Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 13 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1682/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę D. Sp. z o.o. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
Do wydania powyższego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Prezydent m.st. Warszawy pismem z dnia [...] września 2015 r. poinformował użytkownika wieczystego – D. Sp. z o.o. - o ustaleniu od dnia 1 stycznia 2016 r. opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. 558 m2 położonego w W. przy ul. N. Użytkownik wieczysty uznał powyższe zawiadomienie za wypowiedzenie i skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniosek o ustalenie, że aktualizacja wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu jest niezasadna.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu powyższego wniosku, działając na podstawie art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm. - dalej jako "u.g.n.") orzeczeniem z dnia 1 sierpnia 2017 r. wydanym na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 79 ust. 7 u.g.n. umorzył postępowanie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skierowane do użytkownika wieczystego pismo z dnia 18 września 2013 r. informowało o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu użytkowania. W związku z tym od pisma tego nie jest możliwe wniesienie w trybie art. 78 ust. 2 u.g.n. wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona, gdyż jest to pierwsza opłata, a nie jej aktualizacja.
Powołanym na wstępie postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na mocy art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm. - dalej "P.p.s.a.") odrzucił skargę, wskazując, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. WSA w Warszawie podkreślił, że aktualizacji opłaty rocznej dokonuje się z urzędu lub na wniosek użytkownika wieczystego. Dla dokonania aktualizacji opłaty rocznej wymagane jest złożenie, w imieniu właściciela przez właściwy organ, pisemnego oświadczenia woli zawierającego wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty oraz ofertę nowej jej wysokości. Jeżeli użytkownik wieczysty nie zakwestionuje wypowiedzenia, złożoną ofertę uznaje się za przyjętą, co kończy na tym etapie procedurę aktualizacyjną. W przypadku, gdy użytkownik wieczysty nie akceptuje otrzymanej oferty, może w terminie 30 dni złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego, właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości.
Samorządowe kolegium powinno dążyć do załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli do zawarcia takiej ugody nie dojdzie, SKO wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub ustaleniu nowej wysokości opłaty rocznej. Od orzeczenia kolegium rozstrzygającego spór o wysokość opłaty nie przysługuje żaden środek odwoławczy. Organ lub użytkownik wieczysty mogą natomiast w terminie 14 dni wnieść sprzeciw od orzeczenia. Złożenie sprzeciwu wywołuje ten skutek, że orzeczenie traci moc nawet wtedy, gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia kolegium. Wówczas odżywa złożony w trybie przewidzianym w art. 78 ust. 2 u.g.n. wniosek, który zastępuje pozew inicjujący postępowanie sądowe.
Postępowanie o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przebiega zatem w dwóch etapach. W pierwszym, postępowanie to jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym, w drugim zaś (jeśli do niego dojdzie) - toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Pomimo tego, że w postępowaniu przed samorządowym kolegium odwoławczym, na mocy art. 79 ust. 7 u.g.n. ma zastosowanie (jedynie odpowiednio) część przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak sprawa o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma w całości charakter cywilny.
Zdaniem Sądu I instancji zaskarżonego postanowienia nie można zaliczyć do kategorii postanowień z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. podlegających kognicji sądu administracyjnego. Co prawda we wcześniejszym orzecznictwie występowały także odmienne poglądy prawne na ten problem (por. np. wyroki NSA z 12.06.2008 r., sygn. akt I OSK 876/07, lex 413615; z 17.05.2010 r., sygn. akt I OSK 1008/09; z 21. 07.2011r. sygn. akt I OSK 1295/10;), jednak tego odmiennego stanowiska WSA w Warszawie nie podzielił. Ponadto podał że nie jest ono podzielane także w nowszym orzecznictwie (por. postanowienia NSA: z 30.10.2014 r., sygn. akt I OSK 2227/14, lex 1551062; z 6.12.2013 r., sygn. akt I OSK 1189/12, lex 1556940; z 30.10. 2014 r., sygn. akt I OSK 2227/14; z 22.06.2016 r., sygn. akt 1311/16). Tym bardziej, że sprawa o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma w całości charakter cywilny. Jak wynika z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 12/13, tylko bezczynność lub przewlekłość SKO w rozpoznaniu wniosku złożonego w trybie art. 78 ust. 2 u.g.n. podlega kognicji sądu administracyjnego.
Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tej uchwały: "W postępowaniu prowadzonym przez kolegium nie stosuje się przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, co wskazuje na zamiar wyłączenia takich postanowień z możliwości ich odrębnego kwestionowania nie tylko w drodze zwykłych środków zaskarżenia, przysługujących stronie w postępowaniu przed organem, ale także przez wniesienie na nie skargi sądowoadministracyjnej. Zatem tylko w drodze skargi na bezczynność kolegium (przewlekłe prowadzenie postępowania) wnioskodawca będzie mógł doprowadzić do zbadania przyczyn niewydania przez organ orzeczenia rozstrzygającego zawisły przed nim spór dotyczący aktualizacji opłaty". Wniesienie zatem skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o umorzeniu postępowania dotyczącego aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, winno skutkować jej odrzuceniem - jako niedopuszczalnej.
W skardze kasacyjnej na powyższe postanowienie D. Sp. z o. o. wniosła o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez zaniechanie stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy a to:
- • art. 72, art. 78 ust. 2-4, art. 79 i art. 80 u.g.n. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i w związku z powyższym niezastosowanie;
- • art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 79 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że sprawa jest bezprzedmiotowa,
- • art. 107 K.p.a. poprzez błędne rozstrzygnięcie i błędy zawarte w uzasadnieniu, które uniemożliwiają jego kontrolę,
- • art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a. poprzez naruszenie zasad postępowania w nich opisanych;
- 2. art. 132 - do 135 P.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Sąd rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy jako spełniającej warunki sprawy, od której przysługuje skarga do sądu administracyjnego,
- 3. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie skutkujące odrzuceniem skargi, pomimo braku ku temu przesłanek.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami, a także art. 132 - do 135 P.p.s.a., gdyż Sąd I instancji nie badał legalności zaskarżonego orzeczenia, lecz badał jedynie formalne przesłanki wniesienia skargi oraz jej dopuszczalność. Skoro zatem Sąd I instancji, rozpoznając sprawę, nie stosował wskazanych przepisów, to nie mógł też ich naruszyć.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA w Warszawie prawidłowo zastosował w sprawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela dominujący w orzecznictwie pogląd wyrażony przez Sąd I instancji, zgodnie z którym zaskarżone orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych.
Instytucja aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste uregulowana została w przepisach art. 77 – 81 u.g.n. Istota powyższych regulacji sprowadza się do tego, iż należna właścicielowi gruntu, a ustalona w określonym akcie opłata za użytkowanie wieczyste może zostać przez niego zmieniona wskutek dokonania stosownego wypowiedzenia złożonego użytkownikowi wieczystemu. Wobec otrzymanego wypowiedzenia użytkownik może zachować się dwojako albo wypowiedzenie to zaakceptować, albo też odmówić przyjęcia oferty nowej wysokości opłaty poprzez złożenie wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty nie jest uzasadniona, bądź jest uzasadniona w innej wysokości. Wniosek taki składa się przeciwko właściwemu organowi (art. 78 ust. 3 u.g.n.). Złożenie wniosku kwestionującego aktualizację opłaty rocznej jest impulsem do wszczęcia postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym, którego przedmiotem jest ustalenie opłaty.
Postępowanie w przedmiocie ustalenia i aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego przebiega zatem w dwóch etapach: w pierwszym, postępowanie prowadzone jest przed samorządowym kolegium odwoławczym, w drugim zaś (ewentualnie) toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego.
Do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń (art. 79 ust. 7 u.g.n.). Kolegium winno dążyć w tym postępowaniu do ugodowego zakończenia sporu, a gdy do ugody nie dojdzie wydać jedno z dwóch orzeczeń: o oddaleniu wniosku bądź o ustaleniu nowej opłaty. Od orzeczenia kolegium każdemu z uczestników postępowania przysługuje prawo wniesienia, w zakreślonym przez prawo terminie, sprzeciwu do sądu powszechnego. Wniesienie sprzeciwu powoduje, że orzeczenie kolegium traci moc, a sprawę wywołaną sporem o aktualizację opłaty rozpoznaje w całości sąd powszechny.
Pomimo tego, że w postępowaniu przed kolegium, na mocy art. 79 ust. 7 u.g.n., ma zastosowanie (jedynie odpowiednio) część przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak sprawa o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma w całości charakter cywilny. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1457/10, odpowiednie w tym przypadku stosowanie przed kolegium części przepisów K.p.a. nie oznacza, że sprawa dotycząca opłaty z tytułu użytkowania wieczystego staje się sprawą administracyjną. Nadal pozostaje sprawą cywilną, dla załatwienia której ustawodawca jedynie wprowadził dodatkowy etap poprzedzający postępowanie przed sądem powszechnym.
Tego charakteru cywilnoprawnego nie zmienia odpowiednie stosowanie przez kolegium określonych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec braku szczególnych uregulowań prawnych, nie istnieje w ramach takiej sprawy przestrzeń prawna dla stosowania rozstrzygnięć właściwych administracyjnoprawnym formom działania. Dotyczy to zarówno form odnoszących się do rozstrzygnięć o istocie sprawy, jak i poszczególnych kwestii pojawiających się w toku postępowania. Potencjalnie nadające się do zastosowania przepisy postępowania co do zasady nie mogą samodzielnie determinować charakteru sprawy. Czynią to normy prawa materialnego, określające poszczególne rodzaje stosunków, wobec których normy procesowe mają charakter wtórny, służący realizacji określonych rodzajów stosunków.
W związku z tym nie można, dokonując wykładni art. 79 ust. 7 u.g.n. twierdzić, że orzeczenia wydane przez organ w oparciu o przepisy art. 77 – 81 u.g.n., podlegają, co do zasady zaskarżeniu w drodze sprzeciwu do sądu powszechnego, jednak w przypadku, gdy orzeczenia te nie rozstrzygają sprawy co do jej istoty (poprzez oddalenie wniosku lub ustalenie nowej wysokości opłaty), podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Tak więc sprawa wywołana skargą na orzeczenie samorządowego kolegium odwoławczego wydane w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o ustalenie, że aktualizacja wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu nie należy, jak właściwie zauważył Sąd I instancji, do właściwości sądu administracyjnego.
Na marginesie należy zauważyć, że zaskarżone postanowienie zawiera prawidłowe pouczenie o możliwości wniesienia od niego - przez stronę niezadowoloną ze sposobu rozstrzygnięcia sprawy – w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia. Wniesienie sprzeciwu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości i powoduje utratę mocy ww. orzeczenia. (art. 80 u.g.n.).
Skoro skarga kasacyjna okazała się nieuzasadniona Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.