Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 4 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 489/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1181/14 oddalił skargę W.Z. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia 21 lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Miejski Policji w [...] orzeczeniem z dnia 20 stycznia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 135j ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), uznał W.Z. winnym zarzucanego mu przewinienia dyscyplinarnego, tj. że w dniu [...] września 2013 r. w [...] odmówił wykonania polecenia przełożonego – zastępcy Naczelnika Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...], dotyczącego sporządzenia notatki z przebiegu interwencji przeprowadzonej w dniu [...] września 2013 r. w miejscowości [...], jak również sporządzenia czytelnego, komputerowego odpisu swojego notatnika służbowego na potrzeby prowadzonych czynności sprawdzających prowadzonych przez Prokuraturę Rejonową w [...] (czyn z art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji) i wymierzył mu karę ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku. W uzasadnieniu orzeczenia organ przedstawił przebieg postępowania, wymieniając czynności przeprowadzone w celu wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i stwierdził, że biorąc pod uwagę całokształt zgromadzonego materiału dowodowego uznać należy, iż obwiniony popełnił zarzucane przewinienie dyscyplinarne i wymierzenie mu przedmiotowej kary dyscyplinarnej było zasadne.

Obwiniony od powyższego orzeczenia złożył odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy, w którym zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie i w konsekwencji uznanie obwinionego winnym naruszenia dyscypliny służbowej i wymierzenia mu kary ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku, gdy tymczasem z ustalonych okoliczności faktycznych oraz w oparciu o zebrany w aktach sprawy materiał dowodowy nie sposób jest potwierdzić, iż do w/w naruszenia dyscypliny doszło.

Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 134i ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, poprzez ich nieuzasadnione zastosowanie i w konsekwencji wszczęcie postępowania dyscyplinarnego oraz jego kontynuowanie, pomimo że czynności wyjaśniające w sprawie nie potwierdziły popełnienia przez obwinionego przewinienia dyscyplinarnego, o którym mowa w art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, a tym samym zaniechanie wydania orzeczenia w przedmiocie umorzenia postępowania dyscyplinarnego, przez co w sposób oczywisty uchybiono art. 135 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy;

2) art. 135 ust. 7 w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 2 oraz w zw. z art. 135g ust. 1 ustawy o Policji, poprzez nieuzasadnioną odmowę przeprowadzenia zgłoszonych przez odwołującego wniosków dowodowych, zaniechanie wydania w przedmiotowej sprawie stosownego rozstrzygnięcia i doręczenia go w formie i trybie przewidzianym ustawą, a także przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wybiórczy, niepełny i naruszający zasadę swobodnej oceny dowodów.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i umorzenie postępowania dyscyplinarnego w pierwszej instancji, względnie o powołanie w trybie art. 135m ust. 1 cyt. ustawy komisji do zbadania zaskarżonego orzeczenia oraz pisemne zawiadomienie o tym fakcie właściwego zarządu wojewódzkiego związku zawodowego policjantów, a także pisemne powiadomienie o tej czynności obwinionego i jego obrońcę, aby w ten sposób stworzyć mu realne prawo do możliwości wypowiedzenia się przed komisją w zakresie postawionych w odwołaniu zarzutów oraz przedstawionych w toku postępowania argumentów i zgłoszonych wniosków dowodowych, zaś po przeprowadzeniu stosownego postępowania o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i uniewinnienie obwinionego.

Ponadto, na podstawie art. 135l w zw. z art. 135f ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie załączonych do odwołania dowodów z dokumentów, na okoliczności świadczące o tym, że w sprawie nie doszło do naruszenia dyscypliny służbowej, a postawiony obwinionemu zarzut z art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji nie znalazł potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym.

Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy, po rozpatrzeniu odwołania, orzeczeniem z dnia 21 lutego 2014 r. nr [...], na podstawie art. 135n ust. 4 pkt 3 ustawy o Policji, uchylił zaskarżone orzeczenie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez przełożonego dyscyplinarnego. W uzasadnieniu orzeczenia wyjaśnił, że przypisany obwinionemu zarzut został sformułowany niewłaściwie, co uniemożliwia prawidłowe rozpatrzenie sprawy. Wskazał, że w istocie zarzut dotyczy dwóch odrębnych przewinień dyscyplinarnych, to jest odmowy wykonania polecenia przełożonego – zastępcy naczelnika Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...] [...] S.G. – dotyczącego sporządzenia notatki z przebiegu interwencji w miejscowości [...] w dniu 7 września 2013 r. oraz odmowy wykonania polecenia w/w przełożonego dotyczącego sporządzenia czytelnego (komputerowego) odpisu z jego notatnika służbowego na potrzeby czynności sprawdzających prowadzonych przez Prokuraturę Rejonową w [...]. Powyższe oznacza, że powinny one być opisane w dwóch odrębnych zarzutach i każdy z nich powinien posiadać odrębną kwalifikację prawną.

Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, niewłaściwie określono czas, w jakim miało dojść do popełnienia zarzucanych czynów. Przepisy normujące procedurę dyscyplinarną jednoznacznie stanowią, że zmiana zarzutu może nastąpić tylko w trybie art. 135e ust. 10 ustawy o Policji, do której uprawniony jest przełożony dyscyplinarny. Wraz ze zmianą zarzutu zachodzi bowiem konieczność jego ogłoszenia obwinionemu i przesłuchania na tę okoliczność. Nie może tego uczynić organ odwoławczy, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania dyscyplinarnego. Stąd też w niniejszej sprawie zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez przełożonego dyscyplinarnego.

Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy, niezależnie od zmiany zarzutu, organ pierwszej instancji winien także dokonać analizy treści wydanego polecenia dotyczącego sporządzenia notatki z interwencji w kontekście norm prawnych, w oparciu o które to polecenie zostało wydane. Z akt sprawy wynika, że było to związane z bliżej niesprecyzowanymi czynnościami wyjaśniającymi dotyczącymi użycia siły fizycznej wobec J.S. podczas w/w interwencji w dniu [...] września 2013 r. Nie wiadomo jednak, czy było to postępowanie skargowe prowadzone na podstawie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego w związku ze skargą złożoną przez J.S., czy były to czynności wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 134i ust. 4 ustawy o Policji, na skutek wniosku złożonego przez pokrzywdzonego, czy też było to żądanie sporządzenia notatki w związku z użyciem środka przymusu bezpośredniego w postaci siły fizycznej, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 maja 2013 r. o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 628 ze zm.).

Akta sprawy nie wskazują też, jaki był wynik tych czynności, a w szczególności, czy bez tej notatki możliwe było ich zakończenie, a jeżeli je zakończono, to w jaki sposób. W tym też zakresie organ pierwszej instancji powinien włączyć do akt niniejszego postępowania kserokopie akt tych czynności.

Organ odwoławczy wskazał również, iż z urzędu powinny być uwzględnione wnioski dowodowe dotyczące: 1) załączenia kserokopii części notatnika służbowego obwinionego, zawierającego zapisy dotyczące interwencji w miejscowości [...] w dniu 7 września 2013 r. wobec J.S., 2) załączenia kserokopii "Niebieskiej karty" dotyczącej w/w interwencji, 3) załączenia kopii akt czynności wyjaśniających, 4) załączenia kserokopii z części Książki odpraw [...] KMP w [...], zawierającej zapis z dnia [...] września 2013 r. odnoszący się do omówienia skargi dotyczącej pobicia przez funkcjonariuszy podczas przeprowadzania w/w interwencji, albowiem dotyczą one istotnych okoliczności związanych z przedstawionym zarzutem.

Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy podał także, że przy wymierzeniu kary dyscyplinarnej przełożony dyscyplinarny powinien uwzględnić kryteria wymiaru kary określone w art. 134h ustawy o Policji, czyli okoliczności przemawiające zarówno na korzyść, jak i na niekorzyść obwinionego.

Powyższe orzeczenie stało się przedmiotem skargi W.Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której zarzucił naruszenie:

1. 1) art. 135n ust. 4 pkt 3 ustawy o Policji, poprzez wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji, kiedy wobec przeprowadzonej przez organ odwoławczy oceny merytorycznej sprawy, winien on wydać rozstrzygnięcie oparte na podstawie art. 135n ust. 4 pkt 1 i 2 cyt. ustawy, a więc decyzję merytoryczną;
2. 2) art. 135l ust. 1 ustawy o Policji, poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełnienia materiału dowodowego w sytuacji, gdy zakres tego uzupełnienia pozwalał na skorzystanie z kompetencji organu odwoławczego, nie naruszając tym samym zasady dwuinstancyjności postępowania.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, ewentualnie o uchylenie również orzeczenia organu pierwszej instancji.

Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że zaskarżone orzeczenie nie kończy postępowania dyscyplinarnego i tym samym nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 2 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 315/14, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), odrzucił skargę, uznając ją za niedopuszczalną.

Na skutek wniesienia przez W.Z. na powyższe postanowienie skargi kasacyjnej sprawę rozpoznawał Naczelny Sąd Administracyjny, który postanowieniem z dnia 26 września 2014 r. sygn. akt I OSK 2252/14 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia podał, że przepis art. 3 § 3 P.p.s.a., stanowi, że sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kontrolę sądową. Takim przepisem szczególnym jest art. 138 ustawy o Policji. Zgodnie z jego treścią, od orzeczenia oraz postanowienia kończącego postępowanie dyscyplinarne policjantowi przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonując wykładni art.138 ustawy o Policji, należy przyjąć, że spójnik "oraz" w powołanym przepisie został użyty w znaczeniu enumeracyjnym. Prowadzi to do wniosku, że przepis ten zawiera wyliczenie aktów podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego z ich rozróżnieniem na "orzeczenia" oraz "postanowienia kończące postępowanie dyscyplinarne".

Zatem określenie "kończące postępowanie" nie dotyczy w ogóle orzeczeń, gdyż odnosi się wyłącznie do postanowień. Oznacza to, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje policjantowi na wszystkie orzeczenia wymienione w art. 135n ust. 4 ustawy o Policji, w tym orzeczenie o charakterze kasacyjnym. W sprawie brak było zatem podstaw do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że podstawę prawną zaskarżonego orzeczenia stanowi art. 135n ust. 4 pkt 3 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem wyższy przełożony dyscyplinarny może zaskarżone orzeczenie uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez przełożonego dyscyplinarnego, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia czynności dowodowych w całości lub w znacznej części. Odpowiadające przepisom prawa orzeczenie kasacyjne musi zatem zawierać w swoim uzasadnieniu wskazania co do tego jakie czynności dowodowe i w jakim zakresie, co do jakich okoliczności faktycznych, muszą być jeszcze przeprowadzone przez rzecznika dyscyplinarnego w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy.

W niniejszej sprawie, ocenie Sądu pierwszej instancji podlegało zatem to, czy organ drugiej instancji wykazał takie braki w materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu dyscyplinarnym, które powodują konieczność przeprowadzenia dodatkowo czynności dowodowych w co najmniej znacznym zakresie. Analiza treści orzeczenia kasacyjnego prowadzi do wniosku, że było ono w realiach rozpoznawanej sprawy uzasadnione.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ odwoławczy zasadnie uznał, że zgromadzony przez przełożonego dyscyplinarnego materiał dowodowy jednoznacznie potwierdził konieczność innego sformułowania zarzutu względem skarżącego, tj. wyodrębnienie dwóch przewinień dyscyplinarnych, z odrębną kwalifikacją prawną, a nie jednego, jak uczyniono to w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Ponadto wyjaśnienia wymagało to kiedy doszło do popełnienia zarzucanych czynów. W tym zakresie organ drugiej instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż polecenie sporządzenia notatki z interwencji w miejscowości [...] skarżący otrzymał w dniu 12 września, z ostatecznym terminem jego wykonania do dnia 17 września 2013 r. Zatem to w tym okresie polecenie to obowiązywało, a nie w dniu [...] września 2013 r., jak to przyjęto w zarzucie.

Z kolei pismo z Prokuratury Rejonowej w [...], które wpłynęło do Komendy Miejskiej Policji w [...] w dniu 13 września 2013 r., zostało doręczone skarżącemu 4 dni później, to jest w dniu 17 września 2013 r. Z dekretacji zawartej na tym piśmie przez kierownika Ogniwa [...] Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...] J.Z. wynika, że polecenie zastępcy naczelnika Wydziału [...], dotyczące sporządzenia czytelnych odpisów, o które prosił prokurator, obwiniony miał wykonać niezwłocznie. Z treści zeznań [...] J.Z. wynika, że termin wykonania tego polecenia został doprecyzowany przez [...] T.S. – naczelnika Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...] – na dzień 17 września 2013 r. Oznacza to, że obowiązek wykonania tego polecenia dotyczył daty 17 września 2013 r., a nie 18 września 2013 r., jak to przyjęto w zarzucie.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy, że zmiany co do postawionych zarzutów (co do kwalifikacji prawnej i czasu popełnienia zarzucanych czynów) powinny być dokonane w trybie art. 135e ust. 10 ustawy o Policji. Nie powinien tego czynić organ odwoławczy ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania dyscyplinarnego wyrażoną w art. 135k zdanie pierwsze cyt. ustawy. Samo to uzasadniało konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zasadne były również zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wskazania organu odwoławczego co do konieczności dokonania przez organ pierwszej instancji ponownej analizy polecenia dotyczącego sporządzenia notatki z interwencji w dniu 7 września 2013 r. pod kątem podstawy prawnej jego wydania, które zostały poparte szczegółowo przedstawioną argumentacją.

Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy trafnie również wskazał na konieczność przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji z urzędu czynności dowodowych dotyczących istotnych okoliczności ściśle związanych z przedstawionym zarzutem.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wskazania odnośnie braków w postępowaniu pierwszoinstancyjnym prowadzą do wniosku, że w ponownym postępowaniu konieczne jest przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji wymienionych czynności dowodowych w znacznej części w stosunku do dotychczas wykonanych. Z tego względu zarzuty skargi sprowadzające się wyłącznie do negowania zasadności wydania przez organ odwoławczy orzeczenia kasacyjnego uznał za nieuzasadnione i na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł W.Z., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie norm prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135f ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), poprzez:

1. a) uznanie, że na rzeczniku dyscyplinarnym ciąży obowiązek wydania postanowienia w świetle art. 135f ust. 7 ustawy o Policji wyłącznie w przypadku odmowy uwzględnienia zgłoszonego dowodu, co z oczywistych względów prowadzi do naruszenia zasady czynnego udziału w postępowaniu dowodowym, ponieważ skarżący do końca nie posiada wiedzy o tym, jakie dowody zostały przez rzecznika dyscyplinarnego dopuszczone i w konsekwencji ogranicza się w sposób istotny jego prawo do możliwości brania udziału w przesłuchiwaniu świadków, jak również pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią cytowanego przepisu (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 579/12);
2. b) uznanie za niezasadny zarzut naruszenia przez organ zasady wynikającej z treści art. 135f ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji w zw. z art. 171 § 2 Kodeksu postępowania karnego (por. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt: II SA/Bk 43/13 i II SA/Bk 44/13 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 579/12 – "Zagwarantowanie możliwości uczestniczenia w przesłuchaniu świadków i zadawania im pytań przez obwinionego i jego obrońcę stanowi realizacją prawa do obrony i może uzasadniać zarzut niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy").
3. c) uznanie za niezasadny zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji obowiązków wynikających z art. 135j ust. 2 pkt 6 ustawy o Policji w ten sposób, że kompetencje w tym zakresie posiadał organ odwoławczy, co z oczywistych względów stoi w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania, bowiem organ drugiej instancji nie może w tym zakresie przejmować kompetencji organu pierwszej instancji.
4. d) bezkrytycznym przyjęciu za wiarygodne zeznań świadków powołanych w przedmiotowej sprawie na okoliczności dopuszczenia się przez skarżącego przewinienia dyscyplinarnego z uwagi na fakt braku stosownych zapisów w systemie elektronicznego zapisu czynności służbowych, które to czynności obligatoryjnie wykonuje się w pomieszczeniach służbowych, a tym samym wadliwe przyjęcie, że skarżący dopuścił się naruszenia dyscypliny służbowej, tj. czynu, o którym mowa w art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji, poprzez założenie nieregulaminowego ubioru, a która to okoliczność faktyczna nie została udowodniona, chociażby z uwagi na naruszenia innych przepisów postępowania dyscyplinarnego sprowadzających się do zapewnienia skarżącemu prawa do czynnego udziału w postępowaniu dyscyplinarnym.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Ponadto wniósł o skierowanie sprawy na rozprawę oraz o prowadzenie rozprawy także pod nieobecność skarżącego lub jego pełnomocnika.

Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 i 3 oraz art. 209 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W niniejszej sprawie, na wstępie wskazać należy, iż zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Nie zwalnia to jednak autora skargi kasacyjnej z powinności prawidłowego sformułowania podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia (art. 174 pkt 1 i 2 i 176 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia od określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumie się wskazanie konkretnych przepisów, które miały być zaskarżonym wyrokiem naruszone. Stosownie do treści art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej musi zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, w czym strona skarżąca kasacyjnie dopatruje się naruszenia przez Sąd pierwszej instancji każdej wskazanej normy prawnej.

Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej stawiającego zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego jest przeprowadzenie w jej uzasadnieniu wywodu prawnego dotyczącego naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania określonego przepisu prawa materialnego uzasadnieniem jest wyjaśnienie, dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany. Dopuszczalne jest także zarzucenie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. obydwu form naruszenia prawa materialnego, w sytuacji, gdy niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa było konsekwencją jego błędnej wykładni. Stawiając Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, w następstwie której doszło do jego niewłaściwego zastosowania, w pierwszej kolejności należy wskazać na czym polegał błąd Sądu w rekonstrukcji treści konkretnej normy prawnej i podać jaka powinna być wykładnia prawidłowa i dlaczego przyjęta przez Sąd wykładnia skutkowała niewłaściwym zastosowaniem błędnie wyłożonego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. akt II GSK 388/06, LEX nr 193936).

Z kolei w przypadku podania podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., należy podać przepisy postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały przez Sąd pierwszej instancji naruszone oraz uprawdopodobnić istnienie potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego.

Sformułowanie i uzasadnienie zarzutów kasacyjnych ma istotne znaczenie z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego wyznaczony w art. 183 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 P.p.s.a. Oznacza to, że kierunek czynności kontrolnych, jakie Sąd drugiej instancji może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia sądowego, wyznaczają podstawy i ich uzasadnienie sformułowane w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, których naruszenie wyraźnie zarzucono i wykazano w skardze kasacyjnej. Nie jest natomiast uprawniony do zastępowania autora skargi kasacyjnej poprzez uzupełnianie, precyzowanie, poprawianie zarzutów, czy też formułowanie argumentacji na ich poparcie.

Zakres zaskarżenia, podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie muszą odnosić się do zaskarżonego orzeczenia, powinny być sformułowane precyzyjnie, w sposób niepozostawiający miejsca na przypuszczenia i domysły co do rzeczywistych intencji strony skarżącej kasacyjnie. Brak sformułowania zarzutu naruszenia przez zaskarżony wyrok określonego przepisu prawa zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 pkt 1 i 2 i art. 176 P.p.s.a. uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny jego zasadności.

Ustawodawca z uwagi na omówione wymogi sporządzenia skargi kasacyjnej zdecydował się na ustanowienie tzw. przymusu radcowsko-adwokackiego, czyli wprowadzenie obowiązku sporządzenia omawianego środka odwoławczego przez profesjonalnych pełnomocników. Z założenia ich doświadczenie i umiejętności miały chronić stronę nieposiadającą wiedzy prawniczej przed negatywnymi konsekwencjami niewłaściwie skonstruowanej skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna sporządzona przez radcę prawnego powyższym standardom nie odpowiada. Wprawdzie została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., to jednak sposób jej skonstruowania przez profesjonalnego pełnomocnika nie pozwolił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na dokonanie jakiejkolwiek kontroli wyroku Sąd pierwszej instancji. Analiza podniesionego w niej zarzutu naruszenia określonego przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z przepisami ustawy o Policji, jak i jego uzasadnienie, prowadzi do wniosku, że nie dotyczą one powołanego w jej petitum wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1181/14, gdyż zarówno podniesiony zarzut, jak i argumentacja podstawy kasacyjnej, dotyczą niewątpliwie zupełnie innej sprawy i innego wyroku.

Wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1181/14 na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę W.Z. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia 21 lutego 2014 r. nr [...], którym uchylono w całości zaskarżone orzeczenie Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 20 stycznia 2014 r. nr [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez przełożonego dyscyplinarnego. Orzeczeniem tym organ pierwszej instancji wymierzył skarżącemu karę ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku z uwagi na naruszenie dyscypliny służbowej, o którym mowa w art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, polegające na tym, że w dniu [...] września 2013 r. w [...] obwiniony odmówił wykonania polecenia przełożonego dotyczącego sporządzenia notatki z przebiegu interwencji przeprowadzonej w dniu [...] września 2013 r. w miejscowości [...], jak również sporządzenia czytelnego, komputerowego odpisu swojego notatnika służbowego na potrzeby prowadzonych czynności sprawdzających prowadzonych przez Prokuraturę Rejonową w [...].

Organ odwoławczy, uchylając zaskarżone orzeczenie, stwierdził, że przypisany obwinionemu zarzut został sformułowany niewłaściwie, bowiem w istocie dotyczy dwóch odrębnych przewinień dyscyplinarnych, jak również niewłaściwie określono czas, w jakim miało dojść do popełnienia zarzucanych czynów. Ponadto wskazał na błędy w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym oraz podał, jakie wnioski dowodowe powinny być uwzględnione przez organ pierwszej instancji z urzędu.

Tymczasem autor skargi kasacyjnej stawiany w niej zarzut naruszenia norm prawa procesowego po pierwsze odnosi do niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., który – jak wyżej podano – nie był w tej sprawie zastosowany, po drugie kwestionuje sposób przeprowadzenia przez organ dyscyplinarny postępowania dowodowego (art. 135f ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy o Policji w zw. z art. 171 § 2 K.p.k.) w sprawie naruszenia dyscypliny służbowej, o którym mowa w art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji, polegającej na założeniu przez skarżącego nieregulaminowego ubioru, przy czym nie dostrzega, że kwestie te nie dotyczą rozpoznawanej sprawy i nie były przedmiotem kontroli dokonywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy.

Po trzecie twierdzi, że organ odwoławczy naruszył art. 135j ust. 2 pkt 6 ustawy o Policji, bowiem przejął kompetencje organu pierwszej instancji w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego orzeczenia, podczas gdy w niniejszej sprawie orzeczenie organu odwoławczego miało charakter kasacyjny. Po czwarte, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jako zasadny wskazuje zarzut skierowany pod adresem Sądu pierwszej instancji, który uznał, że organ drugiej instancji "posiadał kompetencje w zakresie naprawiania błędów popełnionych przez organ pierwszej instancji – vide s. 17 uzasadnienia zaskarżonego wyroku", podczas gdy uzasadnienie wydanego sprawie wyroku posiada 7 stron.

Zdaniem Sądu drugiej instancji, powyższe ustalenia pozwalają na stwierdzenie nieprawidłowego sposobu sformułowania zarzutu i jego uzasadnienie, które w konsekwencji uniemożliwiało poddanie tego zarzutu kontroli merytorycznej. Jak wyżej podano, skarga kasacyjna powinna być skonstruowana przez profesjonalnego pełnomocnika w taki sposób, aby nie wymagała zabiegów interpretacyjnych. Sąd drugiej instancji nie może domyślać się, jakie faktycznie orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego skarżący kasacyjnie zamierzał uczynić przedmiotem złożonej skargi kasacyjnej, na czym dokładnie miało polegać naruszenie przez Sąd pierwszej instancji powołanych przepisów dotyczących innej sprawy i dlaczego mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu (pkt 1 sentencji wyroku).

Odnosząc się do zawartego we wniesionej w ustawowym terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku pełnomocnika organu – radcy prawnego o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 i 3 oraz art. 209 P.p.s.a., uznać należy, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Przepis art. 204 pkt 1 P.p.s.a. stanowi, że w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Z art. 209 P.p.s.a. wynika, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga m.in. w orzeczeniu, o którym mowa w art. 204 pkt 1 P.p.s.a. Stosownie do art. 205 § 2 P.p.s.a., do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego zalicza się jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe (...).

W świetle § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490), przy uwzględnieniu stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (LEX nr 1226661), przyjmuje się, że radcy prawnemu za sporządzenie i wniesienie w terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną (art. 179 P.p.s.a.) przysługuje opłata (stawka minimalna) jak za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej. Przy orzekaniu o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego z tytułu wniesionej odpowiedzi na skargę kasacyjną mają także zastosowanie przepisy art. 206 i art. 207 § 2 P.p.s.a., wyrażające odpowiednio zasadę miarkowania kosztów postępowania oraz zasadę słuszności. Stosowanie tych przepisów, będących wyjątkiem od zasady finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania, zależy od uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną powinna zawierać argumentację odnoszącą się do skargi kasacyjnej, a zmierzającą do wykazania braku podstaw uzasadniających jej uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odpowiedź na skargą kasacyjną wniesiona w rozpoznawanej sprawie, ograniczająca się do opisu przebiegu postępowania dyscyplinarnego i do wniosku o oddalenie skargi kasacyjnej, niezawierająca argumentacji odnoszącej się do skargi kasacyjnej, nie spełnia kryteriów uzasadniających przyznanie radcy prawnemu za jej sporządzenie opłaty (stawki minimalnej), jak za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej. W konsekwencji oznacza to, że wniosek pełnomocnika organu o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł zostać uwzględniony.

Sąd drugiej instancji uznał, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 P.p.s.a. i na podstawie tego przepisu orzekł, że odstępuje od zasądzenia od W.Z. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (pkt 2 sentencji wyroku).