Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uwzględnił skargę A.K. i stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie z wniosku A.K. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty O. z dnia [...] października 2017 r. (pkt I wyroku) i że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II). Jednocześnie Sąd I instancji przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 1000 zł (pkt III) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania(pkt IV).
Od ww. wyroku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1/ art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018. poz. 1302), dalej p.p.s.a., w związku z art. 35 § 3 k.p.a., poprzez błędną wykładnię pojęcia rażącego naruszenia prawa i przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy Kolegium dopuściło się przewlekłości, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy doszło do przekroczenia terminu rozstrzygnięcia sprawy w stopniu nieznacznym, a nie rażącym. Ponadto w postępowaniu Kolegium nie można dopatrzyć się lekceważenia podmiotu składającego wniosek o stwierdzenie nieważności, czy też celowego przedłużenia postępowania, jak też unikania podejmowania rozstrzygnięcia. Tym samym okoliczności te nie pozwalają na zakwalifikowanie zaistniałej przewlekłości jako rażącego naruszenia prawa;
2/ art. 149 § 1a p.p.s.a., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy Kolegium dopuściło się przewlekłości, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bez uwzględnienia faktu, że wyznaczony do prowadzenia sprawy członek kolegium - sprawozdawca prowadzi 1 równolegle inne sprawy i nie może skupić się wyłącznie na przygotowaniu do rozpoznania sprawy skarżącego;
3/ art. 149 § 2 w związku z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., poprzez błędne ich zastosowanie i przyznanie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz A.K. sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł, podczas gdy oceniając całokształt działań organu nie można Kolegium zarzucić celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a tylko w takich okolicznościach dopuszczalne jest przyznanie przez Sąd na rzecz skarżącego od organu sumy pieniężnej.
Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł
- 0. dopuszczenie dowodu z zestawienia spraw przydzielonych do rozpatrzenia etatowemu członkowi SKO w K. M.C. jako sprawozdawcy
- 1. członkowi składu orzekającego w okresie od lipca 2018r. do października 2018 r. oraz zestawienia spraw pozostających do rozpatrzenia przez etatowego członka SKO M.C. jako sprawozdawcę - na okoliczność, że etatowy członek SKO M.C. prowadził równolegle inne sprawy i nie może skupić się wyłącznie na przygotowaniu do rozpoznania sprawy skarżącego oraz na okoliczność, że przewlekłość organu nie była spowodowana lekceważeniem podmiotu składającego wniosek o stwierdzenie nieważności i brak było po stronie organu celowego przedłużania postępowania - na podstawie art. 106 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a.
Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt II i stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt III, ewentualnie o uchylenie, zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Ponadto organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniesioną po upływie 14 dni od dnia otrzymania jej odpisu, A.K. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie 2 wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Stosownie zaś do art. 193 in fine uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco. Wniosek A.K. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty O. z dnia [...] października 2017 r. wpłynął do SKO w K. w dniu [...] lipca 2018 r. Tego samego dnia organ zwrócił się drogą elektroniczną do Starosty o nadesłanie akt sprawy wraz z wyjaśnieniami. Akta te wpłynęły do SKO w K. w dniu [...] lipca 2018 r. Kolejną czynnością tego organu było wystawienie pisma stanowiącego zawiadomienie o wszczęciu postępowania, datowanego na dzień [...] września 2018 r.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd Wojewódzki przyjął, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Organ nadzoru podjął wprawdzie czynności w sprawie w postaci zwrócenia się o nadesłanie akt i wyjaśnień, jednak po ich otrzymaniu dopiero po upływie 2,5 miesiąca zawiadomił wnioskodawcę o wszczęciu postępowania. W tym okresie czasu organ nie podjął żadnej czynności, nie mówiąc już o rozpoznaniu wniosku skarżącego. Nie zawiadomił też o powodach przedłużenia postępowania, nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy - stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a. Nie mogą przynieść oczekiwanego rezultatu argumenty o skomplikowanym z zasady charakterze spraw dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji, a zatem o obowiązywaniu 2-miesięcznego terminu załatwienia sprawy (art. 35 § 3 k.p.a.).
Należy zgodzić się z Sądem I instancji, który podkreślił, że szczególnie skomplikowany charakter sprawy administracyjnej może być uzasadniony złożonym stanem faktycznym sprawy, wymagającym przeprowadzenia starannego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego, jak i ze względu na niejasny stan prawny, 3 wymagający starannej wykładni przepisów prawa lub też z uwagi na precedensowy charakter rozstrzygnięcia (wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 lutego 2013 r., II SAB/Kr 193/12). O takim charakterze sprawy nie może przesądzać wyłącznie to, że jest ona rozpoznawana w trybie nadzwyczajnym. Na niekorzyść organu w niniejszej sprawie świadczy okoliczność, że po wniesieniu ponaglenia decyzja została wydana w ciągu kilku dni i to w oparciu wyłącznie o treść wniosku i akta nadesłane przez Starostę O. w dniu [...] lipca 2018 r. Organ w całości uwzględnił przy tym wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania po upływie pięcioletniego terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. Nie ma więc wątpliwości, że postępowanie nie miało charakteru szczególnie skomplikowanego, zatem organ winien rozpoznać wniosek w terminie 1 miesiąca, a sam zarzut we wniosku o stwierdzenie nieważności wymagał jedynie ustalenia, czy uchylenie decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym miało miejsce po upływie 5 lat.
Skoro wniosek został rozpoznany w ciągu kilku dni od wniesienia ponaglenia, to należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że do jego rozpoznania mogło dojść już w lipcu 2018 r., tj. po otrzymaniu akt postępowania, a nie dopiero w dniu [...] października 2018 r.
Skoro zatem przedmiotowa sprawa nie była skomplikowana i do jej rozpoznania wystarczył wniosek o stwierdzenie nieważności z jasno sprecyzowaną podstawą (rażące naruszenie art. 146 § 1 k.p.a.) oraz nadesłane przez Starostę O. akta sprawy, to trudno mówić o nieznacznym przekroczeniu ustawowego terminu załatwienia sprawy - przekroczenie to było w tej sytuacji znaczne i narażało wnioskodawcę na negatywne skutki w ramach prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Nie chodzi przy tym o ocenę, czy przewlekłe działanie organu było celowe, czy też spowodowane nadmiarem obowiązków pracownika organu. Nie są to okoliczności, które sąd administracyjny winien brać pod uwagę przy ocenie przewlekłości postępowania i jego rażącego (bądź nie) charakteru. Organizacja pracy organu administracji jest jego wewnętrzną sprawą i nie powinna wpływać na wykonywanie ustawowych obowiązków. Z kolei Sąd Wojewódzki nie zarzucał pracownikowi organu celowego przewlekania sprawy.
Zestawiając jedynie daty otrzymania przez organ nadzoru akt sprawy i wydania decyzji stwierdził, że postępowanie prowadzone było rażąco przewlekle. Na rażący charakter przewlekłości wpłynął, według oceny Sądu I instancji, z którą Naczelny Sąd 4
Administracyjny się zgadza, nieskomplikowany charakter sprawy, niewymagającej w zasadzie żadnego postępowania wyjaśniającego.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stwierdzenie, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu "zastoju" procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II OSK 34/13). W niniejszej sprawie niewydanie decyzji w terminie określonym wart. 35 § 3 k.p.a. nie ma żadnego usprawiedliwienia, a zatem przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter rażący.
Tym samym nieuzasadnione są zarzuty naruszenia błędnej wykładni (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) i błędnego zastosowania (pkt 2 skargi kasacyjnej) art. 149 § 1a p.p.s.a., w myśl którego uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenia postępowania, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania (do tego w sposób rażący) jest możliwość zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
W niniejszej sprawie Sąd I Instancji, na wniosek skarżącego, przyznał mu sumę pieniężną w kwocie 1000 zł, przewidzianą w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, wziął pod uwagę całość opisanych wyżej okoliczności sprawy, w tym stopień przyczynienia się organu do przewlekłego prowadzenia postępowania i przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną, której celem jest przeciwdziałanie takim działaniom 5 organu i która stanowi pewnego rodzaju zadośćuczynienie dla skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny z oceną Sądu I instancji w pełni się zgadza.
W kontekście opisanych wyżej okoliczności nie było potrzeby dopuszczenia dowodu z zestawienia spraw przydzielonych do rozpatrzenia etatowemu członkowi SKO w K. M.C. jako sprawozdawcy i członkowi składu orzekającego w okresie od lipca 2018 r. do października 2018 r. oraz zestawienia spraw pozostających do rozpatrzenia przez etatowego członka SKO M.C.
jako sprawozdawcę - na okoliczność że prowadził on równolegle inne sprawy i nie mógł skupić się wyłącznie na przygotowaniu do rozpoznania sprawy skarżącego oraz na okoliczność, że przewlekłość organu nie była spowodowana lekceważeniem podmiotu składającego wniosek o stwierdzenie nieważności i brak było po stronie organu celowego przedłużania postępowania. Dowody te nie mogły bowiem przyczynić się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a tylko wówczas sąd może, w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a., przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.