Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 512/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 492/13 oddalił skargę [...] Spółki z o. o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności faktycznych i prawnych.

Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 64 800 zł dla [...] Sp. z o. o. z siedzibą w Ł., jako właściciela części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], ul. [...] bez nr, oznaczonej przed podziałem w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr[...], w obrębie [...], o powierzchni łącznej [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej cz. KW [...], prowadzonej w Sądzie Rejonowym dla Ł. - Śródmieścia w Ł., XVI Wydziale Ksiąg Wieczystych, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem na działki: [...]. Podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu 28 listopada 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego K.W..

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji z uwagi na zastrzeżenia co do prawidłowości ww. operatu szacunkowego, w szczególności co do przyjętych założeń do wyceny.

Postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prezydent Miasta Ł. powołał kolejnego biegłego i zobowiązał do wykonania opinii w formie operatu szacunkowego. Zgodnie z operatem szacunkowym z dnia 16 października 2012 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę A. Z., wartość nieruchomości przed podziałem została określona na 1 767 400 zł, natomiast wartość nieruchomości po podziale wyniosła 1 879 900 zł. Różnica wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale wyniosła zatem 112 500 zł, z czego 30% stanowi kwota 33 750 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę, Prezydent Miasta Ł., decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 98 a ust. 1 i 1 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r., nr 102, poz. 651 ze zm.) i § 1 uchwały nr XXII/461/07 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 5 grudnia 2007r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. łódzkiego z 2007r., nr 401, poz. 4195) orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 33 750 zł dla [...] Sp. z o. o. z siedzibą w Ł., jako właściciela wyżej opisanej nieruchomości.

Organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie dokonał szczegółowej analizy sporządzonego operatu szacunkowego z dnia 16 października 2012 r. uznając, iż spełnia on wymogi określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Dodał, iż przy określaniu wartości przedmiotowej nieruchomości, biegły wybrał metodę korygowania ceny średniej w podejściu porównawczym. Wartość nieruchomości określono w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Wyboru podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości dokonano stosownie do zapisów w/w rozporządzenia. Treść dokumentu opiera się na prawidłowych danych, dotyczących szacowanej nieruchomości, jest zupełna, logiczna i wiarygodna.

Wyjaśniono, że dokonując wyceny gruntu, rzeczoznawca majątkowy uwzględnił wszystkie elementy, które mają wpływ na zróżnicowanie wartości nieruchomości podobnych (w tym: lokalizację, dostęp, sąsiedztwo i otoczenie, dostęp do infrastruktury technicznej, kształt, możliwość kształtowania zabudowy i ograniczenia) i wyjaśnił założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny, ukazując wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości.

Organ podzielił pogląd rzeczoznawcy majątkowego, że w wyniku podziału nieruchomości zmieniła się jej wartość rynkowa. W wyniku podziału zmieniła się struktura wewnętrzna nieruchomości i powstały działki ewidencyjne o mniejszych powierzchniach, których suma wartości rynkowych jest większa od sumy wartości rynkowych działek ewidencyjnych składających się na nieruchomość według stanu przed podziałem. Przy metodzie korygowania ceny średniej rzeczoznawca majątkowy przyjął z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Następnie, w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy określił ich wartość rynkową. Biegły wskazał, że nieruchomości przyjęte do porównań są nieruchomościami podobnymi, stosownie do zapisu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomości. Nieruchomości te są podobne pod względem położenia (obszar Ł. za wyjątkiem terenu ścisłego centrum i ze szczególnym uwzględnieniem dzielnicy Widzew - obszary osiedli mieszkaniowych z zabudową mieszkalną jednorodzinną), stan prawny (nieruchomości z prawem własności), przeznaczenie (nieruchomości położone na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną), sposób korzystania (niezabudowane) oraz inne cechy wpływające na ich wartość. Ewentualne różnice w poszczególnych cechach nieruchomości podobnych z nieruchomością wycenianą zostały uwzględnione w analizie porównawczej przy zastosowaniu odpowiednich współczynników korygujących.

Transakcje nieruchomości podobnych uznane zostały przez biegłego jako wolnorynkowe. Z przeprowadzonych analiz: wykluczono transakcje, które w świetle dostępnych informacji i szczegółowych analiz nie spełniają podstawowego założenia dla transakcji wolnorynkowych, a w szczególności dotyczących: wykupów na cele publiczne, sprzedaży na polepszenie zagospodarowania a także dla których warunki zawarcia transakcji uznano za nierynkowe. Organ zgodził się, że w analizowanym przez rzeczoznawcę majątkowego okresie, liczba transakcji sprzedaży nieruchomości o powierzchniach 300 - 600 m2 jest mniejsza od liczby transakcji nieruchomości o powierzchniach 700 – 1000 m2 lub 1100 - 1300m2. Nie zmienia to jednak faktu, że szczegółowa analiza przyjętych w operacie szacunkowym transakcji nieruchomości podobnych wykazała, że wyższe wartości jednostkowe osiągają działki o powierzchniach mniejszych, spośród trzech analizowanych przedziałów powierzchniowych.

Pomimo mniejszej liczby zawieranych transakcji dla nieruchomości o powierzchniach 300 - 600m2, rzeczoznawca majątkowy znalazł 18 transakcji nieruchomości podobnych do wycenianych, co świadczy że rynek sprzedaży takich nieruchomości istnieje i jest rozwinięty w sposób wystarczający, by móc wyliczyć wartość rynkową tego typu działek. Cena takich działek kształtowana jest w wyniku relacji popytu i podaży, a ich dostępność na rynku i możliwość sprzedaży (liczba chętnych nabywców) jest odzwierciedlona w postaci ceny transakcyjnej jakie osiągają. Potencjalny nabywca jest gotów ponieść wyższe koszty jednostkowe przy gruntach o małych powierzchniach (nawet takich z zakresu 300-600 m2, bowiem w efekcie i tak znacząco zmniejsza to kapitałochłonność inwestycyjną, wymagającą mniejszych nakładów finansowych. Dowodem tego są transakcje zawierane na łódzkim rynku nieruchomości, zwłaszcza w dobie kryzysu ekonomicznego.

Wspomnieć tu należy, że wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale ustala się na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, co oznacza, że muszą one być aktualne i uwzględniać obecne zachowania na rynku.

Reasumując, organ wskazał, że wartość rynkowa przedmiotowej części nieruchomości po podziale wzrosła o około 6% w stosunku do wartości przed podziałem, a także brak jest podstawy prawnej do pomniejszenia ustalonej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, o wartość nakładów poniesionych przez właściciela na rzecz budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Podobnie, okoliczność przeniesienia własności urządzenia infrastruktury technicznej na rzecz miasta pod tytułem darmym nie ma wpływu na przebieg niniejszego postępowania. Dostęp do infrastruktury technicznej dla nieruchomości w stanie przed podziałem i po podziale, został oceniony jako "niepełny", ze względu na dostęp w drodze wewnętrznej sieci energetycznej i wodociągowej (sieć kanalizacyjna - zgodnie z dokumentacją stanowiącą załącznik do odwołania oraz sieć gazowa - zgodnie z zapisami księgi wieczystej, w drodze wewnętrznej, zostały wykonane po dacie stanu nieruchomości przed i po podziale, więc brak było możliwości jej bezpośredniego wykorzystania i występowały jedynie z dala), co odzwierciedla operat szacunkowy z dnia 16 października 2012 r. przekazany Spółce w dniu 29 października 2012 r.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Spółka [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] listopada 2012 r.

Kolegium wskazało, iż w przedmiotowej sprawie spełnione zostały wszystkie, określone w art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej, co uprawniało organ I instancji do wydania stosownej decyzji.

Organ zaznaczył, że istotę sporu stanowi wielkość wzrostu wartości nieruchomości w następstwie podziału nieruchomości, bowiem zarzuty odwołującej Spółki koncentrują się wokół sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. Po analizie tego dowodu Kolegium stwierdziło, iż nie ma zastrzeżeń co do jego prawidłowości, w tym w kontekście obszernych wyjaśnień rzeczoznawcy złożonych w piśmie z dnia 14 lutego 2013 r., stanowiących odpowiedź na zarzuty kierowane pod adresem operatu szacunkowego. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym, które zgodnie z art. 153 ustawy polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu.

Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku, oraz metodą korygowania ceny średniej. W przedmiotowej sprawie, przy określeniu wartości gruntów zastosowano metodę korygowania ceny średniej. Określając wartość przedmiotowej nieruchomości, stosownie do art. 134 ustawy, rzeczoznawca uwzględnił w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan tej nieruchomości. Oceniając natomiast operat pod względem formalnym, stwierdzono, iż zawiera on wszystkie wynikające z § 56 rozporządzenia elementy wymagane dla operatu szacunkowego, przedstawiona opinia biegłego jest spójna i logiczna. Sam operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami, zaś określonej w nim wartości gruntu nie można uznać ani za zaniżoną przed podziałem, ani za zawyżoną po podziale.

Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Operat ten niewątpliwie wskazuje na to, iż podział nieruchomości spowodował oczywisty wzrost jego wartości. Operat szacunkowy złożony w przedmiotowej sprawie, odpowiada ustawowym wymogom formalnym, a biegły spełnia warunki określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Powyższą decyzję [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który skargę oddalił.

Przytaczając treść przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, regulujących zagadnienie opłaty adiacenckiej, Sąd wskazał, że prawidłowe jest stanowisko organów, iż wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Zgodnie z art. 98a ust. 1 w związku z art. 146 ust. 1a ustawy, ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości.

Sąd podał, że z treści § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wynika, iż w sporządzonym operacie rzeczoznawca powinien dostatecznie wyjaśnić, przestawiać i uzasadnić sposób dokonania wyceny, tak aby umożliwić ocenę jego prawidłowości i tym samym przydatności dowodowej. Organy administracji publicznej mają obowiązek dokonania wnikliwego sprawdzenia sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego, a opinia taka podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym, z tym, że ocena materialna nie może dotyczyć wszystkich aspektów opracowanego operatu. W postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej rola organu winna sprowadzać się do ustalenia tej opłaty, a niezbędnym dowodem do jej ustalenia jest operat szacunkowy. Postępowanie to nie jest płaszczyzną do oceny prawidłowości sporządzonej na użytek sprawy wyceny, ponieważ ta kompetencja zarezerwowana jest dla organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, co wyraźnie wynika z art. 156 ust. 1 ustawy.

Z kolei z przepisów art. 150 ust. 1 pkt 1, ust. 5 oraz art. 153 ust. 1 ustawy oraz § 26 ust. 3 rozporządzenia wynika, że to rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości i to, że ma zagwarantowaną swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, rodzaju rynku, jego obszaru i okresu badania. Jeżeli zatem strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to winna wnioskować o przeprowadzenie przez organ oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców bądź samodzielnie wystąpić do takiej organizacji o ocenę jego prawidłowości, a po uzyskaniu negatywnej oceny korporacji rzeczoznawców majątkowych przedłożyć ten dowód organowi albo też przedłożyć organowi kontrwycenę sporządzoną na własne zlecenie, co umożliwiłoby organowi ocenę, która z wycen winna być podstawą do wydania przez organ decyzji administracyjnej, a której należało odmówić wiarygodności i mocy dowodowej.

Sąd zwrócił uwagę, że przed wydaniem decyzji w sprawie przez organ I instancji doszło do istotnej zmiany art. 7 k.p.a. Wprowadzając z dniem 11 kwietnia 2011 r. nowe brzmienie tegoż przepisu ustawodawca zdecydował się na przełamanie dotychczas obowiązującej zasady wyjaśniania z urzędu przez organ wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy. Przepis art. 7 k.p.a., w obecnie obowiązującym brzmieniu wskazuje, że istotną rolę w wyjaśnianiu prawdy obiektywnej ma strona, szczególnie w postępowaniu toczącym się z urzędu i zmierzającym do nałożenia na stronę określonego obowiązku.

Tym samym strona winna składać wnioski dowodowe i dowodzić faktów korzystnych dla siebie. Sama pozbawiona cech konkretności polemika z ustaleniami dokonanymi w operacie, nie poparta żadnym dowodem sporządzonym w prawnie przepisanej formie świadczącym o wadliwości merytorycznej sporządzonego operatu szacunkowego nie może przynieść pożądanego rezultatu. Sytuacja staje się jeszcze bardziej oczywista, gdy weźmie się pod uwagę, ze strona skarżąca nie wnioskowała nawet o przeprowadzenie oceny prawidłowości sporządzonego operatu.

Zdaniem Sądu, w tym stanie rzeczy należy zgodzić się z organem odwoławczym, że w toku postępowania administracyjnego sporządzony został prawidłowo operat szacunkowy. Operat wykonała osoba posiadająca stosowne kompetencje, w prawnie przepisanej formie, zawierając w nim konieczne, wskazane przez prawo informacje. Wycena została dokonana przy wykorzystaniu podejścia i metody znanych prawu, a ich wybór został w sposób przekonywujący uzasadniony. Przy określaniu wartości nieruchomości wzięto pod uwagę ceny transakcyjne nieruchomości podobnych wyłącznie z rynku lokalnego (teren jednej gminy), z wyłączeniem określonego rejonu miasta (Śródmieście), a proces korygowania ceny średniej przeprowadzony został w sposób poddający się kontroli i uwzględniał jasno określone kryteria oraz ich wagę. Taki operat – zgodnie z art. 98a ust. 1 w związku z art. 146 ust. 1a ustawy – zasadnie stanowił podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd wskazał, że bezsporne jest, iż organ odwoławczy zażądał od rzeczoznawcy odniesienia się do zarzutów odwołania. Rzeczoznawca uczynił to w piśmie z dnia 14 lutego 2013 r., z którym strona skarżąca nie została zapoznana do czasu wydania decyzji przez organ odwoławczy. Stanowi to naruszenie przepisu art. 10 § k.p.a. nakładającego na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienia – przed wydaniem decyzji – wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Powyższe naruszenie prawa nie skutkuje jednak koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie prowadził bowiem postępowania dowodowego, a powyższe pismo rzeczoznawcy stanowiąc jedynie odpowiedź na zarzuty odwołania nie prowadziło do zmiany okoliczności faktycznych sprawy. Te, zostały ustalone w operacie szacunkowym, który miał jednakową treść zarówno w czasie wydawania decyzji przez organ I instancji, jak i organ odwoławczy.

Ponadto w ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy brak jest okoliczności, z których można byłoby wyprowadzić wniosek, że strona skarżąca uchybienie art. 10 k.p.a., wiąże z konkretnymi skutkami, w szczególności z uniemożliwieniem podjęcia konkretnie wskazanej czynności dowodowej. Analiza skargi nie dostarcza jakichkolwiek informacji w powyższym zakresie, a zatem naruszenie art. 10 k.p.a. nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Niezrozumiałe, zdaniem Sądu, jest natomiast podnoszenie zarzutów dotyczących naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) i zasad odnoszących się do gromadzenia i oceny materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 k.p.a.). Sąd wyjaśnił, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, przy czym w postępowaniu odwoławczym możliwe jest przeprowadzenie na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji, który wydał decyzję (art. 136 k.p.a.). Jeśli zatem organ odwoławczy nie prowadził postępowania dowodowego, choć miał taką kompetencje, a jedynie uzyskał pismo rzeczoznawcy, w którym potwierdzone zostały wnioski przedłożonego wcześniej operatu szacunkowego, to nie sposób wskazać w czym należałoby upatrywać tutaj naruszenia prawa.

Skoro granice sprawy wyznacza treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, to uzyskanie w toku postępowania odwoławczego pisma rzeczoznawcy nie stanowi naruszenia art. 15 k.p.a., z powodu przekroczenia granic sprawy, w której rozstrzygał organ I instancji.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., Sąd wskazał, że materiał dowodowy stanowiący podstawę wydanych decyzji został w całości zgromadzony przez organ I instancji. Wówczas bowiem opracowana i przedłożona została wycena przedmiotowej nieruchomości. Pismo z dnia 14 lutego 2013 r. nie zmieniało okoliczności sprawy i z punktu widzenia przepisów normujących proces zbierania i oceny materiału dowodowego nie stanowiło istotnej okoliczności. Zażądanie złożenia tegoż pisma w toku postępowania odwoławczego nie mogło więc stanowić naruszenia zasad uregulowanych powołanymi przepisami.

Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez [...] Spółkę z o.o. w Ł., która zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu:

1. 1. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oraz oddalenie skargi, pomimo, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c), tj.:
2. a) art. 10 §1 w zw. z art. 7 i 77 oraz 136 k.p.a. które to naruszenie polegało na braku zapoznania skarżącej z dowodem w sprawie: pisemną opinią uzupełniającą operat szacunkowy z dnia 14 lutego 2013 r. oraz uniemożliwieniu skarżącej wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego w sprawie przed wydaniem decyzji, co pozbawiło skarżącą możliwości podjęcia inicjatywy dowodowej przed organem II instancji z naruszeniem art. 136 k.p.a., polegającej m.in. na zawnioskowaniu o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców, zawnioskowaniu o sporządzenie kontrwyceny lub przedłożeniu kontrwyceny sporządzonej na własne zlecenie, zaś naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w związku z wadliwością operatu oraz zastąpieniem go prawidłową wyceną przy pomocy ww. środków, skarżąca dowiodłaby braku wzrostu wartości nieruchomości, a co za tym idzie braku zasadności nałożenia opłaty adiacenckiej;
3. b) art. 75 § 1 w zw. z art. 136 oraz art. 15 k.p.a. polegające na przyjęciu, iż uzupełniająca opinia biegłego sporządzona na zlecenie organu II instancji, stanowiąca odpowiedź na zarzuty skarżącej pod adresem operatu nie była dowodem prowadzącym do wyjaśnienia sprawy, a organ II instancji nie prowadził w ogóle postępowania dowodowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowe zastosowanie tych przepisów, przy powzięciu wątpliwości przez organ II instancji odnośnie do prawidłowości operatu (co miało miejsce w sprawie), powinno było skutkować tylko bądź decyzją kasatoryjną oraz przekazaniem sprawy organowi I instancji bądź przeprowadzeniem uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ II instancji, wraz z respektowaniem uprawnień skarżącej w tym zakresie, prowadzącego do ustalenia braku wzrostu wartości nieruchomości na podstawie prawidłowo sporządzonego operatu, co jednakże się nie stało i w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez przekroczenie granic sprawy, w której rozstrzygał organ I instancji;
4. 2. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., które doprowadziło do naruszenia art. 151 p.p.s.a. - nieuwzględnienia oraz oddalenia skargi, wyrażające się w braku dostrzeżenia przez Sąd, że przy wydawaniu ostatecznej decyzji doszło do ciężkich naruszeń przepisów postępowania stanowiących samoistną podstawę uchylenia decyzji, tj.:
5. a) art. 8 k.p.a. poprzez przypuszczalnie celowe wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, o których mowa powyżej, z uwagi na zbliżający się upływ 3-letniego terminu ograniczającego możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 2007 r. o gospodarce nieruchomościami, co należy uznać za sposób przeprowadzenia postępowania administracyjnego całkowicie podważający zaufanie do władzy publicznej;
6. b) art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku poinformowania skarżącej o okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy, tj. o fakcie zwrócenia się do biegłego przez organ II instancji o uzupełniającą opinię oraz o treści tej opinii, co miało wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącej będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację uzasadniającą podniesione zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które w rozpatrywanej sprawie nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych.

W skardze kasacyjnej powołano się wyłącznie na podstawę, o której mowa w art.174 pkt 2 p.p.s.a., podnosząc zarzuty naruszenia prawa procesowego. Zarzuty oparte na tej podstawie mogą być skuteczne, jeżeli wskazane w skardze kasacyjnej uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach tej podstawy najdalej idącym zarzutem jest naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art.15 k.p.a. Naruszenie tej zasady strona skarżąca upatruje w przeprowadzeniu przez organ odwoławczy nowego - w jej ocenie - dowodu, z którym nie została zapoznana. Tym samym w skardze kasacyjnej powiązano zarzut naruszenia art.15 k.p.a. z art. 75 §1 k.p.a. i art. 136 k.p.a.

Wymaga zatem rozważenia okoliczność, czy organ odwoławczy żądając odniesienia się przez rzeczoznawcę do zarzutów zawartych w odwołaniu pod adresem sporządzonego przez niego operatu szacunkowego wykroczył poza granicę rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, jak też czy stanowisko rzeczoznawcy wyrażone w piśmie z dnia 14 lutego 2013 r. można uznać za nowy dowód w sprawie. Celowe jest odniesienie się do tego pisma i jego przeanalizowanie. W omawianym piśmie w punktach I, II i III rzeczoznawca podaje identyczne treści, która zawiera sporządzony przez niego operat szacunkowy (opis przedmiotu wyceny i wartości nieruchomości).

W dalszej części pisma zatytułowanej: "Analiza zarzutów wg dokonanego ich wyspecyfikowania dla potrzeb udzielenia odpowiedzi" rzeczoznawca wskazuje przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, dalej stwierdza, że zarzuty mają charakter jedynie polemiczny, a nie merytoryczny, wyjaśnia pojęcie analizowanego rynku nieruchomości (co szeroko również uczynił w sporządzonym operacie szacunkowym), a także odnosi się do zarzutu niepomniejszenia ustalonej opłaty o wartość nakładów. Analiza tego pisma prowadzi do wniosku, że nie zawiera ona żadnych odmiennych lub nowych treści od tych, które zawiera sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy. Rzeczoznawca podtrzymał stanowisko wyrażone w operacie tak, co założeń, metod wyceny, jak też określenia wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale, a w konsekwencji różnicy tych wartości i wyliczenia wysokości opłaty adiacenckiej.

Rzeczoznawca potwierdził wnioski przedłożonego wcześniej operatu szacunkowego. Nie można zatem uznać, że pismo rzeczoznawcy jest nowym dowodem w sprawie, ani też uznać, że organ odwoławczy prowadził postępowanie dowodowe. Zasada dwuinstancyjności polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji ocenił, że organ odwoławczy nie naruszył zasady dwuinstancyjności postępowania, bo nie przekroczył granic sprawy, w której rozstrzygał organ pierwszej instancji.

Na uwzględnienie nie zasługuje również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. Według autora skargi kasacyjnej uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego pozbawiło ją możliwości inicjatywy dowodowej przed organem odwoławczym (zawnioskowania o ocenę prawidłowości operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców lub zawnioskowania o sporządzenie "kontrwyceny"), co pozwoliłoby skarżącej dowieść braku wzrostu wartości nieruchomości i tym samym braku zasadności nałożenia opłaty adiacenckiej.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 17 października 2012 r. Zastępca Dyrektora Wydziału Praw do Nieruchomości Departamentu Gospodarowania Majątkiem Urzędu Miasta w Ł. powiadomił skarżącą Spółkę o sporządzeniu operatu szacunkowego i możliwości zapoznania się z tym operatem. W dniu 29 października 2012 r. prawidłowo upoważniony pracownik Spółki pani M.C. zapoznała się z operatem, została ona poinformowana o możliwościach skutecznego zakwestionowania operatu przez złożenie własnego operatu przez Spółkę lub zwrócenie się o ocenę sporządzonego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Organ pouczył o treści art.157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jak wynika z treści sporządzonego na tę okoliczność protokołu pełnomocnik Spółki podpisała protokół, a obok podpisu znajduje się pieczęć skarżącej Spółki. Z protokołu wynika także, że pełnomocnik Spółki otrzymała operat szacunkowy.

Organ prowadzący postępowanie wyznaczył Spółce 7-dniowy termin na złożenie ewentualnych nowych wniosków dowodowych lub uwag co do istoty sprawy (k. 259 akt adm.) Do dnia wydania decyzji przez organ pierwszej instancji Spółka nie zajęła żadnego stanowiska co do operatu, nie zgłosiła żadnych zastrzeżeń, ani też nie przedstawiła, prawidłowo pouczona, własnego operatu szacunkowego. Następnie Spółka w dniu 20 grudnia 2012 r. została powiadomiona o przekazaniu akt wraz z odwołaniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł..

Niewątpliwie organ odwoławczy nie powiadomił Spółki przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, czym naruszył art.10 § 1 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż Spółka znała treść operatu szacunkowego, który nie uległ żadnej modyfikacji w postępowaniu odwoławczym, a ponadto była prawidłowo pouczona o możliwościach złożenia własnej wyceny, jak też zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Jak trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji pismo rzeczoznawcy majątkowego z dnia 14 lutego 2013 r. nie zmieniało okoliczności sprawy i z punktu widzenia przepisów normujących proces zbierania i oceny materiału dowodowego nie stanowiło istotnej okoliczności.

Zgodnie z brzmieniem art. 8 k.p.a. obowiązkiem organów administracji publicznej jest prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zarzut naruszenia tego przepisu uzasadniony celowym działaniem organu odwoławczego, aby "zmieścić się w 3-letnim terminie zapewniając wpływy do budżetu", jest niezasadny i gołosłowny, jeżeli zważy się, że w sprawie był dwukrotnie sporządzany operat szacunkowy, a po raz pierwszy rozpoznając odwołanie organ odwoławczy je uwzględnił. Nie można także podzielić zarzutu naruszenia art. 9 k.p.a., gdyż w toku postępowania skarżąca Spółka była informowana o okolicznościach faktycznych sprawy, swych prawach i obowiązkach (k. 133 verte, k.141, k.259 akt adm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopuścił się także naruszenia art. 134 p.p.s.a., gdyż nie doszło, jak uważa autor skargi kasacyjnej, do ciężkich naruszeń art. 8 i art. 9 k.p.a. Jedynym uchybieniem, którego dopuścił się organ odwoławczy było naruszenie art. 10 k.p.a., które to uchybienie, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie miało wpływu na jej wynik. W konsekwencji nie doszło do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art.151 §1 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.