Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 listopada 2015 r. o sygn. akt II SAB/Lu 144/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę [...] na bezczynność Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok ten zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
[...] (powoływane dalej jako Stowarzyszenie) złożyło do Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w [...] wniosek z dnia 18 lutego 2015 r. o udzielenie informacji publicznej o terminach i miejscach jego posiedzeń w roku 2015. Następnie wobec braku reakcji ze strony tego organu Stowarzyszenie złożyło w dniu 14 września 2015 r. skargę na bezczynność Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych w zakresie udostępnienia informacji publicznej objętej wspomnianym wnioskiem.
W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, że wniosek o udostępnienie informacji został przesłany Okręgowemu Sądowi Pielęgniarek i Położnych pocztą elektroniczną w dniu 19 lutego 2015 r., jednak do dnia wniesienia skargi żądana informacja nie została udzielona, mimo że Okręgowy Sąd Pielęgniarek i Położnych jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznych w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 - dalej jako ustawa o dostępie do informacji publicznej), a żądana informacja stanowi informację publiczną.
W odpowiedzi na skargę Okręgowy Sąd Pielęgniarek i Położnych wniósł o oddalenie skargi wskazując, że Przewodnicząca Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych w piśmie z dnia 4 marca 2014 r. podała, że nie jest informacją publiczną wniosek, który obejmuje pytanie o zdarzenia przyszłe i z uwagi na to nie udzielono odpowiedzi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem II SAB/Lu 144/15 oddalił skargę [...].
Sąd I instancji wskazał, że w uzasadnieniu orzeczenia, w przypadku udzielenia informacji publicznej bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i jednocześnie żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu obowiązanego do jego rozpoznania.
Zdaniem WSA w Lublinie, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Okręgowy Sąd Pielęgniarek i Położnych niewątpliwie jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznych będących w jego posiadaniu. Na podstawie tej regulacji obowiązek udostępniania informacji publicznej nałożony został wprost na organy samorządów gospodarczych i zawodowych, jako podmioty wykonujące zadania publiczne. Organizacja oraz zadania samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych określone zostały w ustawie z dnia 1 lipca 2011 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych (Dz. U. nr 174, poz. 1038 ze zm.). W art. 2 ust. 4 powołanej ustawy wskazano, że jednostkami organizacyjnymi tego samorządu, posiadającymi osobowość prawną, są Naczelna Izba Pielęgniarek i Położnych oraz okręgowe izby pielęgniarek i położnych. Okręgowy Sąd Pielęgniarek i Położnych - zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 4 tej ustawy - jest organem okręgowej izby. Jako organ samorządu zawodowego należy więc do podmiotów, na których ciąży ustawowy obowiązek zapewnienia dostępu do informacji publicznej.
Odnosząc się do charakteru informacji objętych wnioskiem z dnia 18 lutego 2015 r., WSA w Lublinie wskazał, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy decyduje treść i charakter żądanej informacji. W świetle art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej nie budzi wątpliwości, że informację publiczną stanowi m.in. treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających, jak również treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu. Dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.
W świetle powyższego, w ocenie Sądu I instancji, nie ulega wątpliwości, że informacja będąca przedmiotem żądania strony skarżącej w niniejszej sprawie, to jest informacja o terminach i miejscach posiedzeń Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych w bieżącym roku kalendarzowym, nie jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Terminarz posiedzeń organu samorządu zawodowego nie stanowi bowiem dokumentu urzędowego w podanym wyżej ustawowym rozumieniu, tj. nie zawiera on oświadczenia woli lub wiedzy. Jest co najwyżej narzędziem biurowym, pomocniczym, wspomagającym organizację i planowanie pracy tego organu. Umieszczenie w kalendarzu terminu i miejsca konkretnego wydarzenia ma charakter czynności czysto technicznej i nie zaświadcza o stanie faktycznym. WSA w Lublinie podkreślił, że informacja publiczna może dotyczyć jedynie sfery faktów.
Tymczasem terminarz będący jedynie sekretarskim narzędziem pomocniczym, jest prowadzony w sposób niegwarantujący potwierdzenia zawartych w nim informacji (czy posiedzenie odbyło się albo odbędzie się, czy też nie), nie odnosi się zatem do sfery faktów.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł pełnomocnik [...], zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich błędną wykładnię, prowadzącą do wniosku, że informacje o terminach i miejscach posiedzeń Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych nie są informacjami publicznymi, podczas gdy prawidłowa interpretacja wymienionych przepisów prowadzi do wniosku odwrotnego.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zrzekając się jednocześnie rozpoznania sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano się na szereg orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w sprawach, w których Stowarzyszenie wystąpiło do innych organów samorządu zawodowego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie terminów i miejsc posiedzeń w danym roku kalendarzowym (m. in. wyroki WSA w Opolu w sprawach o sygn. akt II SAB/Op 57/15 i II SAB/Op 68/15; wyrok WSA w Krakowie w sprawie o sygn. akt II SAB/Kr 190/15; wyrok WSA w Olsztynie w sprawie o sygn. akt II SAB/Ol 57/15; wyrok WSA w Bydgoszczy w sprawie o sygn. akt II SAB/Bd 52/15; postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp. w sprawie o sygn. akt II SAB/Go 65/15).
Okręgowy Sąd Pielęgniarek i Położnych nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonej w niej podstawy.
Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów prawa materialnego, zmierzając do wykazania, że objęte wnioskiem Stowarzyszenia dane stanowią informację publiczną.
Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej kwestii, na wstępie podkreślenia wymaga, że rozpatrywana sprawa dotyczy bezczynności Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Należy zatem zauważyć, że stan bezczynności oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy.
Wobec powyższego w pierwszej kolejności konieczne jest ustalenie, czy w rozpatrywanej sprawie adresat wniosku jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oraz czy żądane dane stanowią informację publiczną.
WSA w Lublinie w rozpatrywanej sprawie trafnie uznał, że Okręgowy Sąd Pielęgniarek i Położnych jako organ samorządu zawodowego zalicza się do podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, co wynika wprost z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Błędnie natomiast Sąd I instancji odmówił waloru informacji publicznej danym, których dotyczył wniosek Stowarzyszenia. Nie można zgodzić się z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ograniczającą się zasadniczo do stwierdzenia, że terminarz posiedzeń organu samorządu zawodowego nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ma charakter jedynie pomocniczy i nie dowodzi, że umieszczone w nim wydarzenia rzeczywiście się odbyły.
Należy bowiem zauważyć, że wnioskodawca w niniejszej sprawie domagał się udostępnienia danych na temat dat i miejsc posiedzeń Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych, nie zaś dokumentu będącego nośnikiem żądanych informacji. Stąd też rozważania Sądu I instancji, dotyczące charakteru prawnego terminarza posiedzeń organu, odbiegają od przedmiotu złożonego wniosku. Dla jego prawidłowej realizacji nie było bowiem konieczne udostępnianie jakiegokolwiek dokumentu z zasobów organu, a jedynie udzielenie krótkiej informacji w formie elektronicznej lub pisemnej.
W ocenie NSA w okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że daty i miejsca posiedzeń Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych stanowią informację publiczną, gdyż dotyczą bezpośrednio jego funkcjonowania i realizowania zadań publicznych. NSA podziela w tym zakresie stanowisko sądów administracyjnych zawarte w orzeczeniach powołanych w skardze kasacyjnej. Z treści art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika bowiem, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Udostępnieniu podlega zatem każda informacja o sprawach publicznych, przy czym art. 6, zawierający otwarty katalog typowych rodzajów informacji publicznej, nie ustanawia pod tym względem żadnych ograniczeń w stosunku do zakresu informacji publicznej określonego w art. 1 ust. 1 powołanej ustawy.
W skardze kasacyjnej zasadnie zarzucono naruszenie art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż wnioskowane informacje dotyczą działalności organu obowiązanego do udostępnienia tego rodzaju informacji.
Rozpatrując ponownie niniejszą sprawę Sąd I instancji rozważy kwestię bezczynności organu obowiązanego do jej udzielenia. Należy mieć na uwadze, że w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność art. 149 § 1a ppsa nakłada na sąd administracyjny obowiązek stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zagadnienie to nie zostało rozstrzygnięte przez WSA w Lublinie, zatem zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego konieczne jest jego rozważenie w ponownym postępowaniu.
Na podstawie art. 185 § 1 ppsa NSA uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.).