Uzasadnienie
Wyrokiem z 12 października 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 268/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddalił skargę.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła B.B., zastępowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji, ponieważ nie obejmuje czynności ekstraordynaryjnych, podczas gdy – jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – skarżąca sprawuje nad matką [powinno być: mężem – przyp. Sądu] opiekę w pełnym zakresie, pomagając mężowi nawet w czynnościach samoobsługowych, a w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga – w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej; zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad mężem, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo-skutkowy istnieje.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie wniesionej skargi, alternatywnie zaś o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.
Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego została oddalona.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego (nie podnosząc zarzutu naruszenia przepisów postępowania wywodzonych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co oznacza, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku za podstawę orzekania należało uznać za prawidłowo ustalony. To zaś powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zajmować się kwestią ustalonych okoliczności faktycznych.
Zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111; dalej: u.ś.r.) nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, niż wymienione w punktach 1-3, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przedmiotem sporu jest sposób rozumienia pojęcia "niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Ma to znaczenie dla stwierdzenia istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaniem przez skarżącą opieki nad mężem a rezygnacją przez nią z zatrudnienia.
W ocenie Sądu I instancji w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy jest uzasadnienie przyjęcie, że za powód braku jakiejkolwiek aktywności zawodowej skarżącej nie może być uznany wyłącznie fakt sprawowania przez skarżącą opieki nad mężem w ustalonym rozmiarze. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, mąż skarżącej nie jest osobą leżącą i wymagającą z tego tytułu całkowitej i całodobowej opieki. Z akt sprawy nie wynika, by mąż skarżącej w związku ze stanem zdrowia – poza trudnościami z chodzeniem (używanie kul i balkonika) oraz korzystaniem z toalety - w większości codziennych czynności (jedzenie, czynności higieniczne) wymagał szczególnej i ciągłej pomocy. Taki zakres opieki, który polega na pracach w gospodarstwie domowym, towarzyszeniu w wizytach lekarskich, robieniu zakupów, wspólnych spacerach czy załatwianiu spraw urzędowych nie wymusza na osobie sprawującej opiekę rezygnacji z podjęcia pracy zarobkowej. Ponadto skarżąca przy realizacji opieki nad mężem nie jest zdana tylko na siebie, bowiem we wspólnym domu zamieszkują również inne pełnoletnie osoby, które pod nieobecność skarżącej mogłyby – przynajmniej częściowo – wykonywać deklarowane przez nią czynności opiekuńcze lub związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego.
Skarżąca kasacyjnie twierdzi natomiast, że w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie oraz całodobowej. Za nieuprawnione należy uznać kreowanie dodatkowych, nieznajdujących oparcia w przepisach prawa, przesłanek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. wymóg, aby osoba wymagająca opieki była osobą obłożnie chorą, "pampersowaną", aby opieka była sprawowana całodobowo, czy wymóg, aby opieka sprowadzała się jedynie do czynności ściśle samoobsługowych i medycznych.
Analiza art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wskazuje, że do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną osobą na podstawie tego przepisu niezbędne jest łączne występowanie trzech przesłanek, tj.: (1) wystąpienie obowiązku alimentacyjnego, (2) rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki oraz (3) legitymowanie się przez podopiecznego wnioskodawcy orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Brak któregokolwiek z tych elementów powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane.
O ile w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że na skarżącej kasacyjnie ciążą obowiązki alimentacyjne względem męża oraz że mąż skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to podzielić należy wnioskowanie organu odwoławczego oraz Sądu I instancji, iż nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki.
Wyjaśnić należy, że wprawdzie rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale jej spełnienie nie może być sprowadzane wyłącznie do współwystępowania rezygnacji z zatrudnienia z faktem opieki nad niepełnosprawną osobą, w stosunku do której na wnioskodawcy ciążą obowiązki alimentacyjne. Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną musi istnieć taki związek, w którym to konieczność sprawowania opieki jest przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu pracy zarobkowej. Dopiero istnienie takiego związku powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć bądź kontynuować (zob.m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1575/22, z 14 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1239/22, z 21 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 794/22, czy z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 237/20).
Pomiędzy zaprzestaniem (bądź niepodejmowaniem) zatrudnienia a sprawowaną opieką musi zatem istnieć bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy, którego brak wyklucza możliwość przyznania świadczenia (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1096/22).
Dla oceny spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest zatem ustalenie wymiaru opieki, jakiej wymaga osoba niepełnosprawna, w celu zaspokojenia jej potrzeb w aspekcie braku możliwości podjęcia aktywności zawodowej przez jej opiekuna, wynikającej z konieczności sprawowania tej opieki (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1655/22, czy z 26 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1205/22).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego opieka uprawniająca do świadczenia pielęgnacyjnego jest takim rodzajem opieki, którego skutkiem jest brak możliwości pogodzenia jej wykonywania i jednoczesnego świadczenia czynności zarobkowych. Innymi słowy, to konieczność sprawowania określonej formy opieki stanowi przyczynę rezygnacji z zatrudnienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1096/22). Do cech takiej opieki należy zaliczyć długoterminowość jej sprawowania lub trwały charakter. Opieka ta nie może zatem być świadczona niecodziennie, a jeżeli nawet codziennie, to wyłącznie przez część doby (zob.m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 20223 r., sygn. akt I OSK 1661/22, czy z 26 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1205/22).
W rozpoznawanej sprawie opieka sprawowana przez skarżącą kasacyjnie obejmuje wykonywanie wszystkich czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Mąż skarżącej samodzielnie wykonuje podstawowe czynności dnia codziennego. Ma sprawne ręce, jest w stanie samodzielnie jeść i pić oraz przyjmować leki. Mąż skarżącej wykonuje samodzielnie także poranną toaletę, goli się, aczkolwiek akcesoria do golenia podaje mu żona. Czynności opiekuńcze związane z osobistą opieką nad chorym mężem są realizowane w odstępach czasu (rano, w południe, wieczorem). Należą do nich czynności higieniczne – pomoc przy kąpieli, podanie akcesoriów do golenia, przygotowywanie posiłków, podanie leków, pomoc w ubieraniu. Ponadto skarżąca organizuje wizyty lekarskie męża, zawozi go samochodem i uczestniczy w nich, a także realizuje recepty. Skarżąca korzysta także z pomocy najbliższych zamieszkujących w tym samym domu co ona i jej mąż, tj. córki I.B. pracującej w systemie zmianowym, jak i synowej – W.B., która również stara się wspomagać teściów.
Z uwagi na powyższe należy podzielić stanowisko organu odwoławczego oraz Sądu I instancji, zgodnie z którym czynności te nie wymagają ciągłego i nieprzerwanego zaangażowania skarżącej kasacyjnie. Czynności te w znacznej mierze polegają na wykonywaniu zwykłych czynności związanych z prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego i opieki nad mężem. Jako takie czynności te nie kolidują zatem z możliwością podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i mogą być wykonywane obok czynności mających na celu zapewnienie bieżących środków utrzymania. Sprawowany wymiar opieki nie charakteryzuje się zatem związkiem przyczynowo-skutkowym wymaganym do przyznania wnioskowanego świadczenia.
Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie prawidłowo ustalono, że pomiędzy faktem niepodejmowania przez skarżącą kasacyjnie zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej a opieką sprawowaną nad mężem nie występuje związek przyczynowy wynikający z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., to brak było podstaw uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
Na marginesie powyższego należy zauważyć, że uzasadnienie zarzutu kasacyjnego zmierza do podważenia dokonanych przez organy ustaleń faktycznych wskazujących, że zakres sprawowanej opieki nie uniemożliwia wykonywanie pracy zarobkowej. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, gdyż próba taka mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony skutek wyłącznie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, tj. dotyczącej naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2004 r., sygn. akt GSK 811/04). Oznacza to, że wspomniana argumentacja skargi kasacyjnej nie może odnieść spodziewanego skutku wobec niepostawienia skutecznego zarzutu naruszenia przepisów postępowania skutkującego nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego sprawy.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.