Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt i SA/Wa 1214/07 oddalił skargę Polskiego Związku Działkowców - Okręgowego Zarządu Śląskiego w Katowicach na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd przedstawił następujące okoliczności faktyczne i ocenę prawną:
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Minister Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania Polskiego Związku Działkowców - Okręgowego Zarządu Śląskiego w Katowicach od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] dotyczącej uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego Kopalni Węgla Kamiennego "Jastrzębie" w Jastrzębiu Zdroju działkami nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] położonymi w M., umorzył postępowanie odwoławcze.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe Kopalnię Węgla Kamiennego "Jastrzębie" w Jastrzębiu Zdroju prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w M., obręb M., oznaczonego wskazanymi powyżej numerami działek oraz nabycie prawa własności budynku Domu Działkowca znajdującego się na działkach nr [...] i nr [...]. Organ stwierdził, że przedmiotowy grunt pozostawał w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie wymienionej Kopalni, co potwierdza odpis z księgi wieczystej. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.) wpis w księdze wieczystej stanowi podstawę do stwierdzenia prawa zarządu gruntami stanowiącymi własność Skarbu Państwa i tym samym uzasadnia wydanie decyzji uwłaszczeniowej.
Odnosząc się zaś do zawartej w treści art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. klauzuli chroniącej prawa majątkowe osób trzecich organ uznał, iż pomimo przejęcia przez Polski Związek Działkowców majątku działających dotychczas jednostek organizacyjnych pracowniczych ogrodów działkowych, nie doszło do nabycia prawa użytkowania gruntów przez Polski Związek Działkowców; nie dysponuje on bowiem decyzją terenowego organu administracji państwowej o ich przekazaniu w nieodpłatne użytkowanie.
W odwołaniu od decyzji Wojewody Śląskiego Polski Związek Działkowców - Okręgowy Zarząd Śląski w Katowicach podniósł, iż tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania nabył z mocy prawa, a zatem decyzja stwierdzająca nabycie przez przedsiębiorstwo państwowe Kopalnię Węgla Kamiennego "Jastrzębie" prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu i prawa własności budynku Domu Działkowca, jako naruszająca prawa osób trzecich, nie znajduje uzasadnienia.
Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że odwołujący nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowych działek, a tym samym nie posiada interesu prawnego w sprawie uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego. Nie ma więc legitymacji prawnej do wniesienia odwołania. Prawo użytkowania gruntu dla ogrodu działkowego może powstać jedynie na podstawie decyzji wydanej przez organ administracji państwowej, a w niniejszej sprawie taka decyzja nie została wydana. Natomiast faktyczne korzystanie z gruntu nie jest równoznaczne z ustanowieniem prawa użytkowania.
Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Polski Związek Działkowców - Okręgowy Zarząd Śląski w Katowicach. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie jest stroną postępowania, mimo iż zaskarżona decyzja Wojewody Śląskiego dotyczy gruntu, do którego skarżącemu przysługuje tytuł prawny. Skarżący podniósł, że posiada interes prawny w wydaniu przedmiotowej decyzji, ponieważ decyzja Wojewody Śląskiego narusza jego prawa, a zatem na gruncie niniejszego postępowania przysługuje mu również przymiot strony. Jak podał skarżący, przysługuje mu ograniczone prawo rzeczowe w postaci użytkowania tej nieruchomości, a w konsekwencji skuteczne wobec osób trzecich prawo władania nieruchomością, gdyż Pracowniczy Ogród Działkowy "[...] " w M. na przedmiotowym terenie istniał od 1979 r., a więc w dniu wejścia w życie ustawy z 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, a zgodnie z art. 32 powyższej ustawy istniejące w dniu wejścia w życie tej ustawy pracownicze ogrody działkowe stają się pracowniczymi ogrodami w jej rozumieniu ze wszystkimi stąd wynikającymi konsekwencjami, do których należy m.in. przejęcie przez Polski Związek Działkowców gruntów przeznaczonych pod pracownicze ogrody działkowe.
Minister Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1214/07 oddalił skargę. W ocenie Sądu, skarga Polskiego Związku Działkowców - Okręgowego Zarządu Śląskiego w Katowicach nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd wskazał, że istotą przedmiotowej sprawy jest ocena, czy Polski Związek Działkowców - Okręgowy Zarząd Śląski w Katowicach posiada przymiot strony w postępowaniu o uwłaszczenie Kopalni przedmiotową nieruchomością. Wskazując na treść art. 28 k.p.a. Sąd podkreślił, że uzyskanie przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego uzależnione jest od tego, czy legitymuje się on interesem prawnym lub obowiązkiem, którego dotyczy postępowanie. Interes prawny natomiast to interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Działki objęte decyzją o uwłaszczeniu stanowią Pracowniczy Ogród Działkowy "[...] " w M., który powstał w 1979 r., a więc jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12, poz. 58 ze zm.).
Z treści art. 32 ust. 2 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych wynika, że Polski Związek Działkowców przejął m.in. majątek działających dotychczas jednostek organizacyjnych pracowniczych ogrodów działkowych; nie mógł jednak przejąć więcej niż sam posiadał. Polski Związek Działkowców nie przedstawił decyzji administracyjnej o ustanowieniu użytkowania, która potwierdziłaby, że takie prawo przysługujące Pracowniczemu Ogrodowi Działkowemu "[...] " do gruntów, których dotyczył wniosek o uwłaszczenie, wchodziło w skład majątku, który Polski Związek Działkowców przejął w trybie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Według zaś art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r., Nr 22, poz. 159 ze zm.) przekazywanie terenów państwowych organizacjom społecznym w użytkowanie następowało w drodze decyzji właściwego organu administracyjnego.
Sąd podkreślił, że Jastrzębska Spółka Węglowa S.A. Kopalnia Węgla Kamiennego "Jas-Mos" w Jastrzębiu Zdroju (następca prawny Kopalni Węgla Kamiennego "Jastrzębie" w Jastrzębiu Zdroju) stała się prawnym zarządcą i użytkownikiem przedmiotowych gruntów, co potwierdza odpis z księgi wieczystej KW nr [...]. Zatem tytułu prawnego w postaci prawa użytkowania w ustanowionego oparciu o art. 8 ust. 1 cyt. ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach zarządca Pracowniczego Ogrodu Działkowego "[...] " w chwili jego powstania nie mógł uzyskać. Wobec powyższego, Sąd I instancji oddalając skargę uznał, że skarżący nie legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu uwłaszczeniowym wobec braku interesu prawnego z uwagi na to, iż nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowych działek w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej.
Polski Związek Działkowców - Okręgowy Zarząd Śląski w Katowicach, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrok zaskarżono w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przepisu art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie legitymuje się uprawnieniami strony w postępowaniu uwłaszczeniowym dotyczącym gruntu będącego w posiadaniu skarżącego, a w konsekwencji nieuwzględnienie przez Sąd I instancji skargi (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ocena Sądu I instancji o braku u skarżącego przymiotu strony nie jest właściwa. Powoduje to, że pomimo posiadania oczywistego interesu prawnego w ustaleniu, iż nie doszło do nabycia z mocy prawa przez przedsiębiorstwo państwowe KWK "Jastrzębie" w Jastrzębiu Zdroju gruntu, na którym położony jest Rodzinny Ogród Działkowy "[...]", skarżący nie może liczyć na merytoryczne rozpoznanie sprawy przez właściwy Sąd. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że interes prawny winien wynikać z określonego przepisu prawa odnoszącego się do sytuacji prawnej danego podmiotu i z którego dla danego podmiotu wynikają określone uprawnienia lub obowiązki prawne. Nie wskazał jednak, jakie przepisy prawa decydują o tym, kto może wystąpić w postępowaniu uwłaszczeniowym w charakterze strony. Trudno bowiem przyjąć, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami wykluczają możliwość obrony przez skarżącego przysługujących mu uprawnień do gruntu, skoro ta obrona może być podjęta tylko wówczas, gdy skarżący wystąpi w sprawie w charakterze strony.
W przekonaniu skarżącego organ odwoławczy naruszył art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący nie jest stroną postępowania, a w konsekwencji art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, gdyż przepis ten znajduje zastosowanie, gdy postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe. Natomiast nawet przy przyjęciu przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja Wojewody Śląskiego była prawidłowa, nie czyni to bezprzedmiotowym postępowania odwoławczego wszczętego przez stronę o sprzecznych interesach w tej sprawie. Organ odwoławczy mógł jedynie, będąc przekonany o właściwości decyzji, utrzymać w mocy przedmiotową decyzję. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy nie był uprawniony z zamkniętego katalogu rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a. zastosować rozstrzygnięcia sprowadzającego się do umorzenia postępowania. Z tych względów, ustalenia Sądu I instancji podzielające stanowisko organu odwoławczego, uznać należy za błędne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co oznacza że rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej; z urzędu może wziąć pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowego, którego przesłanki określa art. 183 § 2 P.p.s.a. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga ich prawidłowego określenia w skardze. Oznacza to konieczność powołania w skardze kasacyjnej konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd pierwszej instancji, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w przypadku podniesienia zarzutu uchybienia przepisom postępowania wykazania dodatkowo, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom podlega oddaleniu jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie odpowiada wymienionym wymogom.
Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano "naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przepisu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że skarżący nie legitymuje się uprawnieniami strony w postępowaniu uwłaszczeniowym dotyczącym gruntu będącego w posiadaniu skarżącego".
Tak określony zarzut nasuwa wątpliwości co do zakresu zaskarżenia; użycie bowiem zwrotu "w szczególności" może prowadzić do wniosku, że - w ocenie strony skarżącej - zaskarżony wyrok narusza całokształt norm prawa materialnego, co z oczywistych względów byłoby irracjonalne.
W tym miejscu należy zaznaczyć, że w art. 176 P.p.s.a. ustawodawca precyzyjnie określił wymagania wobec skargi kasacyjnej, a wśród najważniejszych jej materialnych elementów wyróżnia się przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Właściwe przytoczenie podstaw kasacyjnych ma zasadnicze znaczenie, ponieważ - jak zaznaczono - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Sąd nie może zatem domyślać się, ani uzupełniać braków skargi kasacyjnej, gdyż zakreślenie granic skargi kasacyjnej poprzez odpowiednie sformułowanie zarzutów powierzone zostało stronie wnoszącej skargę.
Jednak nawet przyjmując, że użycie w skardze kasacyjnej zwrotu "w szczególności" jest wynikiem omyłki jej autora, to i tak zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. bez powołania konkretnej normy prawa materialnego, z której strona skarżąca wywodzi swój interes prawny, nie może odnieść zamierzonego skutku. Należy bowiem zważyć, że interes prawny, którego istnienie warunkuje w myśl art. 28 k.p.a. przyznanie danemu podmiotowi przymiotu strony w określonej sprawie, musi dotyczyć sfery uprawnień lub obowiązków tego podmiotu, które wynikają z konkretnej normy administracyjnego prawa materialnego. Takiej normy w skardze kasacyjnej nie wskazano, pozbawiając tym samym sąd odwoławczy możliwości skontrolowania prawidłowości oceny dokonanej przez Sąd I instancji.
Skoro zaś braki konstrukcyjne skargi kasacyjnej nie podlegają konwalidacji czyniąc tym samym skargę kasacyjną nieskuteczną (wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 1048/07 niepublik.), należało skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie oddalić jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.