Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 568/14

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez K.J. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 250/13, którym oddalono jego skargę na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Komendant Powiatowy Policji [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 92 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (obecnie: Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą o Policji", w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 70, poz. 633), odmówił skarżącemu przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wskazał, że K.J. pełnił służbę w Policji od dnia [...] czerwca 1988 r. do dnia [...] kwietnia 2005 r. Rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji [...], nr [...], z dniem [...] kwietnia 2005 r. został zwolniony ze służby w Policji i przeszedł na emeryturę policyjną.

Pełniąc służbę pobierał równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, przyznany mu na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 1999, nr [...]. Po zwolnieniu ze służby z Policji cofnięto mu przedmiotowy równoważnik decyzją nr [...]. [...] Komendant Wojewódzki Policji po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 29 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Kr 1208/05, oddalił skargę. W wyniku powtórnego rozpoznania sprawy, Komendant Powiatowy Policji [...] decyzją z dnia [...] września 2005 r., nr [...], stwierdził wygaśnięcie z dniem [...] kwietnia 2005 r. decyzji z dnia [...] listopada 1999 r. o przyznaniu skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzja z dnia [...] września 2005 r. stała się ostateczna.

W dniu 18 lipca 2007 r. K.J., jako emeryt policyjny, złożył nowy wniosek o przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] października 2009, nr [...] Komendant Powiatowy Policji [...] umorzył postępowanie o ustalenie uprawnień do spornego równoważnika. [...] Komendant Wojewódzki Policji, który rozpatrywał odwołanie skarżącego, utrzymał w mocy tę decyzję.

W dniu 7 grudnia 2007 r. skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2005 r., nr [...]. Z uwagi na nie stwierdzenie przesłanek umożliwiających stwierdzenie nieważności, [...] Komendant Wojewódzki Policji [...] decyzją z dnia [...] marca 2008 r. odmówił stwierdzenia jej nieważności. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2008 r., a ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd ten wyrokiem z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1032/08, uchylił obie powyższe decyzje, w następstwie czego nastąpiło stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji [...].

Po przeprowadzeniu powtórnego postępowania administracyjnego Komendant Powiatowy Policji [...] decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], przyznał K.J. równoważnik za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia 1 do 12 maja 2005 r. i wygasił z dniem 13 maja 2005 r. decyzję nr [...]. Na skutek odwołania strony w dniu [...] sierpnia 2009 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji [...] uchylił powyższą decyzję oraz wygasił z dniem 1 maja 2005 r. decyzję nr [...]. Decyzja ta została zaskarżona do WSA w Krakowie, który wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 1018/09, skargę oddalił i podzielił co do zasady pogląd, iż emerytom policyjnym nie przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu.

W dniu 26 listopada 2012 r. K.J. ponownie złożył oświadczenie mieszkaniowe dotyczące ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Komendant Powiatowy Policji [...] stwierdził, że wnioskodawca jest nadal emerytem policyjnym i powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, wywiódł że emerytom i rencistom policyjnym równoważnik pieniężny za brak lokalu nie przysługuje. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego [...] Komendant Wojewódzki Policji [...] decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przedmiotowego równoważnika określone zostały - na podstawie delegacji zawartej w art. 92 ust. 2 ustawy o Policji - w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak zajmowanego lokalu mieszkalnego (obecnie: Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem.

Do dnia 12 maja 2005 r. obowiązywał § 8 wskazanego wyżej rozporządzenia, w myśl którego przepisy rozporządzenia stosowało się również do emerytów i rencistów policyjnych. W dniu 12 maja 2005 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 roku, zmieniające rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 roku. Zgodnie z § 1 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego uchylony został § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 roku. W tej sytuacji emeryci i renciści policyjni oraz osoby uprawnione do renty rodzinnej stracili uprawnienia do przedmiotowego równoważnika. Organ podkreślił, że ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie: Dz. U. z 2015 r., poz. 900 ze zm.), zwana dalej ustawą emerytalną, nie gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym oraz osobom uprawnionym do policyjnej renty rodzinnej prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu.

W myśl art. 29 ust. 1 ustawy funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Przepisy prawne w przedmiotowym zakresie do chwili obecnej nie uległy żadnej zmianie. W momencie złożenia ostatniego oświadczenia mieszkaniowego (tj. 26 listopada 2012 r.), zgodnie zarówno z art. 92 ustawy o Policji jak również z § 1 rozporządzenia, zainteresowany nie posiadał uprawnień podmiotowych do spornego równoważnika, gdyż nie był funkcjonariuszem Policji w służbie czynnej. W tym przypadku nie może być też, zdaniem organu odwoławczego, mowy o ochronie praw nabytych.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł K.J., domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz stwierdzenia nieważności decyzji poprzedzającej, względnie ich uchylenia. Skarżący podniósł, że przedmiotowa decyzja jest sprzeczna z prawem, a przy jej wydaniu naruszono art. 32 Konstytucji RP, a także przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę podniósł, że ustawa o Policji w rozdziale 8 zatytułowanym "Mieszkania funkcjonariuszy Policji", reguluje jakie świadczenia i uprawnienia przysługują funkcjonariuszom. Zgodnie z treścią art. 92 ust. 1 tej ustawy policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Literalna wykładnia tej normy, a zwłaszcza sformułowanie "policjantowi przysługuje", jednoznacznie dowodzi, że omawiana regulacja odnosi się jedynie do czynnych funkcjonariuszy Policji. Takie wnioski płynące z literalnej wykładni art. 92 ust. 1 cyt. ustawy dodatkowo potwierdzają rezultaty wykładni systemowej wewnętrznej. Z przepisów ustawy, w tym jej rozdziału 8 wynika bowiem, że powyższy akt prawny reguluje wyłącznie prawa i obowiązki, w tym uprawnienia mieszkaniowe policjantów, nie zaś wszystkich osób, które w przeszłości pełniły służbę w tej formacji.

Ustawa o Policji nigdy nie stanowiła podstawy do przyznania równoważnika za remont lokalu emerytom i rencistom policyjnym oraz osobom pozostałym po zmarłym policjancie, czy też po zmarłym emerycie lub renciście policyjnym. Ustawodawca w art. 92 ust. 1 prawo do przedmiotowego świadczenia przyznał wyłącznie czynnym funkcjonariuszom, a w ust. 2 upoważnił właściwego ministra do określenia szczegółowych zasad przyznawania i cofania równoważnika, o którym mowa w ust.

1. Rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. zostało zmienione rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. Zmiana rozporządzenia, która weszła w życie dnia 12 maja 2005 r., polegała między innymi na uchyleniu § 8, a zatem w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., począwszy od dnia 12 maja 2005 r. nie ma przepisu, który pozwalałby stosować powyższe rozporządzenie do emerytów i rencistów policyjnych.

Sąd odniósł się także do przepisów ustawy emerytalnej, która w art.29 ust.1 stanowi, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Z kolei przepis art. 30 tej ustawy stanowi, że emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Tym samym ustawa ta przesądza, że emeryci i renciści policyjni mogą korzystać z prawa do lokalu mieszkalnego i z pomocy w budownictwie mieszkaniowym, natomiast nie wprowadziła dla emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W skardze kasacyjnej K.J. zarzucił na podstawie kasacyjnej naruszenie prawa materialnego:

1. - naruszenie art. 2 pkt 2c i art. 29 ustawy emerytalnej oraz art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 9 pkt 2 rozporządzenia przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że przepisy te nie stanowią podstawy do przyznania emerytowanemu policjantowi równoważnika za brak lokalu mieszkalnego;
2. - naruszenie art. 8 w zw. z art. 32 Konstytucji RP przez niewłaściwą wykładnię tych przepisów i odmowę ich zastosowania, co doprowadziło do dyskryminacji skarżącego w stosunku do emerytów policyjnych w innych częściach Polski, którym sporny ekwiwalent jest wypłacany;
3. - naruszenie art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. przez wydanie wyroku bez zbadania czy organ dopełnił obowiązku z art. 54 § 2 P.p.s.a. oraz art. 7-9, 77, 78 i 80 K.p.a. na skutek pominięcia argumentów podnoszonych przez skarżącego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił:

1. - naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. na skutek nieodniesienia się do wywodów skarżącego i niewyjaśnienia motywów ich nieuwzględnienia;
2. - naruszenie art. 153, 170 i 171 P.p.s.a. na skutek niezastosowania się do wykładni zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1032/08, wydanego w jego sprawie oraz pominięcia poglądów wyrażanych w orzecznictwie, że zmiana rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. obowiązująca od dnia 12 maja 2005 r. pozostała bez wpływu na uprawnienia emerytów i rencistów policyjnych, powstałe przed tą datą.

W oparciu o powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i merytoryczne rozpoznanie skargi.

W uzasadnieniu podniósł, że z powołanych w osnowie przepisów należało wywieść prawo funkcjonariusza Policji w stanie spoczynku do przydziału lokalu mieszkalnego i prawo do zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych. Powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne i wskazał, że równoważnik pieniężny stanowi rekompensatę za niezrealizowane prawo do lokalu w naturze. Powołał się też na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 listopada 2004 r., sygn. akt K 7/04, w którym potwierdzono prawo emerytów policyjnych do posiadania lokalu mieszkalnego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby, będącego w dyspozycji ministra ds. wewnętrznych. Prawidłowa wykładnia art. 29 ust. 1 ustawy emerytalnej oraz art. 92 ustawy o Policji powinna prowadzić do potwierdzenia prawa skarżącego do spornego równoważnika.

Sąd nie odniósł się do dowodów świadczących o odmiennym traktowaniu w tym zakresie innych emerytów policyjnych w innych częściach kraju i nie ocenił tego zjawiska z punktu widzenia uwarunkowań konstytucyjnych. Zdaniem skarżącego pozostaje przy tym nadal w obiegu prawnym decyzja z dnia [...] listopada 1999 r., przyznająca mu prawo do równoważnika za brak lokalu, realizowana do 30 kwietnia 2005 r. Sąd nie zbadał i nie ustosunkował się do decyzji nr [...] i nr [...] oraz do wyroku o sygn. akt II SA/Wa 1032/08, chociaż dotyczyły one spraw tożsamych podmiotowo i przedmiotowo. Organ nie przedłożył tej części akt administracyjnych, która dotyczyła tych spraw. Doszło przy tym do naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. na skutek braku oceny całości akt administracyjnych oraz na skutek nierozważenia przepisu § 9 rozporządzenia i wykładni zawartej w tym wyroku oraz w uchwale NSA o sygn. akt I OPS 9/13.

Pominięcie wyroku z 14 stycznia 2009 r., sygn. II SA/Wa 1032/08, narusza przepisy art. 153, 170 i 171 P.p.s.a., gdyż Sąd nie sprawdził, czy sprawa niniejsza nie jest kontynuacją postępowania, którego dotyczył wspomniany wyrok i czy organy zastosowały się do wytycznych Sądu oraz czy nie naruszyły powagi rzeczy osądzonej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej nadal P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

W pierwszej kolejności należało odnieść się zatem do zarzutów procesowych, dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do kontroli procesu subsumcji tak ustalonego stanu faktycznego sprawy pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, opubl. w ONSAiwsa z 2005 r., nr 6, poz. 120).

Skarżący kasacyjnie powiązał naruszenie przepisu art. 133 § 1 P.p.s.a. z przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a., oraz z przepisami art. 153, 170 i 171 P.p.s.a., zarzucając, że Sąd I instancji nie dokonał właściwej analizy materiałów sprawy, a w szczególności nie wziął pod uwagę tych dokumentów, które dotyczyły treści decyzji przyznających mu prawo do ekwiwalentu za brak lokalu mieszkalnego oraz wyroków, w których wyrażano poglądy zgodne z jego stanowiskiem procesowym. Odnosząc się do tych zarzutów proceduralnych podnieść należało, że skarżący w toku dotychczasowego postępowania przed Sądem I instancji ani w postępowaniu kasacyjnym nie wskazał żadnej decyzji, która przyznawałaby mu prawo do wspomnianego równoważnika. Decyzja z dnia [...] listopada 1999 r. oraz wcześniejsza, powołana w skardze kasacyjnej z dnia [...] lipca 1998 r., dotyczyły wyłącznie przyznania mu prawa do równoważnika za brak lokalu jako czynnemu funkcjonariuszowi Policji.

W rozpatrywanej sprawie chodzi natomiast o rozstrzygnięcie jego uprawnień do takiego równoważnika w sytuacji, gdy po zakończeniu służby czynnej stał się on emerytem policyjnym. Ze względu na odmienną regulację prawną praw i obowiązków funkcjonariuszy Policji, zawartą w ustawie o Policji oraz uprawnień emerytów policyjnych, wynikających z ustawy emerytalnej brak jest podstaw do utożsamiania uprawnień wynikających z decyzji wydanej w stosunku do funkcjonariusza Policji z uprawnieniami przysługującymi takiemu funkcjonariuszowi już po przejściu na emeryturę. Z akt sprawy wynika, że chociaż z inicjatywy skarżącego w sprawach związanych z jego uprawnieniami pracowniczymi i emerytalnymi toczyło się kilkanaście postępowań, to w zdecydowanej większości dotyczyły one kwestii związanych z ważnością lub wygaśnięciem decyzji przyznających mu prawo do równoważnika za brak lokalu, przyznanego mu w okresie pełnienia służby.

W szczególności dotyczy to decyzji z dnia [...] listopada 1999 r., nr [...]. Również na tle badania ważności decyzji wygaszającej decyzję z dnia [...] listopada 1999 r. zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1032/08, na który powołuje się skarżący. W wyroku tym Sąd dokonał jedynie wykładni przepisu art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. i wyraził pogląd, że regulacji tej nie stosuje się w sytuacji uchylenia przepisu, na podstawie którego powstał określony stosunek prawny, a bezprzedmiotowość decyzji powstaje tylko wówczas, gdy uchylone lub zmienione przepisy przewidują taki skutek. Pogląd ten wyrażony został przy tym w innej sprawie, w której nie rozstrzygano o prawie skarżącego jako emeryta policyjnego do spornego równoważnika. Zarzut nie wzięcia pod uwagę powyższej wykładni i naruszenia przepisów art. 153, 170 i 171 P.p.s.a. na skutek niezastosowania się Sądu Wojewódzkiego do tej wykładni jest zatem chybiony.

Zwrócić przy tym należy uwagę na pogląd wyrażony w uchwale NSA z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 9/13 (ONSA i wsa z 2014 r., nr 2, poz. 19), wyrażony wprawdzie na tle regulacji art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, dotyczącej ekwiwalentu za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, ale mogący mieć zastosowanie również na tle identycznej regulacji art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, dotyczącej równoważnika za brak lokalu. Zgodnie z tym poglądem, który w pełni należało zaakceptować, "decyzje przyznające równoważnik za remont lokalu emerytowanym funkcjonariuszom Policji nie kreowały podlegających jakiejkolwiek ochronie praw, gdyż były to prawa nabyte w sposób niezasługujący na aprobatę, czyli nie należały do kategorii praw tzw. słusznie nabytych (tak: wyroki NSA z 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 406/10 i sygn. akt I OSK 407/10). Nie ma przeto przeszkód do odmowy wypłaty świadczenia mimo funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji je przyznającej.

Wypłata świadczenia na podstawie takiej decyzji następowałaby bowiem niezgodnie z obowiązującym prawem, a tego sądy administracyjne nie powinny aprobować. Tego rodzaju czynność materialno-techniczna nie miałaby oparcia prawnego. Przy tym wady tej nie można sanować dotychczasową praktyką organów, bo niepodobna powoływać się w państwie prawa na praktykę, i to nielegalną". Istnienie takiej decyzji nie stanowi zatem przeszkody do rozpoznania na nowo kolejnego złożonego w tym przedmiocie wniosku na gruncie stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w chwili jego złożenia.

Wobec powyższego stan faktyczny ustalony przez Sąd I instancji nie został w żaden sposób podważony, a procesowy zarzut kasacyjny dotyczy treści wywodów Sądu, zdeterminowanych przyjętą podstawą materialnoprawną i jej wykładnią. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. nie jest w takich okolicznościach uzasadniony. W myśl tego unormowania "uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Nie ma wobec tego przydawanego przez skarżącego znaczenia, niedołączenie do akt administracyjnych akt wszystkich toczących się z jego inicjatywy spraw, dotyczących kwestii związanych z wygaśnięciem decyzji z 2 listopada 1999 r. W wyroku z dnia 29 listopada 2004 r., sygn. akt K 7/04 (OTK-A z 2004 r., nr 10, poz. 109) Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na to, że "podobnie, jak w przypadku równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, ustawa nie przesądza, czy świadczenie to ma mieć charakter jednorazowy, czy powtarzalny oraz w jakich odstępach czasowych ma być należne.

Nie określa także, czy równoważnik za brak lokalu mieszkalnego należny jest z góry, czy też z dołu. Okoliczności te nie są jednak istotne wobec braku wymagania wyłączności przeznaczenia owego świadczenia na zgodny z nazwą cel". Uwagę tę Trybunał powtórzył w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08 (OTK-A z 2008 r., nr 8, poz. 141). Obowiązkiem organów było zatem rozpoznanie konkretnej zainicjowanej przez skarżącego sprawy, a nie weryfikacja toczących się do tej pory postępowań. Do tego zaś akta takich spraw były zbyteczne i zarzut ich pominięcia nie jest w żadnym stopniu usprawiedliwiony.

Z powyższych względów nie można uznać za zasadny zarzutu naruszenia art. 16 K.p.a., który w skardze kasacyjnej uzasadniono istnieniem w obiegu decyzji z dnia [...] lipca 1998 r. nr [...], przyznającej mu ekwiwalent za brak lokalu mieszkalnego jeszcze w okresie pełnienia służby.

Jeśli chodzi o pozostałe zarzuty procesowe należy podkreślić, że wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny spełnił wymogi wynikające z przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten jest przepisem proceduralnym, regulującym niezbędne elementy uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami, wynikającymi z powyższej normy prawnej. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej Sąd nie może badać zasadności przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. I FSK 408/05 – zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). Motywy wyroku mają przekonać o słuszności rozstrzygnięcia i to zarówno jeśli chodzi o przyjętą podstawę prawną, jak i w zakresie ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, które jest kontrolowane.

Ponadto powinny one zwierać podstawę prawną rozstrzygnięcia. Tylko naruszenia takich wymogów uzasadnienia mogą stanowić podstawę formułowania zarzutu niepełnego zebrania materiału dowodowego oraz zarzutu niewyjaśnienia podstawy prawnej wydanego wyroku. Uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji wskazuje na to, że dokonano prawidłowej oceny ustaleń faktycznych zawartych w zaskarżonej decyzji odwoławczej i ich nie zakwestionowano. Prawidłowo też zacytowano mające zastosowanie w sprawie normy prawa materialnego oraz dokonano ich wykładni (co do poprawności tej wykładni poniżej). Wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie nie można zatem mówić o naruszeniu przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., a powiązanie tego zarzutu z przepisem art. 133 § 1, 134 § 1, 135 i 54 § 2 P.p.s.a. jest nieuprawnione, gdyż Sąd oparł się w całości na prawidłowo skompletowanych aktach sprawy i nie uchybił powinności dokonania własnych ustaleń faktycznych na podstawie tych akt.

Zarzut naruszenia prawa materialnego opierał się na twierdzeniu, że na skutek błędnej wykładni art. 92 ust. 1 ustawy o Policji i art. 2 pkt 2c i art. 29 ust. 1 ustawy emerytalnej Sąd I instancji wadliwie przyjął, że przepisy te nie uzasadniają możliwości przyznania ekwiwalentu za brak lokalu mieszkalnego emerytowi policyjnemu.

Zagadnienie prawa emeryta policyjnego do tego ekwiwalentu w aspekcie § 1 pkt 2 rozporządzenia zmieniającego z dnia 6 kwietnia 2005 r. stanowiło przedmiot badania Trybunału Konstytucyjnego, który we wspomnianym wyżej wyroku z dnia 27 października 2008 r. uznał, że "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Podstawowym celem art. 29 wymienionej ustawy jest umożliwienie dalszego korzystania przez osoby uprawnione do świadczeń emerytalnych i rentowych na podstawie tej ustawy z mieszkań przyznanych im w drodze decyzji administracyjnych. Natomiast osoby, które nie użytkują takich mieszkań, mogą ubiegać się o pomoc finansową na podstawie art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji".

Trybunał Konstytucyjny wyraźnie wskazał, że uprawnienia mieszkaniowe emerytów i rencistów policyjnych reguluje ustawa emerytalna z 18 lutego 1994 r. Ustawa ta przewiduje dwa uprawnienia, pierwsze w art. 29 ust. 1 tj. prawo do lokalu mieszkalnego i drugie uprawnienie w art. 30 to pomoc w budownictwie mieszkaniowym. W jednoznacznej ocenie Trybunału ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Jak podnosi Trybunał "w tym kontekście uchylenie § 8 rozporządzenia nie zmienia stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego, skoro uprawnienie takie nie wynikało z ustawy. Zaskarżony przepis nie narusza zatem ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji)".

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sposób jednoznaczny przesądził nie tylko tę kwestię, że uchylenie § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. jest zgodne z ustawą i Konstytucją, ale równocześnie wskazał, że § 8 rozporządzenia był sprzeczny z ustawą, albowiem przepis ten przyznawał uprawnienie, które nie wynikało z ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanej już uchwale z dnia 23 listopada 2013 r. wyjaśnił, że "z dniem 1 stycznia 2006 r. definitywnie odpadła przyczyna wypłat emerytom policyjnym omawianego świadczenia. Organy administracyjne orzekają na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie orzekania, nie mogą zatem stosować dawnych przepisów. Jednocześnie, wobec tak rozumianej nowej regulacji prawnej, zbędne jest wygaszanie dotychczasowych decyzji (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r., I OSK 953/07) oraz ich eliminowanie w drodze stosowania innych trybów nadzwyczajnych (por. wyroki NSA z: 23 marca 2012 r., I OSK 1756/11 i 24 listopada 2010 r., I OSK 1104/10) (...)."

W związku z powyższym stanowiskiem należy dokonać analizy przepisów prawa materialnego tj. art. 92 ust. 1 ustawy o Policji i art. 2 pkt 2c i art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, których błędną wykładnię zarzuca się w skardze kasacyjnej. Przede wszystkim ustawa o Policji reguluje sytuację prawną funkcjonariuszy policji i w żadnym przepisie i w żaden sposób nie odnosi się i nie reguluje sytuacji prawnej emerytów policyjnych. Również w treści delegacji ustawowej zawartej w art. 92 ust. 2 będącej podstawą prawną wydania rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. brak przyzwolenia ustawodawcy na rozszerzenie zakresu podmiotowego rozporządzenia w stosunku do zakresu podmiotowego ustawy.

Rozważając sytuację prawną emeryta/rencisty policyjnego należy sięgnąć do ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym, jest to bowiem podstawowy akt prawny, który określa nie tylko zasady nabycia prawa do emerytury, renty, ale również określa jakie świadczenia przysługują w ramach zaopatrzenia emerytalnego. Zgodnie z art. 2 pkt 2 lit. c powołanej ustawy, w ramach zaopatrzenia emerytalnego przysługują na zasadach określonych w ustawie takie uprawnienia jak: prawo do lokalu mieszkalnego albo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Uprawnienia te zostały sprecyzowane w przepisach art. 29 i art. 30 ustawy. Przepis art. 29 ust. 1 ustawy stanowi, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby.

Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Z kolei przepis art. 30 ustawy stanowi, że emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Dokonując prawidłowej interpretacji w/w przepisów należy odwołać się do wykładni systemowej. Gdyby, bowiem przyjąć, iż "prawo do lokalu mieszkalnego" obejmuje także inne uprawnienia wymienione w rozdziale 8 ustawy o Policji, to zamieszczenie w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji art. 30 byłoby zbędne, gdyż uprawnienie to wynikałoby z odesłania zawartego w art. 29 ustawy. Przepisy te pozostawałyby ze sobą w sprzeczności.

Zatem prawidłowa interpretacja art. 30 dowodzi, że poza uprawnieniem emeryta policyjnego do lokalu i jego uprawnieniem do pomocy na uzyskanie lokalu, ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji, innych świadczeń tym podmiotom nie zapewniła (zob. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1063/11 zam. w CBOSA).

Tak więc zarzuty błędnej wykładni prawa materialnego przedstawione w skardze kasacyjnej są niezasadne, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w rozpoznawanej sprawie, zgodnie z którym w obowiązującym stanie prawnym brak jest podstawy prawnej, która pozwalałby na przyznanie emerytom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Skoro przepisy prawa materialnego nie dają podstaw do prowadzenia odrębnej sprawy indywidualnej w zakresie ustalenia prawa do równoważnika pieniężnego przez emerytowanego funkcjonariusza Policji to brak jest elementów podmiotowych i przedmiotowych, a postępowanie wszczęte złożeniem przez takiego emeryta wniosku o wypłatę tego świadczenia jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Kwestia właściwej formy rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w postępowaniu administracyjnym (wydano decyzje o odmowie wypłaty równoważnika) pozostaje jednak poza kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego ze względu na związanie tego Sądu granicami skargi kasacyjnej oraz brak stosownego zarzutu w skardze kasacyjnej wniesionej przez K.J.

Sąd nie podziela zarzutów i wątpliwości skarżącego co do dyskryminowania jego osoby w stosunku do innych funkcjonariuszy, którzy sporny równoważnik pobierają, a co jego zdaniem narusza art. 8 i art. 32 Konstytucji RP. Zważyć należy, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalony jest pogląd, że zasada równości wobec prawa nie oznacza obowiązku ustawodawcy identycznego traktowania w prawie każdego z podmiotów i w każdej sytuacji. Ustalenie takie musi być dokonane w oparciu o cel i ogólną treść przepisów, w których zawarte są kontrolowane normy. Zasada równości wobec prawa polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. Zasada ta nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego w tym znaczeniu, iż zrównuje sytuację wszystkich podmiotów ze względu na cechy, jakimi się charakteryzują.

Równe traktowanie przez prawo tych samych podmiotów pod pewnymi względami oznacza z reguły różne traktowanie tych samych podmiotów pod innymi względami. Punktem wyjścia przy orzekaniu o zasadzie równości jest ustalenie, czy istnieje wspólność cechy relewantnej pomiędzy porównywanymi sytuacjami, a więc czy zachodzi podobieństwo tych sytuacji. Wystąpienie takiego podobieństwa stanowi przesłankę zastosowania zasady równości. Jeżeli więc zostaje stwierdzone, że sytuacje podobne zostały przez prawo potraktowane odmiennie, to wskazuje to na możliwość naruszenia zasady równości. Z tego punktu widzenia odmienne uregulowanie uprawnień czynnych funkcjonariuszy Policji od uprawnień emerytów policyjnych było w pełni dopuszczalne, a przywoływane wyroki Trybunału Konstytucyjnego wprost potwierdzają dopuszczalność zróżnicowania tych uprawnień.

W żadnym wypadku o naruszeniu zasady równości nie świadczy odmienna praktyka w stosowaniu prawa przez różne podmioty, tym bardziej, że skarżący takiej praktyki nie wykazał, poza jednym przypadkiem (zaświadczenie k. [...] akt sprawy), wynikającym z odmiennej, w przekonaniu Sądu błędnej, interpretacji przepisów ustawy emerytalnej i ustawy o Policji.

W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną, jako opartą na nieusprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., należało oddalić.