Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 października 2015 r. (sygn. akt II SA/Rz 995/15), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi H. J., uchylił decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z [...] kwietnia 2011 r. nr [...], Starosta Powiatu J. udzielił Zarządowi Powiatu J. (Powiatowemu Zarządowi Dróg w J.) zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Przebudowa drogi powiatowej nr [...] od km 0+000 do km 1+076 (ul. [...], klasa drogi L) i od km 1+293 do km 3+829 (od km 1+293 do 2+820 [...] klasa drogi L, od km 2+820 do 3+829 ul. [...] klasa drogi G) oraz przebudowa drogi powiatowej nr [...] od km 5+960 do km 6+465 i od km 6+560 do km 7+096 (ul. [...] klasa drogi L) oraz budowa drogi powiatowej nr [...] od km 3+829 do km 5+960 (klasa drogi L) wraz z przebudową towarzyszącej infrastruktury technicznej".
Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołań wniesionych przez A. Ł. i J. Ł., Wojewoda Podkarpacki, decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy w/w decyzję Starosty. Decyzja ta przeniosła zaś własność nieruchomości położonej w Jarosławiu, oznaczonej jako działka nr ewid. [...] o pow. 0,1555 ha z: J. Ł. i A. Ł., H. J., K. R., W. C. oraz J. Ł. na rzecz Powiatu J. Następnie, decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], Starosta Powiatu J. ustalił dla byłych współwłaścicieli opisanej na wstępie nieruchomości odszkodowanie w łącznej wysokości 121.035 zł (ze wskazaniem kwot przyznanych poszczególnym osobom stosownie do posiadanych przez nie udziałów). Organ nie zwiększył przy tym kwoty odszkodowania o 5 % (art. 18 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm. zwanej dalej: specustawą drogową), ponieważ J. i A. Ł. nie wyrazili woli dobrowolnego wydania nieruchomości.
Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez: A. i J. Ł., K. R., J. Ł., W. C. i H. J., Wojewoda Podkarpacki, decyzją z [...] sierpnia 2012 r., utrzymał w mocy decyzję Starosty.
W motywach stanowiska organ wojewódzki wyjaśnił, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy był prawidłowy i spełniał wymogi, określone w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) dalej: "u.g.n." – w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania - oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Brak było zaś podstawy do zwiększenia kwoty odszkodowania - na podstawie art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej - gdyż nie wszyscy byli właściciele przejętej nieruchomości wyrazili wolę dobrowolnego jej wydania. Brak było również podstaw do przyznania stronom odsetek od dnia 26 września 2011 r.
Na wyżej przedstawioną decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. H. J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w której podnosiła, że decyzja odszkodowawcza powinna być wydana w terminie 30 dni od daty wydania decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. (art. 12 pkt 4b specustawy drogowej), podczas, gdy postępowanie odszkodowawcze zostało wszczęte dopiero w dniu 12 października 2011 r.. Poza tym twierdziła, że każdy ze współwłaścicieli mógł swobodnie dysponować swoim udziałem (przepis art. 18 ust. 1 specustawy drogowej nie wskazuje na konieczność zadysponowania całą nieruchomością). Współwłaściciele, którzy wyrazili zgodę na wydanie nieruchomości powinni zatem otrzymać zwiększenie należnego im odszkodowania o 5% a nie ponosić konsekwencję braku oświadczenia pochodzącego od jednego ze współwłaścicieli. Poza tym – zdaniem skarżącej - sprawa nie powinna być załatwiana przez Starostę Powiatu J., ponieważ poprzednio wydawał on decyzję na rzecz Zarządu Powiatu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wnosił o jej oddalenie.
Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." – zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że naruszała ona prawo w sposób istotny.
Na wstępie Sąd wyjaśnił, że orzekał – na zasadzie art. 190 p.p.s.a. – w ramach związania prawomocnym wyrokiem z dnia 2 czerwca 2015 r. (sygn. akt I OSK 2334/13) Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uchylił poprzednio wydany przez Sąd I instancji wyrok z dnia 26 czerwca 2013 r. (sygn. II SA/Rz 987/12), uchylający zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Starosty Powiatu J. z dnia [...] czerwca 2012 r. jako wydane z naruszeniem art. 18 ust. 1 specustawy drogowej.
Sąd obecnie orzekający wskazał w tym miejscu, że Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dosłowne rozumienie art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, sprowadzające się do przyjęcia, że ustalenie odszkodowania powinno nastąpić w dacie wskazanej w operacie szacunkowym nie jest praktycznie możliwe do zrealizowania, dlatego też zachodzi konieczność dokonania wykładni przepisu art. 156 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, przy uwzględnieniu zasad prowadzenia postępowania administracyjnego i zasad sporządzania wyceny nieruchomości. Samo zatem tylko stwierdzenie rozbieżności pomiędzy datą oględzin nieruchomości a datą wydania decyzji odszkodowawczej i stwierdzenie - na tej tylko podstawie - wadliwości ustalonego odszkodowania, bez analizy i uzasadnienia tego stanowiska, było niewystarczające.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zachowanie obligu ustalenia wartości nieruchomości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania będzie miało miejsce wówczas, gdy decyzja organu I instancji właściwego w sprawie zostanie wydana w terminie jak najbliższym daty wynikającej z operatu, określającego wartość nieruchomości. Określenie "termin jak najbliższy" należy bowiem rozumieć jako ten, w którym po prawidłowo poprowadzonym postępowaniu - po wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, umożliwieniu stronom złożenia uwag, wyjaśnień i udzielenia odpowiedzi na nie bez zbędnej zwłoki - zostanie wydana decyzja odszkodowawcza.
Sąd Kasacyjny wyjaśnił też, że specustawa drogowa nie reguluje zasad dokonywania wyceny nieruchomości, zawiera tylko regulacje szczegółowe (art. 18), które muszą być uwzględnione przy ustalaniu wysokości odszkodowania z tytułu wywłaszczenia na realizację celów tej ustawy. Zasady dokonywania wyceny nieruchomości określają zaś przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, do której odsyła art. 12 ust. 5 specustawy. Art. 156 ust. 3 u.g.n. stanowi natomiast, że operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany wartości lub inne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Z zestawienia art. 18 ust. 1 ustawy i art. 156 ust. 3 u.g.n. zatem wynika, że przesłanka ustalenia wysokości odszkodowania jest zachowana wtedy, gdy decyzja odszkodowawcza zostanie wydana w terminie jak najbliższym operatowi, o czym mowa wyżej, nie później niż upływa termin jego ważności, czyli w okresie 12 miesięcy od daty sporządzenia, a po tym okresie winien zostać sporządzony nowy operat albo dotychczasowy podlega aktualizacji.
W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny polecił, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewódzki Sąd odniósł się do sprawy nie tylko pod kątem zarzutów skargi, którymi nie był związany, ale co do jej całokształtu, uwzględniając ocenę, co do art. 18 ust. 1 specustawy drogowej.
Obecnie orzekając, Sąd Wojewódzki ustalił zatem, że Starosta J., pismem z dnia 12 października 2011 r., zawiadomił o wszczęciu postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość przejętą dla realizacji inwestycji celu publicznego - inwestycji drogowej. Następnie poinformował strony o niemożności dochowania terminów załatwienia sprawy administracyjnej, określonych w art. 35 k.p.a., z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym pozyskania opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego dla określenia wartości przejętej nieruchomości. W dniu 25 listopada 2011 r., przy udziale stron i rzeczoznawcy – T. S., zostały przeprowadzone oględziny nieruchomości a operat został sporządzony w dniu 9 grudnia 2011 r. Postanowieniem, wydanym w tym samym dniu (9 lutego 2012 r.) Starosta J. przedłużył także termin załatwienia sprawy do dnia 30 kwietnia 2012 r.
Pismem z dnia 13 lutego 2012 r., uczestnicy A. Ł. i J. Ł. skierowali zarzuty do Starosty J. dotyczące terminu ustalenia odszkodowania za zajętą z mocy prawa nieruchomość oraz zastrzeżenia, co do sposobu wyceny przez rzeczoznawcę majątkowego wartości wywłaszczonej nieruchomości, które zostało przekazane rzeczoznawcy. W dniu 15 lutego 2012 r. wyżej wymienieni złożyli zażalenie (art. 37 k.p.a.) na niezałatwienie sprawy w terminie, natomiast H. J. w piśmie z dnia 16 lutego 2015 r. wystąpiła o zlecenie biegłemu wykonania wyceny działek nr [...] i [...] przed podziałem. Rzeczoznawca majątkowy, w pismach do Starosty J. z dnia 21 i 27 lutego 2012 r. (27.02.2012 r. - data wpływu do organu), udzielił odpowiedzi na postawione zarzuty.
Z kolei A. i J. Ł., wnioskiem z dnia 1 marca 2012 r., wystąpili do Wojewody Podkarpackiego o wyłączenie Starosty Powiatu J. z prowadzenia postępowania w sprawach o numerach: [...] i [...] a Janusz Ł. w dniu 2 marca 2012 r. wystąpił o wyłączenie Starosty Powiatu J. z prowadzenia postępowań dotyczących przyznania odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność powiatu.
Wojewoda Podkarpacki, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], uznał zażalenie A. Ł. i J. Ł. za niezasadne a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2012 r. (sygn. akt II SAB/Rz 3/12), umorzył postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu. Sąd nadmienił również, że z akt administracyjnych sprawy wynikało, iż skarżący kilka razy w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie odszkodowania składali do organu wyższej instancji zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Natomiast w postanowieniu z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...] Wojewoda odmówił wyłączenia Starosty Powiatowego w J. od załatwiania w obydwu sprawach zawartych wyżej opisanych wnioskach. W rezultacie decyzja w sprawie odszkodowania została wydana przez Starostę Powiatu J. w dniu [...] czerwca 2012 r.
Zdaniem Sądu, wyżej przedstawiona sekwencja czynności, przy uwzględnieniu oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, prowadziła do wniosku, że w niniejszej sprawie nie nastąpiło naruszenie terminów w zakresie wydania decyzji o odszkodowaniu za nieruchomość przejętą pod realizację drogi publicznej. Sąd podkreślił również, że skarżący cofnęli skargę na bezczynność Starosty Powiatu J. w przedmiocie wypłaty odszkodowania za działkę. Zarówno decyzja organu I jak i II instancji zostały także wydane w dacie ważności operatu szacunkowego, która trwała do dnia 8 grudnia 2012 r. i po ostatecznym rozstrzygnięciu wniosku o wyłączenie Starosty Powiatu J. Nietrafny zatem – w ocenie Sądu - okazał się zarzut dotyczący rażącego naruszenia przez organ I instancji art. 12 pkt 4b ustawy z dnia 2003 r. specustawy drogowej oraz art. 35 i 36 k.p.a. W ocenie Sądu, żadnej czynności podejmowanej przez organ I instancji nie można było bowiem zarzucić nieefektywności formalnej.
O ile przy tym niekoniecznym było oczekiwanie na rozpoznanie wniosków, odnoszących się do bezczynności organu (nie tamowały one postępowania), o tyle wniosek o wyłączenie organu prowadzącego sprawę i zarzuty do operatu szacunkowego miały istotne znaczenie tak dla ważności wydanej decyzji, jak i zachowania reguł związanych z prowadzeniem postępowania wyjaśniającego.
Za niezasadny Sąd uznał również zarzut, odnoszący się do wyłączenia od prowadzenia tego postępowania Starosty Powiatu J. z uwagi na łączące go stosunki z Zarządem Powiatu, na rzecz którego wydano decyzję lokalizacyjną i tym samym brak obiektywizmu. Sąd przyjął bowiem za legalne postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] o odmowie wyłączenia Starosty J. od załatwienia przedmiotowej sprawy. Słusznie bowiem Wojewoda stwierdził, ze nie zachodziły w tym przypadku przesłanki do wyłączenia w/w organu od załatwienia sprawy.
Sąd uznał także, iż operat szacunkowy został wykonany zgodnie z wymogami art. 18 specustawy drogowej i z zachowaniem reguł, określonych w art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji, jak i zaskarżonej decyzji organy dokonały bowiem wnikliwej oceny sposobu szacowania nieruchomości objętych operatem i prawidłowo uznały, że ocena ta została sporządzona zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sposobu sporządzania operatu szacunkowego. Przepis ten, mający zastosowanie w stwierdzonym stanie faktycznym, jako zasadę wprowadza bowiem określenie wartości rynkowej w oparciu o przeznaczenie gruntów przeważające wśród gruntów przyległych, co służy realizacji ekwiwalentności odszkodowania, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi.
Rzeczoznawca w operacie szacunkowy wykluczył zaś możliwość ustalenia ceny rynkowej na podstawie transakcji nieruchomościami drogowymi ze względu na ich brak tak na rynku lokalnym, jak i regionalnym. Biegły w operacie szacunkowym przyjął zatem ustalenie wartości rynkowej, mając na względzie § 36 ust. 4 wyżej cyt. rozporządzenia to jest na podstawie gruntów przyległych.
Poddając zaś weryfikacji daty istotne dla sporządzenia operatu, a wynikające z art. 18 wyz. cyt. ustawy, Sąd, odwołując się do związania oceną prawną wyrażoną w przez Naczelny Sąd Administracyjny, uznał, że daty które biegły uwzględnił były zgodne z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej.
W rezultacie Sąd doszedł więc do przekonania, że postępowanie wyjaśniające i ustalenia poczynione przez organ w przedstawionym zakresie były wyczerpujące i odpowiadały prawu i a zatem zostały przeprowadzone z zgodzie z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a. Sąd zauważył przy tym, że aby zakwestionować wycenę biegłego na etapie postępowania odszkodowawczego strona miała możliwość złożenia kontrwyceny, sporządzonej na własne zlecenie. Kwestionowanie operatu szacunkowego przez stronę, niepoparte żadnym przeciwdowodem było zaś niewystarczające do podważenia wiarygodności przyjętej przez organ wyceny.
Odnosząc się jednak do głównego zarzutu skargi, to jest odmowy powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, Sąd podkreślił, że uprawnienie do powiększenia kwoty odszkodowania za wydanie nieruchomości może być przyznane jednokrotnie, a zatem bądź z tytułu wydania nieruchomości w terminie liczonym na podstawie art. 18 ust. 1e pkt 1 i 2 specustawy drogowej, bądź w terminie wskazanym w pkt 3 tego artykułu. Oznacza to, że jeżeli właściciel nieruchomości nie wydał nieruchomości w terminie 30 dni od doręczenia zawiadomienia o wydaniu przez organ pierwszej instancji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, to nie przysługuje mu uprawnienie do powiększenia wysokości odszkodowania o 5%, nawet wówczas, gdy wydał swoją nieruchomość w terminie 30 dni od dnia uostatecznienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
Termin 30-dniowy na wydanie nieruchomości przez właściciela - jak wywodził Sąd – biegnie zaś w tym przypadku od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu przez organ decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności. Natomiast, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostanie wydana bez rygoru natychmiastowej wykonalności, który dopiero w późniejszym terminie zostanie nadany postanowieniem, to 30-dniowy termin na wydanie nieruchomości będzie biegł od dnia doręczenia zawiadomienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej takiego rygoru i tym samym właściciel zyskuje więcej czasu na udostępnienie nieruchomości.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd wskazał, że decyzji Starosty J. z dnia [...] kwietnia 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności w samej decyzji. Dlatego też termin na wydanie nieruchomości, uprawniający do powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 1 e pkt 1 specustawy drogowej, należało liczyć od dnia doręczenia właścicielom zawiadomienia o jej wydaniu.
Tymczasem ani z treści decyzji, ani z innych materiałów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynikało, kiedy faktycznie przedmiotowa nieruchomość została wydana inwestorowi i w jakich okolicznościach. Wprawdzie – jak wyjaśnił Sąd - ugruntowane stanowisko doktryny, przewiduje, iż podstawowym sposobem przeniesienia posiadania, zarówno samoistnego, jak i zależnego jest wydanie rzeczy (traditio corporalis), bo z fizycznym wydaniem rzeczy łączy się po stronie nabywcy wola władania rzeczą dla siebie w zakresie określonego prawa i rezygnacja z posiadania przez dotychczasowego posiadacza, ale - zdaniem Sądu - wydanie nieruchomości nie polega w istocie rzeczy na tradycji w ścisłym tego słowa znaczeniu, lecz na usunięciu się z niej z równoczesnym umożliwieniem objęcia nieruchomości przez nowego posiadacza..
Odwołując się zaś do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2015 r. (sygn. akt I OSK 2517/13), Sąd wyjaśnił, że pod pojęciem wydania nieruchomości - w rozumieniu przepisu art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - należy rozumieć podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim posiadania, używania, pobierania pożytków, przetworzenia i rozporządzania. W niniejszej sprawie takich ustaleń jednak brakowało. W kontrolowanej decyzji – jak podkreślił Sąd – podano tylko, że J. C. - działający w imieniu: J. Ł., W. C. i H. J., K. R. oraz Gmina Miejska J. wyrazili wolę wydania należących do nich udziałów w przejętej nieruchomości. Natomiast A. i J. Ł. nie wyrazili takiej woli. Brak zgody wszystkich współwłaścicieli uniemożliwiał natomiast wydanie nieruchomości inwestorowi.
Sąd podkreślił przy tym, że nie podzielił stanowiska zajętego w dalszej części w/w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2015 r., że zaskarżenie decyzji przekreśla zamiar niezwłocznego wydania nieruchomości. Czym innym jest bowiem wydanie nieruchomości na podstawie decyzji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a czym innym kwestionowanie jej w toku instancji. Złożenia odwołania od decyzji organu I instancji o ustaleniu odszkodowania nie można bowiem utożsamiać z brakiem zgody właściciela (współwłaściciel) na wydanie nieruchomości przeznaczonej do realizacji inwestycji drogowej.
W rezultacie brak w kontrolowanej decyzji ustaleń, co do doręczenia A. Ł. i J. Ł. zawiadomienia o wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. przez Starostę J. miało – zdaniem Sądu - istotne znaczenie w sprawie, gdyż samo ich milczenie – jeśli w ogóle miało miejsce – nie było dowodem na sprzeciwianie się wydaniu nieruchomości inwestorowi.
W ocenie Sądu, istotna też była okoliczność, że wg. oświadczenia uczestnika J. Ł. (pełnomocnika uczestniczki A. Ł.), złożonego na rozprawie w dniu 20 października 2015 r., inwestor rozpoczął prace na przedmiotowej nieruchomości "zaraz po wydaniu decyzji w kwietniu 2011 r.". Organy nie poczyniły natomiast żadnych ustaleń w tym zakresie a Sąd nie podzielił przy tym poglądu, że brak zgody współwłaścicieli, rozumiany jako zgodne ich oświadczenie, uniemożliwia jej wydanie. W związku z tym – zdaniem Sądu – organ nie ustalił, czy w tym przypadku został zachowany termin z art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Kwestię tę należałoby zatem wyjaśnić, gdyż rzutuje ona na wysokość należnego stronom odszkodowania. Braki w poczynionych ustaleniach w tym zakresie przesądzały zatem o naruszeniu art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy.
W ocenie Sądu, Wojewoda dopuścił się także naruszenia przepisu art. 18 ust. 1a pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach realizacji inwestycji drogowych, poprzez jego zastosowanie w nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym, co przełożyło się na wynik sprawy.
Ostatecznie Sąd polecił, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu organ kierował się wskazaniami wynikającymi z uzasadnienia niniejszego wyroku, a przed podjęciem decyzji zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o zaktualizowanie operatu szacunkowego.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Powiat J. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie naruszenie:
- 1. prawa materialnego tj. art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz.1194 z póż.zm.) - poprzez błędne przyjęcie, że wymogi wynikające z tego artykułu nie zostały spełnione przez skarżącego,
- 2. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi - tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. – poprzez błędne przedstawienie stanu sprawy i uznanie, że organ nie poczynił dostatecznych ustaleń faktycznych.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stanowisko Sądu I instancji, iż w kontrolowanej decyzji brak było ustaleń, co do doręczenia A. Ł. i J. Ł. zawiadomienia o wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. było nietrafne. Wymóg, wynikający z art.18 ust. 1 e) pkt 1 specustawy drogowej, został spełniony przez organ, gdyż strony zostały zawiadomione o wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a okoliczność tę udowadniał fakt, że A. Ł. i J. Ł. wnieśli odwołanie od w/w decyzji, a więc było oczywiste, że A. Ł. i J. Ł. zostali przez organ zawiadomieni i nie mieli woli niezwłocznego wydania swojego udziału w nieruchomości.
Autor skargi kasacyjnej podkreślał, że Sąd Wojewodzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powołał się na wyrok NSA z dnia 14 lipca 2015 r. (sygn.akt I OSK 2517/13), w którym stwierdzono, że pod pojęciem wydania nieruchomości, w rozumieniu przepisu art. 18 ust. 1 e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, należy rozumieć podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego jej właściciela, które zapewniają nowemu właścicielowi/ inwestorowi/ realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim posiadania, używania, pobierania pożytków, przetworzenia i rozporządzania rzeczą. Jednakże Sąd I I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie takich ustaleń było brak, a nadto nie podzielił dalej idącego stanowiska NSA w wyżej cytowanym wyroku, że zaskarżenie decyzji o realizacji inwestycji przekreśla zamiar niezwłocznego wydania nieruchomości. Z tym stanowiskiem – zdaniem skarżącego kasacyjnie - nie można się było zgodzić. Nie można bowiem przyznawać racji co do części wyroku a w pozostałej części - się z nim nie zgadzać.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, zaskarżenie przez A. Ł. i J. Ł. decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej znak [...] przekreślało ich zamiar i wolę niezwłocznego wydania swoich udziałów w nieruchomości, w czasie określonym w tym przepisie. Ponadto, w cytowany wyroku NSA stwierdził także, że jakkolwiek z zasady działania organów administracyjnych wynika obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy, to jednak obowiązek wykazania istotnej okoliczności, w równym stopniu spoczywa na stronie, która winna w tym zakresie z organem współdziałać.
Podniesiono też, że nie zasługiwało na uwzględnienie oświadczenie uczestnika J. Ł., że inwestor rozpoczął prace na przedmiotowej nieruchomości zaraz po wydaniu decyzji w kwietniu 2011 r., bowiem plac budowy został przekazany inwestorowi w listopadzie 2011 r. a więc w kwietniu 2011 r. nie mógł on prowadzić żadnych prac.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. i J. Ł. wnosili o jej oddalenie. W uzasadnieniu stanowiska przede wszystkim formułowali zarzuty dotyczace wyceny przedmiotowej nieruchomosci dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego.
W. C. w piśmie z dnia 29 grudnia 20151 r. wnosiła o oddalenie skargi kasacyjnej, podnosząc m. in., że (cyt.): “Starosta przy wydawaniu decyzji z czerwca 2012 r o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczone działki, dopuścił się stosowania zbiorowej odpowiedzialności." Gdyby bowiem nawet przyjąć, że miał podstawy, aby odmówić (cyt.): “dla Państwa Ł. doliczenia im 5% wartości odszkodowania za dobrowolne wydanie swoich udziałów w tych działkach, to nie może stosować zbiorowej odpowiedzialności i pozbawić innych współwłaścicieli tego podwyższenia odszkodowania."
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718), Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania.
Ta ostatnia sytuacja w niniejszej sprawie wprawdzie nie zachodziła, ale – jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 11 kwietnia 2005 r. (sygn. akt OPS 1/04, ONSAiWSA 2005/4/62) – rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny może z urzędu badać, czy skarga ta została wniesiona przez stronę. Interes prawny wnoszącego skargę kasacyjną – jak wskazano to w uzasadnieniu w/w uchwały – musi bowiem znajdować podstawę nie tylko w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, lecz także mieć swoje źródło w przepisach postępowania.
Tym samym, status strony postępowania administracyjnego nie może wynikać tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony. Nie można zatem przyjąć, że skarga kasacyjna została skutecznie wniesiona jedynie z tego powodu, że wojewódzki sąd administracyjny zawiadomił określony podmiot o terminie rozprawy a następnie doręczył temu podmiotowi odpis wyroku wraz z uzasadnieniem. Tylko bowiem podmiot, rzeczywiście i obiektywnie legitymujący się interesem prawnym, może domagać się jego ochrony przed sądem administracyjnym, bez względu na to czy jest to sąd I, czy II instancji.
Odnosząc powyższe do stanu analizowanej sprawy, wyjaśnić należy, że w tym przypadku rozstrzygające znaczenie miała okoliczność, iż decyzję o ustaleniu odszkodowania na rzecz byłych współwłaścicieli nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], o pow. 0,1555 ha, położoną w J., a która to nieruchomość - z mocy prawa – na skutek wydania w dniu [...] kwietnia 2011 r. decyzji Starosty J. o realizacji inwestycji drogowej - została przejęta na własność Powiatu J., wydał Starosta Powiatu J.. Wskazać bowiem w tym miejscu trzeba, iż po wydaniu zaskarżonego wyroku a tym samym również wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2015 r. (sygn. akt I OSK 2334/13), Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 16 lutego 2016 r. (sygn. akt I OPS 2/15), zapadłej w składzie 7 sędziów, przyjął, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli wydał decyzję starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o Samorządzie powiatowym (Dz. U. Z 2015 r. poz. 1445).
W motywach w/w uchwały, a której treść w pełni aprobuje skład orzekający w analizowanej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił zwłaszcza, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Powiat – jak wyjaśnił Sąd – stanowi bowiem jednolity podmiot, niezależnie od tego, jak wskazano jego sposób reprezentacji i dlatego, niezależnie od tego, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest zaś wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego, realizując - poprzez swoje organy - powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji.
Reasumując zatem, ponieważ Powiat J., nie mógł być stroną w niniejszym postępowaniu sądowoadminstracyjnym, to Naczelny Sąd Administracyjny nie był uprawniony do badania zasadności zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, wniesionej przez ten Powiat. Skutkowało to więc koniecznością oddalenia skargi kasacyjnej, gdyż skoro Sąd Wojewódzki dopuścił Powiat J. do udziału w postępowaniu sądowym, to tym samym brak było obecnie podstaw do odrzucenia przedmiotowej skargi kasacyjnej a zatem należało ją – jak wyżej wspomniano – oddalić. W rezultacie prowadziło to do uznania, że powyższa skarga kasacyjna była pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, z uwagi na to, że – jak podniósł to Naczelny Sąd Administracyjny w w/w uchwale z dnia 11 kwietnia 2005 r. - zaskarżenie wyroku sądu wojewódzkiego przez wskazanie określonych podstaw kasacyjnych jest ściśle związane z interesem prawnym wnoszącego skargę kasacyjną.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny - z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.