 r. kopie dokumentów, w tym zeszytów oraz Grafików Służby policjantów za lata 2008-2013.

Poza przesłuchaniem świadka [...], jego wniosek dowodowy nie został przez rzecznika dyscyplinarnego uwzględniony. Zdaniem skarżącego, nieprzeprowadzenie wnioskowanych przez niego dowodów spowodowało, że rzecznik dyscyplinarny, a następnie organy obu instancji, wydając orzeczenia dyscyplinarne naruszyły podstawowe zasady i przepisy regulujące postępowanie dyscyplinarne.

Ponadto skarżący podał, że w załączeniu do odwołania przedstawił szereg dokumentów, wnosząc o przeprowadzenie z nich dowodu na okoliczność zasad planowania i ustalania grafików służb oraz planów urlopów w Komisariacie Policji w [...]. Dowód z przedmiotowych dokumentów potwierdza, że zeznania określonych świadków były nieprawdziwe, co zostałoby wykazane jeszcze w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, gdyby wnioski dowodowe zgłoszone przez obwinionego zostały uwzględnione.

Odnośnie zarzutu przekroczenia terminu, w którym powinny zostać zakończone czynności dowodowe w postępowaniu dyscyplinarnym – art. 135h ustawy o Policji, skarżący podał, że wbrew obowiązującym przepisom prawa organ nie wystąpił do Komendanta Głównego Policji o przedłużenie prowadzenia czynności dowodowych. Wymóg uzyskania w tym zakresie postanowienia tego organu przeczy stwierdzeniu, że wskazany termin ma charakter instrukcyjny.

Skarżący zarzucił również błędną interpretację § 17 Zasad etyki zawodowej policjanta, bowiem organy w sposób nieuzasadniony uznały, że zachowanie przełożonego polegające na egzekwowaniu od podwładnych należytego wywiązywania się z obowiązków służbowych oraz wykonywanie obowiązków służbowych przez samego przełożonego, w granicach powierzonych uprawnień i obowiązków oraz przy zachowaniu zasad dobrego wychowania oraz zasad współżycia społecznego, stanowi przypadek "niezapewnienia właściwej atmosfery w pracy".

[...] Komendant Wojewódzki Policji [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia oraz wniósł o załączenie do akt postępowania "Raportu z badania atmosfery pracy w Komisariacie Policji w [...]". Wskazał, że z treści przedstawionych badań wynika, iż na satysfakcję z pracy w jednostce negatywnie wpłynęły przede wszystkim czynniki związane bezpośrednio z osobą J.S., w tym niska ocena jego kompetencji w zakresie relacji interpersonalnych. Wyjaśnił, że organy Policji znalazły się w posiadaniu tej dokumentacji dopiero w dniu 11 sierpnia 2014 r., a zatem po wydaniu orzeczenia w drugiej instancji.

W piśmie procesowym z dnia 23 października 2014 r. skarżący wniósł o nieuwzględnienie wniosku organu dotyczącego załączenia do akt w/w Raportu, gdyż nie może on stanowić w sprawie dowodu jego winy. Przedmiotowe badania ankietowe zostały przeprowadzone w toku trwającego postępowania dyscyplinarnego, zaś Raport został opracowany pod kątem stawianych mu zarzutów oraz treści zeznań świadków przesłuchanych w toku postępowania dyscyplinarnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na rozprawie w dniu 28 października 2014 r., na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), postanowił przeprowadzić dowody z dokumentów zawnioskowanych przez strony na etapie postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że ustalony przez organy obu instancji stan faktyczny sprawy znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Postępowanie skarżącego wypełniało dyspozycję art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 17 Zasad etyki zawodowej policjanta. Stosownie do powołanych regulacji policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej (art. 132 ust. 1 ustawy o Policji). Jedną z zasad etyki zawodowej policjanta jest zapewnienie przez przełożonego podległym policjantom właściwych warunków wykonywania zadań i rozwoju zawodowego oraz dbanie o atmosferę pracy i właściwe stosunki międzyludzkie (§ 17 Zasad). Skarżący swoim postępowaniem nie zapewnił podległym policjantom właściwej atmosfery pracy i dobrych stosunków międzyludzkich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza popełnienie przez skarżącego zarzucanego mu czynu. Dokonując jego wnikliwej analizy nie dostrzegł uchybień w zakresie zbierania dowodów oraz błędów w ustaleniach faktycznych. Organy obu instancji w uzasadnieniach orzeczeń przedstawiły szereg ustaleń i argumentów. Wskazały na konkretne środki i źródła dowodowe oraz kryteria, jakimi się kierowały dokonując oceny dowodów.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, postawiony skarżącemu zarzut naruszenia zasady etyki zawodowej, przez niezapewnienie podwładnym policjantom odpowiedniej atmosfery pracy i dobrych stosunków międzyludzkich, jest zasadny.

Z przeprowadzonych w toku postępowania dyscyplinarnego dowodów w postaci przesłuchania świadków – 15 policjantów Komisariatu Policji w [...] wynika m.in., że skarżący posiadał niewłaściwy, a nawet dyskryminujący stosunek do podwładnych kobiet (zeznania [...]). Z zeznań [...] wynika również, iż skarżący utrudniał jej jako podwładnej udział w zajęciach na uczelni (mimo, że z § 17 Zasad etyki zawodowej policjanta wynika obowiązek przełożonego zapewnienia podległym policjantom właściwych warunków rozwoju zawodowego). Odpowiedniej atmosfery pracy nie zapewniło także zmuszanie przez skarżącego podwładnych do mówienia nieprawdy (zeznania [...]) oraz wielokrotne kreślenie pism sporządzanych przez policjantów bez wskazania nieprawidłowości, co skutkowało przedłużaniem postępowań (zeznania [...]). Zarzut postawiony skarżącemu uzasadnia również nieprawidłowy system ustalania norm czasu służby i rozliczania przedłużonego czasu służby (zeznania [...]) oraz brak czytelnych zasad planowania służb.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, zachowania skarżącego nie usprawiedliwia fakt, że jako przełożony był uprawniony do podejmowania działań mających na celu zapewnienie wywiązywania się przez podwładnych z powierzonych zadań służbowych w należyty sposób. W tej sprawie organ nie oceniał i nie kwestionował wypełniania zadań przez podwładnych policjantów, gdyż są one udokumentowane w zeszytach kontroli, nadzoru i odpraw. O popełnieniu przez skarżącego zarzucanego mu naruszenia Zasady etyki zawodowej policjanta świadczy sposób reagowania na zachowania podwładnych, nieodpowiadający standardom przekazu informacji wywołujący z ich strony reakcje emocjonalne w postaci płaczu, a nawet problemów zdrowotnych. Tymczasem decyzje podejmowane przez skarżącego powinny być przekazywane podwładnym w sposób czytelny. Przełożony powinien umieć uzasadnić swoją opinię i ocenę oraz zapewnić podwładnym poczucie wsparcia w trudnych sytuacjach. W wypadku niesubordynacji podwładnych przysługują mu przewidziane przez przepisy środki dyscyplinujące.

Sąd pierwszej instancji ustosunkowując się do zarzutów skarżącego wskazał, że zeszyty kontroli, nadzoru i odpraw nie mogą stanowić kluczowego dowodu w sprawie. Znajdujące się w nich informacje potwierdzają jedynie zdarzenia z udziałem skarżącego i jego podwładnych. Nie obrazują jednak atmosfery pracy panującej w komisariacie. Organ prawidłowo oparł rozstrzygnięcie o zeznania w/w świadków i ze względu na ich spójność i logikę zasadnie ocenił jako wiarygodne. Prawidłowości tej oceny, nie podważa fakt, że część świadków nie potwierdziła okoliczności wskazujących na popełnienie przez skarżącego zarzucanego mu czynu.

Dodatkowo Sąd pierwszej instancji zauważył, że wskazywane przez skarżącego zeszyty nadzoru zasadniczo dotyczą okresu wcześniejszego niż analizowany w postępowaniu dyscyplinarnym. Ponadto skarżący w piśmie z dnia 30 kwietnia 2014 r. nie formułował wniosku o ich dołączenie do akt postępowania.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, zarzut naruszenia art. 135 ust. 1 i 4 ustawy o Policji, przez nieokreślenie czasookresu wskazanych przez świadków faktów, pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skarżącemu postawiono zarzut w oparciu o całokształt jego zachowań, a nie pojedyncze konkretne zdarzenia. Organ wyraźnie wskazał na czasookres przewinienia popełnionego przez skarżącego: "w czasie bliżej nieokreślonym do dnia [...] stycznia 2014 r.". Oceniając ustalenia organu w kontekście zachowania terminu, o którym mowa w art.135 ust. 4 ustawy o Policji uznał, że zdarzenia opisane przez organ w orzeczeniu, potwierdzające przewinienie dyscyplinarne skarżącego, mieszczą się w tym terminie.

Sąd pierwszej instancji odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa skarżącego do obrony (art. 135f ust. 1 ustawy o Policji) stwierdził, że jest niezasadny. Uprawnienia przysługujące obwinionemu w postępowaniu dyscyplinarnym zostały określone w art. 135f ustawy o Policji i nie ma wśród nich obowiązku organu zawiadamiania obwinionego o przeprowadzanych czynnościach dowodowych. Ponadto za nieprawdziwe uznał twierdzenie skarżącego, że mógł on wypowiedzieć się w sprawie tylko raz, tj. w dniu 24 marca 2014 r. Przeczy temu m.in. treść pisma skarżącego z dnia 30 kwietnia 2014 r. z którego wynika, że w dniach 29 i 30 kwietnia 2014 r. został on zapoznany z wszystkimi materiałami postępowania.

Ponadto skarżący, stosownie do art.135i ustawy o Policji, w dniu 7 maja 2014 r. został zapoznany z aktami postępowania dyscyplinarnego i pouczony o przysługujących mu uprawnieniach z których jednak nie skorzystał. Na etapie postępowania przed organami nie oprotestował treści merytorycznej dowodów osobowych wskazujących na nieprawidłowości w jego zachowaniu, a w istocie ograniczył się do żądania powtórzenia wszystkich przesłuchań z jego udziałem.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 135h ust.1 oraz art. 135n ust. 3 ustawy o Policji stwierdził, że jest on nietrafny. Skarżący nie wykazał, jaki wpływ na jego prawa bądź obowiązki miało zakończenie czynności dowodowych w postępowaniu dyscyplinarnym z przekroczeniem o trzy dni 2-miesięcznego terminu oraz wydanie przez organ drugiej instancji orzeczenia z przekroczeniem 14-dniowego terminu przewidzianego tym przepisem. Ponadto z akt sprawy wynika, że 14-dniowy termin z art. 135n ust. 3 ustawy o Policji został zachowany. Odwołanie wpłynęło do organu drugiej instancji w dniu 3 czerwca 2014 r. (w dniu 10 czerwca 2014 r. dołączono akta postępowania).

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że zachowanie skarżącego opisane w prawidłowo ustalonym przez organy stanie faktycznym sprawy wypełnia znamiona przewinienia dyscyplinarnego, o którym mowa w art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 17 Zasad etyki zawodowej policjanta. Dokonana przez organy wykładnia § 17 w/w Zasad, przyjmująca, że pod pojęciem "dbania o atmosferę pracy i dobre stosunki międzyludzkie" należy rozumieć tworzenie przyjaznego klimatu pracy jest prawidłowa. Wykonywanie zadań służbowych nie może usprawiedliwiać stosowania względem podwładnych zachowań dyskryminujących, poniżających i niegodnych. Od przełożonego należy oczekiwać wysokiej kultury osobistej, powściągliwości w okazywaniu emocji i działań konsolidujących podległy mu zespół. Zaskarżone orzeczenie nie narusza również prawa w części dotyczącej wymierzenia kary. Organy orzekając karę nagany kierowały się wskazaniami zawartymi w art. 134h ust. 1 ustawy o Policji. Uwzględniły wagę popełnionego czynu, stopień zawinienia i stopień jego szkodliwości oraz dotychczasową ocenę służby skarżącego.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J.S., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:

A) Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z:

1. 1) art. 135g ustawy o Policji, poprzez uznanie, że przyjęcie za podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji, a następnie przez organ drugiej instancji, materiału dowodowego, który uzasadniał wyłącznie – przyjęty jak się wydaje z góry – niekorzystny dla skarżącego sposób rozstrzygnięcia co do zarzutów postawionych przeciwko skarżącemu, a z pominięciem środków dowodowych oraz okoliczności na korzyść skarżącego – było prawidłowe;
2. 2) art. 135f ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, poprzez uznanie, że pozbawienie skarżącego możliwości udziału w czynnościach przeprowadzanych przez rzecznika dyscyplinarnego w tym w szczególności w przesłuchiwaniu świadków, a przede wszystkim pozbawienie możliwości odniesienia się przez skarżącego za pomocą innych dowodów do twierdzeń świadków zeznających o określonych rzekomych okolicznościach obciążających skarżącego, w tym w szczególności poprzez odmowę uwzględnienia wniosków dowodowych złożonych przez skarżącego, co nastąpiło postanowieniem rzecznika dyscyplinarnego z dnia 7 maja 2014 r., utrzymanym w mocy postanowieniem Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 12 maja 2014 r. – było prawidłowe,
3. 3) art. 135 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 4 ustawy o Policji, poprzez uznanie, że wszczęcie i prowadzenie postępowania dyscyplinarnego przeciwko skarżącemu oraz wymierzenie kary, pomimo nieustaleni, kiedy zdarzenia, które rzekomo potwierdzać mają niezapewnienie właściwej atmosfery w pracy przez skarżącego, miały konkretnie miejsce, czy nie upłynął od ich rzekomego zaistnienia okres ponad roku, co nawet w przypadku uznania, iż posiadały przebieg taki jak wskazują świadkowie – z czym absolutnie skarżący nie zgadza się – nie mogły być podstawą do prowadzenia postępowania dyscyplinarnego, a tym bardziej do uznania skarżącego winnym i wymierzenia kary dyscyplinarnej – było prawidłowe;
4. 4) art. 135h ustawy o Policji, poprzez uznanie, że zakończenie czynności dowodowych oraz wydanie orzeczenia dyscyplinarnego po upływie dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania dyscyplinarnego za niemające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy;
5. 5) art. 135l ust. 1 zdanie drugie, art. 135m ust. 1 zdanie pierwsze oraz art. 135n ust. 4 ustawy o Policji, poprzez uznanie, że zaniechanie przez organ drugiej instancji uzupełnienia materiału dowodowego, czy też powołania komisji do zbadania orzeczenia Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 19 maja 2014 r. nr [...] i w konsekwencji wydanie orzeczenia utrzymującego w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji wyłącznie na podstawie materiałów przekazanych przez ten organ, w sytuacji w której postępowanie dyscyplinarne w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem szeregu przepisów i podstawowych zasad postępowania dyscyplinarnego – było prawidłowe;
6. 6) art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 229 i art. 233 Kodeksu postępowania cywilnego, poprzez nieuwzględnienie okoliczności potwierdzonych dopuszczonymi przez Sąd w toku postępowania dowodami z dokumentów przedłożonych przez skarżącego wraz ze skargą, tj. opinią służbową dotyczącą skarżącego z dnia 3 stycznia 2013 r. za okres od dnia 4 stycznia 2010 r. do dnia 3 stycznia 2013 r. oraz zeszytami kontroli, nadzoru i odpraw Komendanta Komisariatu Policji w [...]: nr [...], z których to dokumentów jednoznacznie wynika, iż skarżący J.S. wzorowo wywiązywał się ze wszystkich obowiązków służbowych w tym przestrzegał zasad etyki obowiązujących policjanta, także w ocenie przełożonych, a również, iż postępowanie skarżącego w każdej sytuacji mieściło się w ramach posiadanych uprawnień przełożonego, było uzasadnione i absolutnie nie miało na celu jakiegokolwiek negatywnego oddziaływania na podległych pracowników, było związane z egzekwowaniem należytego wywiązywania się z obowiązków służbowych przez podległych skarżącemu pracowników, za co ponosił on odpowiedzialność wobec wyższych przełożonych;

B) Naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w związku z §17 Zasad etyki zawodowej policjanta – załącznik do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. (Dziennik Urzędowy KGP z 2004r. nr 1 poz. 3), a w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, iż skarżący popełnił przewinienie dyscyplinarne polegające na nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu bardzo obszernej skargi kasacyjnej jej autor powtórzył i rozszerzył argumentację poszczególnych zarzutów przedstawioną w skardze do Sądu pierwszej instancji. Podał m.in., że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał działanie organów obu instancji za prawidłowe i zgodne z przepisami prawa, mimo, że w sposób ewidentny dopuszczały i uwzględniały wyłącznie materiał dowodowy na niekorzyść skarżącego z pominięciem środków dowodowych oraz materiałów wskazujących na brak podstaw do uznania go winnym zarzucanego mu czynu a mianowicie:

1. - organy obu instancji nie przeprowadziły w toku postępowania dyscyplinarnego dowodu z przesłuchania świadków, którzy na etapie czynności wyjaśniających nie potwierdzili zarzutów postawionych wobec skarżącego i nie uwzględniły treści zeznań wskazanych świadków przy wydawaniu orzeczeń, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zarzut ten, zawarty w skardze, pominął;
2. - organy obu instancji, a następnie Sąd pierwszej instancji, nie uwzględniły dowodu z dokumentów w postaci Grafików Służby policjantów Komisariatu Policji w [...], załączonych do akt sprawy w zakresie dotyczącym listopada i grudnia 2012 r., od stycznia do grudnia 2013 r. oraz stycznia i lutego 2014 r., znajdujących się w aktach postępowania;
3. - organy obu instancji, których działania zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznane za prawidłowe i zgodne z przepisami prawa, nie podjęły ani na wniosek skarżącego, ani z własnej inicjatywy działań mających na celu sprawdzenie prawdziwości twierdzeń świadków choćby poprzez porównanie z danymi zawartymi w określonych dokumentach, co było możliwe i o co skarżący wnioskował;
4. - organ pierwszej instancji nie włączył w poczet materiału dowodowego, a następnie nie przyjął za podstawę orzekania i nie przekazał organowi drugiej instancji przedłożonych przez skarżącego w dniu 30 kwietnia 2014 r. kopii: 1) zeszytu kontroli, nadzoru i odpraw Komendanta Komisariatu Policji w [...] nr [...], 2) zeszytu kontroli, nadzoru i odpraw Komendanta Komisariatu Policji w [...] nr [...], 3) zeszytu kontroli, nadzoru i odpraw Komendanta Komisariatu Policji w [...] nr [...], 4) zeszytu kontroli, nadzoru i odpraw Komendanta Komisariatu Policji w [...] nr [...]. Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach dopuścił dowód z przedmiotowych dokumentów, to jednak błędnie ocenił okoliczności wykazane za pomocą tego dowodu oraz jego wagę. Skarżący wyjaśnił, że w/w zeszyty nie były objęte treścią postanowienia rzecznika dyscyplinarnego z dnia 7 maja 2014 r. o nieuwzględnieniu wniosku dowodowego, następnie utrzymanego w mocy postanowieniem Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 12 maja 2014 r. Były jednak – wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji – wymienione w części wstępnej pisma skarżącego z dnia 30 kwietnia 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach za prawidłową uznał dokonaną przez organy obu instancji ocenę zeznań świadków. Wskazał, że w toku postępowania dyscyplinarnego 15 świadków potwierdziło zasadność postawionego skarżącemu zarzutu naruszenia § 17 Zasad etyki zawodowej policjanta. Nie uwzględnił jednak faktu, że zeznania świadków [...] okoliczności naruszenia w/w Zasady etyki zawodowej policjanta nie potwierdziły. Powyższe stwierdzenie dotyczy także zeznań świadków [...].

W ocenie autora skargi kasacyjnej, zeznania pozostałych świadków tj.: [...] mają charakter jednostronny i nie przedstawiają opisywanych zdarzeń w sposób obiektywny. Są składane według ustalonego schematu, co podważa ich wiarygodność. Przede wszystkim jednak zauważyć należy, iż świadkowie składający zeznania, mówiąc o określonych okolicznościach nie podawali dat, w jakich miały one rzekomo miejsce. Tymczasem z art. 135 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 4 ustawy o Policji wynika, że postępowania dyscyplinarnego nie wszczyna się, a wszczęte umarza po upływie roku od dnia popełnienia przewinienia, jak również kary dyscyplinarnej nie można wymierzyć po upływie roku od dnia popełnienia przewinienia dyscyplinarnego. Przedmiotowe zeznania świadków nie mogły zatem stanowić podstawy do uznania skarżącego winnym popełnienia zarzutu I i wymierzenia mu kary dyscyplinarnej. Formułowanie wobec skarżącego zarzutu braku dbałości o właściwą atmosferę w pracy na tej podstawie, że stara się wyegzekwować od podwładnych należyte wykonywanie przez nich obowiązków, zwracając im w określonych sytuacjach uwagę, prosząc o poprawienie, uzupełnienie określonych czynności, jest nieuzasadnione i bezpodstawne.

Skarżący kasacyjnie uzasadniając zarzut naruszenia art. 135f ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji (Ad II A pkt 2 skargi kasacyjnej) wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w sposób bezpodstawny utożsamia możliwość złożenia przez niego wyjaśnień z możliwością ustosunkowania się do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i złożenia wniosku o jego uzupełnienie oraz zarzuca, że z tego uprawnienia nie skorzystał. Pomija natomiast fakt, że w toku postępowania dyscyplinarnego większość zgłoszonych przez obwinionego wniosków dowodowych została prawomocnie oddalona.

Odnosząc się do stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż J.S. "nie oprotestował merytorycznie dowodów osobowych wskazujących na nieprawidłowości w jego zachowaniu, a ograniczył się w istocie do żądania powtórzenia z jego udziałem wszystkich przesłuchań" wyjaśnił, że celem jego wniosku zgłoszonego w piśmie z dnia 30 kwietnia 2014 r. o konfrontację – było przede wszystkim umożliwienie mu złożenia wyjaśnień odnoszących się do skonkretyzowanych zarzutów ujawnionych w treści zeznań świadków, z którymi się nie zgadzał i aby wykazać przedmiotowe twierdzenie wraz z w/w pismem złożył Zeszyty kontroli i nadzoru Komendanta Komisariatu Policji w [...], które nie zostały do akt sprawy włączone.

Autor skargi kasacyjnej uzasadniając zarzut naruszenia art. 135 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 4 ustawy o Policji (Ad II A pkt 3 skargi kasacyjnej) podał, że analiza wpisów zawartych w Zeszytach kontroli, nadzoru i odpraw pozwala na umiejscowienie w czasie określonych zdarzeń podawanych przez świadków, a w konsekwencji na ustalenie, czy nie zachodzi przypadek uzasadniający konieczność umorzenia postępowania dyscyplinarnego z powodu upływu określonych terminów.

Skarżący kasacyjnie argumentując zarzut naruszenia art. 135h ust. 1 i 2 ustawy o Policji (Ad II A pkt 4 skargi kasacyjnej) wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie wyjaśnił, jaki charakter posiada termin określony w powołanym przepisie i jakie są konsekwencje jego przekroczenia.

Autor skargi kasacyjnej uzasadniając zarzut naruszenia art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 17 Zasad etyki zawodowej policjanta (pkt II B skargi kasacyjnej) podał, że w powołanym przepisie Zasad nie ma mowy o "właściwej atmosferze", której niezapewnienie w kierowanej jednostce zarzucono skarżącemu. "Atmosfera pracy" to atmosfera właściwa do wykonywania zadań służbowych. Natomiast w niniejszej sprawie, organy obu instancji a następnie Sąd pierwszej instancji, pod pojęciem "właściwej atmosfery" rozumie atmosferę w oderwaniu od okoliczności – Komisariat Policji to przede wszystkim miejsce wykonywania pracy i zadań służbowych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, dokonana przez organy obu instancji i potwierdzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach błędna interpretacja § 17 Zasad etyki zawodowej policjanta skutkowała stwierdzeniem, że zachowanie przełożonego, polegające na egzekwowaniu od podwładnych należytego wywiązywania się z obowiązków służbowych oraz wykonywanie obowiązków służbowych przez samego przełożonego, w granicach powierzonych uprawnień i obowiązków oraz przy zachowaniu zasad dobrego wychowania oraz zasad współżycia społecznego, stanowi przypadek "niezapewnienia właściwej atmosfery w pracy".

[...] Komendant Wojewódzki Policji [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Przy czym istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stwierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który podzielił stanowisko organu uznające J.S. winnym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego określonego w art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 17 Zasad etyki zawodowej policjanta polegającego na tym, że w czasie od daty bliżej nieokreślonej do dnia [...] stycznia 2014 r., pełniąc funkcję Komendanta Komisariatu Policji w [...], jako przełożony, swoim postępowaniem nie zapewnił podległym policjantom właściwej atmosfery pracy i dobrych stosunków międzyludzkich, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną nagany.

Na wstępie przypomnieć należy, iż Policja jest formacją umundurowaną i uzbrojoną służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego, a większość działań jest podejmowana na zasadzie poleceń służbowych i rozkazów. W praktyce problem wzajemnych relacji przełożony – podwładny kryje w sobie duży ładunek emocjonalny. Krytyczny stosunek podwładnych do przełożonych może, lecz nie musi, mieć swojego podłoża w rzeczywistych zachowaniach tych ostatnich. W służbie policyjnej niezbędne jest budowanie autorytetu przełożonego, który bazuje na dobrowolnej aprobacie ze strony podwładnych. Przy czym uznanie autorytetu przełożonego przez podwładnych musi opierać się na obiektywnych podstawach. Przełożony, wymagając od podwładnych wykonania powierzonych im zadań służbowych, nie jest jednak uprawniony do stosowania wobec nich zachowań poniżających, czy dyskryminujących.

Powinien starać się o to, żeby szanować każdego podwładnego jako człowieka i odpowiednio go traktować, aby w służbie policyjnej panował klimat zaufania, otwartości i ufności, postępować tak, aby istniała szansa bycia zaakceptowanym przez podwładnych jako wzór oraz sprawiedliwie ich oceniać. Osobowość przełożonego powinna być dojrzała – winna cechować się wysokim stopniem samodzielności, odpowiedzialnością za sytuacje stresujące i powściągliwością w okazywaniu emocji.

Z § 1 zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta", przedmiotowe zasady wprowadzono, mając na uwadze znaczenie problematyki moralnej w wykonywaniu zawodu policjanta i jego służebną wobec społeczeństwa rolę, a także konieczność wzmocnienia oraz uzupełnienia obowiązków i praw policjanta wynikających z demokratycznie stanowionego prawa. Zauważyć należy, iż spośród dwudziestu czterech zasad etyki zawodowej policjanta aż pięć poświęcono właśnie relacji przełożony – podwładny, a jedną relacji podwładny – przełożony.

Zgodnie z § 16 – 20 Zasad etyki zawodowej policjanta przełożony powinien dawać podwładnym przykład nienagannego zachowania, w szczególności nie powinien nadużywać stanowiska, funkcji, stopnia policyjnego w celu poniżenia podległego policjanta. Przełożony powinien zapewnić podległym policjantom właściwe warunki wykonywania zadań i rozwoju zawodowego oraz dbać o atmosferę pracy i dobre stosunki międzyludzkie. Kierując działaniami podległych policjantów, przełożony powinien wydawać jasne i zrozumiałe polecenia oraz inspirować i motywować ich do działania. Przełożony, oceniając podległych policjantów, jest zobowiązany kierować się jasno określonymi i znanymi im kryteriami oraz sprawiedliwością i obiektywizmem. Przełożony powinien wysłuchać podwładnego w sprawach zawodowych i osobistych oraz udzielić mu wsparcia bądź pomocy, z zachowaniem dyskrecji.

Z kolei z § 21 – 24 w/w Zasad wynika, że policjant powinien rzetelnie wykonywać polecenia przełożonego oraz odnosić się do niego z szacunkiem. Policjant powinien stale doskonalić i uzupełniać swoją wiedzę oraz umiejętności zawodowe, a także dbać o sprawność fizyczną. Policjant powinien dbać o społeczny wizerunek Policji jako formacji, w której służy i podejmować działania służące budowaniu zaufania do niej. Policjant nie powinien akceptować, tolerować, ani lekceważyć zachowań policjantów naruszających prawo lub zasady etyki zawodowej.

W świetle art. 132 ust. 1 ustawy o Policji policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego m.in. na nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż zarzut naruszenia art. 135 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy o Policji (Ad II A pkt 3 skargi kasacyjnej), poprzez prowadzenie postępowania dyscyplinarnego oraz wymierzenie kary dyscyplinarnej, pomimo nieustalenia daty zdarzeń, które mają potwierdzać popełnienie przez obwinionego zarzucanego mu przewinienia dyscyplinarnego, polegającego na nieprzestrzeganiu § 17 Zasady etyki zawodowej policjanta, jest zasadny. Nie można również wykluczyć, że co do niektórych zachowań obwinionego mieszczących się w naruszeniu w/w Zasady nie było prawnej możliwości wszczęcia postępowania dyscyplinarnego.

Zgodnie z art. 135 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, postępowania dyscyplinarnego nie wszczyna się, a wszczęte umarza po upływie terminu określonego w ust.

4. Stosownie do art. 135 ust. 4 zdanie pierwsze powołanej ustawy, kary dyscyplinarnej nie można wymierzyć po upływie roku od dnia popełnienia przewinienia dyscyplinarnego. Ponadto art. 135 ust. 3 omawianej ustawy stanowi, że postępowania dyscyplinarnego nie wszczyna się po upływie 90 dni od dnia powzięcia przez przełożonego dyscyplinarnego wiadomości o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego.

Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że określenie czasu popełnienia przewinienia dyscyplinarnego wpływa na możliwość pociągnięcia sprawcy czynu do odpowiedzialności dyscyplinarnej. Od chwili popełnienia przez policjanta przewinienia dyscyplinarnego liczone są okresy dotyczące możliwości wszczęcia postępowania dyscyplinarnego oraz karalności przewinienia. Powyższa regulacja z jednej strony ma zapobiegać zbyt pochopnemu wszczynaniu wobec policjantów postępowania dyscyplinarnego. Podstawą wszczęcia tego rodzaju postępowania nie mogą być dowolne przypuszczenia, lecz tylko uzasadnione podejrzenie popełnienia przewinienia dyscyplinarnego przez określonego policjanta. Uzasadnione przypuszczenie popełnienia przewinienia dyscyplinarnego to sytuacja, zawierająca taki zestaw okoliczności, który stwarza subiektywny osąd przełożonego dyscyplinarnego, że rzeczywiście dany policjant dopuścił się określonego przewinienia dyscyplinarnego (por. Z. Młynarczyk, Wszczęcie śledztwa i dochodzenia, Prok. i Pr. 5/95, s. 207 za J. Paśnik, Prawo dyscyplinarne w Polsce, Oficyna Prawnicza Muza S.A., str. 93).

Z drugiej strony istotne dla odpowiedzialności dyscyplinarnej terminy przedawnienia wskazują na szybkość represji dyscyplinarnej. Policjant powinien być pociągnięty do odpowiedzialności karnej w stosunkowo krótkim czasie od momentu popełnienia przewinienia dyscyplinarnego. Tylko w miarę szybka reakcja przełożonych na popełnienie przez policjanta przewinienia dyscyplinarnego pozwala na osiągnięcie celu tego postępowania.

Zauważyć należy, iż ustawodawca przewidziany w art. 135 ust. 3 ustawy o Policji bieg terminu na wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego (90 dni) powiązał z "powzięciem wiadomości o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego", a zatem początkową datę biegu terminu wyznacza dzień uzyskania informacji o takim działaniu policjanta, które stanowi przewinienie dyscyplinarne w rozumieniu ustawy o Policji. Natomiast w art. 135 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 omawianej ustawy ustawodawca wskazał, że niemożność wszczęcia postępowania dyscyplinarnego bądź konieczność umorzenia wszczętego postępowania oraz niemożność wymierzenia kary dyscyplinarnej następuje po upływie roku, w tym przypadku liczonym od dnia popełnienia przewinienia dyscyplinarnego.

Stosownie do treści art. 134 i ust. 6 pkt 4 i 5 oraz art. 135j ust. 2 pkt 4 i 6 ustawy o Policji, zarówno postanowienie o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego, jak i orzeczenie wydane w tym postępowaniu, zawierają m.in. opis przewinienia dyscyplinarnego zarzucanego obwinionemu wraz z jego kwalifikacją prawną oraz uzasadnienie faktyczne, a ostatnio powołane orzeczenie również uzasadnienie prawne zarzucanego przewinienia dyscyplinarnego.

W niniejszej sprawie należało rozważyć, czy podane w opisie przewinienia dyscyplinarnego określenie czasu jego popełnienia przez J.S. w zestawieniu z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie i uzasadnieniem faktycznym orzeczenia pozwalało na ustalenie, że przy wszczęciu postępowania dyscyplinarnego oraz przy wymierzeniu kary dyscyplinarnej nie naruszono podanych wyżej przepisów – art. 135 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i 4 ustawy o Policji.

Zauważyć należy, iż przepisy ustawy o Policji dotyczące odpowiedzialności dyscyplinarnej policjantów nie wskazują, w oparciu o jakie reguły należy określać czas popełnienia przewinienia dyscyplinarnego.

Przepis art. 135p ust. 1 stanowi cyt. ustawy, że w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego, dotyczące wezwań, terminów, doręczeń i świadków, z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych. W postępowaniu dyscyplinarnym do świadków nie stosuje się również art. 184 Kodeksu postępowania karnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w takim przypadku, przy sporządzeniu opisu przewinienia dyscyplinarnego dopuszczalne jest posłużenie się wzorcem zawartym w art. 332 § 1 pkt 2 K.p.k. Z powołanego przepisu wynika, że akt oskarżenia powinien zawierać m.in. dokładne określenie zarzucanego czynu ze wskazaniem czasu, miejsca, sposobu i okoliczności jego popełnienia oraz skutków. Ustawową definicję czasu popełnienia czynu zabronionego zawiera art. 6 Kodeksu karnego.

Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie opis przewinienia dyscyplinarnego popełnionego przez obwinionego powinien dokładnie określać zarzucany czyn, wskazywać na czym polegało działanie lub zaniechanie obwinionego i w jaki sposób popełnił on przewinienie dyscyplinarne polegające na nieprzestrzeganiu § 17 Zasad etyki zawodowej policjanta, względnie jaki powstał skutek jego działań. W sposób szczegółowy powinien określać również czas, w jakim zarzucane przewinienie dyscyplinarne zostało popełnione. Elementy te powinny również wynikać z uzasadnienia faktycznego orzeczenia.

W przypadku popełnienia przewinienia dyscyplinarnego polegającego na wywołaniu i utrzymywaniu się stanu bezprawnego przez dłuższy czas, okres przedawnienia karalności należy liczyć od dnia następującego po ostatnim dniu mieszczącym się w czasie popełnienia przewinienia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach błędnie uznał, że nieokreślenie czasookresu wskazanych przez świadków faktów pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, a zdarzenia opisane przez organ w orzeczeniu, potwierdzające popełnienie przez skarżącego przewinienia dyscyplinarnego, mieszczą się w terminie, o którym mowa w art.135 ust. 4 cyt. ustawy. Nie umotywował, na czym oparł powyższe stwierdzenie. Zauważyć należy, iż podana przez organ w opisie przewinienia dyscyplinarnego data [...] stycznia 2014 r. jest datą wpływu do Komendanta Powiatowego Policji w [...] raportu [...] G.Z. wskazującego na nieprawidłowości popełnione przez przełożonego [...] J.S. Komendanta Komisariatu Policji w [...], a więc datą powzięcia wiadomości o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego. Tymczasem jak wyżej wyjaśniono, określenie czasu popełnienia przez obwinionego przewinienia dyscyplinarnego warunkuje zarówno możliwość wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, jak i wymierzenia kary dyscyplinarnej. W konsekwencji wpływa na możliwość pociągnięcia sprawcy czynu do odpowiedzialności dyscyplinarnej.

[...] Komendant Wojewódzki Policji [...] przyznał, że pomimo braku skonkretyzowania dat, z uwagi na znaczny upływ czasu i wielość zdarzeń, wskazano jedynie przykłady zachowań obwinionego w zakresie objętym zarzutem. Świadkowie podawali w swoich zeznaniach przykłady z całego okresu służby, niekiedy kilkuletniego, ale również przybliżone daty zdarzeń, których czasokres jednego roku nie uległ przedawnieniu. Organ odwoławczy konkretnie jednak nie określił, kiedy dokładnie (lub chociaż w przybliżeniu) opisywane przez świadków negatywne zachowania obwinionego polegające na niezapewnieniu podległym policjantom atmosfery pracy i dobrych stosunków międzyludzkich miały dokładnie miejsce.

W konsekwencji stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie zawiera ustaleń pozwalających na określenie, czy przy wszczęciu postępowania dyscyplinarnego oraz przy wymierzeniu obwinionemu kary dyscyplinarnej nie naruszono podanych wyżej przepisów – art. 135 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i 4 ustawy o Policji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie kwestia ta determinowała jej rozstrzygnięcie.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do kompetencji określonej w art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Ponieważ w sprawie nie poczyniono istotnych ustaleń faktycznych mających wpływ na jej wynik na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżone orzeczenie oraz punkt 2 orzeczenia Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 19 maja 2014 r. nr [...]. Organ, ponownie rozpoznając sprawę, będzie zobligowany uwzględnić stanowisko zaprezentowane w sprawie.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013, poz. 490 ze zm.).