Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 496/18 oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że zapadł on w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 roku Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], obręb [...], oznaczonej jako działka o nr geod. [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność Gminy [...].
W pkt 1 decyzji organu I instancji uznano, że część wywłaszczonej nieruchomości, położonej w [...] nr geod. [...] o pow. [...] ha, (zgodnie z projektem podziału działki nr geod. [...] o powierzchni [...] ha) obręb [...], stanowiącej własność Gminy [...], stała się zbędna na cel wywłaszczenia. W pkt 2 tej decyzji zwrócono M. P. udział [...] części wywłaszczonej nieruchomości. W pkt 3 decyzji Starosta Powiatu [...] orzekł, że wysokość zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu udziałów w wywłaszczonej nieruchomości wynosi 0 zł.
Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła Gmina [...], zarzucając naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) - dalej k.p.a. Zdaniem odwołującej się organ orzekający skoncentrował się jedynie na fragmencie nabytej nieruchomości, tj., działce nr [...] o pow. [...] ha, bez wnikliwego rozważenia realizacji celu nabycia całej nieruchomości, który to cel został zrealizowany. Stosownie do treści zarządzenia Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] marca 1974 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego i jego podziału na działki budowlane na osiedlu "[...]" w [...], szereg nieruchomości gruntowych zostało wywłaszczonych z przeznaczeniem pod realizację celu publicznego, polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego jednorodzinnego, które zostało zrealizowane w rejonie ulic [...] oraz [...].
Decyzja z dnia [...] czerwca 2018 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] maja 2018 r.
W uzasadnieniu swego stanowiska organ II instancji wyjaśnił, że na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów i materiałów wynika, że działka o nr geod. [...] o pow. [...] ha (zgodnie z projektem podziału działki nr geod. [...] o powierzchni [...] ha), na dzień wydania decyzji organu I instancji, mimo upływu 40 lat od dnia wywłaszczenia, nie jest zagospodarowana pod budownictwo jednorodzinne i stanowi grunt porośnięty trawą i drzewami, w tym drzewami owocowymi. Oznacza to, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na tej działce, nie wybudowano na niej domu jednorodzinnego. Trudno byłoby przyjąć, że teren porośnięty dziką roślinnością, w żaden sposób nie urządzony, mieści się w pojęciu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub infrastruktury mieszkaniowej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na ww. decyzję Gmina [...] zarzuciła;
- naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k. p. a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a także brak dostatecznego uzasadnienia prawnego podjętego rozstrzygnięcia;
- naruszenie przepisów art. 136 ust. 1 i 2 oraz 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) poprzez uznanie, iż część wywłaszczonej nieruchomości gruntowej stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz nieuwzględnienie, iż cel określony w decyzji wywłaszczeniowej został zrealizowany.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wyjaśnił, że stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami – dalej "u.g.n." poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w rozumieniu art. 137 tej ustawy, nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ, a warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. Przy czym, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
- pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
- pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 u.g.n.).
Gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.).
Natomiast w myśl art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1972 r. nr 27, poz. 192 ze zm.) – dalej "ustawa".
W kontrolowanej sprawie przepisy powyższe miały zastosowanie, bowiem zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] marca 1974 r. działka oznaczona na dzień wywłaszczenia nr geod. [...] o pow. [...] ha, położona wówczas przy ul. [...][...] w [...], na mocy art. 5 ustawy przeszła z mocy prawa na własność Państwa. Jak podniósł organ, wskazanym powyżej zarządzeniem ustalono ponadto podział terenu budowlanego na działki budowlane zgodnie z mapą stanowiącą załącznik do zarządzenia. W aktach sprawy brak było jakiejkolwiek dokumentacji wskazującej na określenie i wypłacenie byłym właścicielom działki nr geod. [...] odszkodowania z tytułu wywłaszczenia.
Organ stosując art. 136 ust. 3 u.g.n. zobowiązany był zatem przede wszystkim ustalić, czy zrealizowano cel wywłaszczenia. Ustalenia w tym przedmiocie, zdaniem Sądu, były prawidłowe. Stąd też nieuzasadnione były zarzuty naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym (art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a.), na których to zarzutach oparta była skarga. Nie doszło również do naruszenia art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 u.g.n.
Jak ustalono w toku postępowania administracyjnego, z uwagi na zamiar zbycia w trybie przetargu ustnego nieograniczonego działki gminnej oznaczonej nr geod. [...] położonej w [...] przy ul. [...][...], stanowiącej własność Gminy [...], poinformowano poprzednich właścicieli o możliwości zwrotu nieruchomości. Po ustaleniu spadkobierców, którym przysługiwało roszczenie o zwrot przedmiotowej nieruchomości, wniosek o zwrot nieruchomości złożył jedynie M. P. Z treści zarządzenia Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] marca 1974 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego i jego podziału na działki budowlane na osiedlu "[...]" w [...] wynikało, że szereg nieruchomości gruntowych zostanie wywłaszczonych z przeznaczeniem pod realizację celu publicznego, polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego jednorodzinnego. Inwestycja ta została zrealizowana w rejonie ulic [...] oraz [...]. Na podstawie zebranych w sprawie materiałów i dokumentów, tj. kopii mapy ewidencyjnej gruntów wynika, że działka oznaczona obecnie nr geod. [...], obręb [...] jest niezagospodarowana pod budownictwo jednorodzinne. Potwierdził to protokół z wizji z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz dokumentacja fotograficzna, z których wynika, że przedmiotowa działka jest porośnięta trawą oraz drzewami, częściowo owocowymi (samosiejki). Na działce znajduje się również pojemnik z używaną odzieżą. Zatem działka nie została zagospodarowana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona. Nie ulega wątpliwości, iż na terenie działek objętych zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] marca 1974 r. doszło do realizacji celu publicznego polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego jednorodzinnego, niemniej jednak nie dotyczyło to części przedmiotowej działki. Zgodnie zaś z art. 137 ust. 2 u.g.n. gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.
W związku z powyższym zlecono jednostce wykonawstwa geodezyjnego, wykonanie podziału geodezyjnego działki oznaczonej nr geod. [...], w celu wydzielenia gruntu w granicach starej działki [...], a uprawniony geodeta wykonał projekt podziału działki nr [...] o pow. [...] na działkę nr [...] o pow. [...] ha – na przeznaczoną do zwrotu udziału w kontrolowanym postępowania oraz działkę nr [...] o pow. [...] ha. Podział taki był możliwy ze względu na uwarunkowania terenu, w tym brak zagospodarowania działki, a zatem niezrealizowanie celu wywłaszczenia. Przypadkowo rosnąca zieleń i drzewa owocowe samosiejki rosnące na części wywłaszczonej działki jednoznacznie wskazują, iż nie doszło na tej części do realizacji celu wywłaszczenia. Strona skarżąca nie przedstawiła argumentów podważających legalność zaskarżonych decyzji, bowiem przedmiotowa działka, co jest niesporne, jest inaczej wykorzystywana, a właściwie niewykorzystywana, bo jest całkowicie zaniedbana, a ponadto Gmina [...] zamierza ją zbyć w trybie przetargu nieograniczonego.
W skardze kasacyjnej Gminy [...] od tego wyroku podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz prawa procesowego.
Zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego dotyczyły naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nie wyjaśnienie w szczególności, czy na części wywłaszczonej nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją planowana była zabudowa, czy też ten fragment wywłaszczonej nieruchomości miał służyć innym celom związanym z prawidłowym funkcjonowaniem osiedla. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organy orzekające w sprawie oraz Sąd pierwszej instancji nie zbadały stopnia procentowego zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, co mogłoby potwierdzać, że cel wywłaszczenia został zrealizowany przez wybudowanie osiedla mieszkaniowego oraz pozostawienie terenów rekreacyjnych. Dokonując zwrotu części nieruchomości bez dokonania niezbędnych ustaleń co do istnienia lub nieistnienia przesłanek zwrotu, organy naruszyły art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.
Zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego dotyczył naruszenia art. 136 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 137 w zw. z art. 216 ust. 2 i 3 u.g.n. poprzez uznanie, iż część wywłaszczonej nieruchomości gruntowej stała się zbędna dla realizacji celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej, oraz nie uwzględnienie, że cel wywłaszczenia został osiągnięty przez wybudowanie osiedla, co jest zgodne z celem wskazanym w zarządzeniu Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] marca 1974 r. Realizacja celu wywłaszczenia nie polega na całkowitym zabudowaniu budynkami lub infrastrukturą danej wywłaszczonej nieruchomości.
Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy. Jednocześnie oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny u z n a ł, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ocena zaskarżonego rozstrzygnięcia, dokonana w ramach podniesionych przez stronę zarzutów nie dała podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku.
Wobec podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego i materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrzył najpierw zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 133 § 1, 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7, 77 k.p.a.
Zarzuty naruszenia prawa procesowego tylko wtedy są skutecznie podniesione, gdy zostanie wykazane, że naruszenie prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku bardzo dokładnie analizował tak stan faktyczny, jak i prawny w przedmiotowej sprawie
Sąd I instancji prawidłowo określił cel wywłaszczenia, a następnie wykazał, że ustalenia organów orzekających w sprawie zwrotu przedmiotowej działki były prawidłowe.
Materiał dowodowy został wszechstronnie zebrany i przeanalizowany.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina [...] nie przedstawiła żadnego wniosku dowodowego, z którego wynikałoby na jaką okoliczność ma być przeprowadzony dowód i co ma zostać udowodnione przy pomocy tego środka dowodowego.
W myśl znowelizowanego art. 7 k.p.a. inicjatywa w postępowaniu dowodowym należy nie tylko do organów administracji, ale też do strony, która powinna zgłaszać wnioski dowodowe, zwłaszcza gdy wywodzi z nich korzystne dla siebie skutki prawne.
Ustalenia organów potwierdzone przez WSA w Białymstoku wskazują, że na działce oznaczonej nr geodezyjnym [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność Gminy [...] nie został zrealizowany cel wywłaszczenia.
WSA w Białymstoku stwierdził, że organy administracji oparły swoje ustalenia o materiał fotograficzny i protokół z wizji lokalnej.
Zarzuty dotyczące postępowania dowodowego są bardzo ogólnikowe i przez to trudno je zweryfikować.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Białymstoku prawidłowo uzasadnił swoje stanowisko, a zebrany materiał dowodowy był wystarczający do przyjęcia stanu faktycznego, który był podstawą do wydania decyzji o zwrocie części nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Wobec zarzutu skargi kasacyjnej, dotyczącego naruszenia prawa materialnego, tj. przepisów art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 i 2 w związku z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest on zasadny.
W ocenie skarżącego kasacyjnie wymienione przepisy nie powinny być zastosowane, gdyż cel wywłaszczenia został osiągnięty, a to oznacza, że przepis prawa materialnego został niewłaściwie zastosowany.
Wskazane wyżej wywody dotyczące ustalenia stanu faktycznego przeczą tej tezie i jednoznacznie wskazują, że na przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i stąd zastosowanie art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami było zasadne.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.