Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez H. W. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2014 roku sygn.. akt I SA/Wa 1730/14, którym oddalono skargę strony na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 6 lipca 2011 roku nr BO1o/782-O-799/07 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Zarządzeniem Naczelnika Miasta T. z dnia 26 maja 1978 roku nr [...] w sprawie ustalenia terenu budowlanego budownictwa jednorodzinnego, położonego w południowo-wschodniej części miasta T. w obrębie ulic: [...], [...], [...], [...] i [...] i jego podziale na działki budowlane (Dziennik Urzędowy Wojewódzkiej Rady Narodowej w Z, [...]) ustalono teren przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne, położony w T. w granicach: od północy ul. [...], od wschodu ul. [...] i ul. [...], od południa ul. [...] i od zachodu ul. [...] p.n. roboczą Osiedle "S." etap II zgodnie z zarządzeniem nr 47/74 Naczelnika Powiatu w T. z dnia 19 października 1974 roku w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego Osiedle " S." w T. Decyzją z dnia 12 września 1979 r. nr GT.II-8242/55/79 Naczelnik Miasta T. stwierdził, iż E. i J. małż. K. są właścicielami działki nr [...] o pow. 682 m2.
Decyzją z dnia 23 lutego 1980 r. nr GT.II-8242/55/79 Naczelnik Miasta T. przyznał E. i J. małż. K. odszkodowanie za teren o pow. 26 m2 w wysokości 7229,50 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że małż. K. byli właścicielami nieruchomości o pow. 1255 m2, która w całości została objęta zarządzeniem Naczelnika Miasta T. z dnia 26 maja 1978 r. nr [...]. Z nieruchomości tej wydzielono dwie działki o łącznej pow. 1229 m2 i rozdysponowano je zgodnie z wnioskami byłych właścicieli, a za pozostały teren o pow. 26 m2 przyznano odszkodowanie.
Decyzją z dnia 29 kwietnia 1980 r. nr GT.II-8242/107/80 Naczelnik Miasta T. przyznał H. K. odszkodowanie za teren o pow. 242 m2, który na podstawie ww. zarządzenia Naczelnika Miasta T. Nr [...] przeszedł na własność Skarbu Państwa oraz za składniki majątkowe i roślinne.
Decyzją z dnia 29 listopada 1982 r. nr GT.II-8242/107/82 Wojewoda Zamojski, w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu Prokuratora Wojewódzkiego w Zamościu, stwierdził nieważność ww. decyzji Naczelnika T. z dnia 12 września 1979 r., z dnia 23 lutego 1980 r. i z dnia 29 kwietnia 1980 r.
Decyzją z dnia 12 stycznia 1983 r. nr UAO/087-K-452/82 Minister Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu odwołania E. K., utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody Zamojskiego z dnia 29 listopada 1982 r. nr GT.II-8242/27/82.
Decyzją z dnia 7 czerwca 2000 r. nr GRS.6011/1[...]00 Burmistrz Miasta T. zatwierdził projekt podziału ww. działek, w wyniku czego działka nr [...] uległa podziałowi na działki [...], [...] oraz na przedmiotową działkę [...].
Decyzją z dnia 29 września 2000 r. nr GK.7221-4/2000 Starosta T. orzekł o zwrocie na rzecz H. K. nieruchomości położonej w T. przy ul. [...] oznaczonej jako działki nr [...], nr [...] i nr [..] ark. ew. [..] oraz [...] ark. ew. [...] o łącznej powierzchni 720 m2.
Wyrokiem z dnia 13 maja 2003 r., sygn. akt I SA 2356/01 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu sprawy ze skargi E. K., uchylił w całości decyzję Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 12 stycznia 1983 r. nr UAO/087-K-452/82.
Decyzją z dnia 13 sierpnia 2003 r. nr ORZ.5.4/811-0-316/03 Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uchylił decyzję Wojewody Zamojskiego z dnia 29 listopada 1982 r. nr GT.II-8242/27/82 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Ostateczną decyzją z dnia 8 stycznia 2004 r. nr RR/Z GW 7724-1/3/03 Wojewoda Lubelski odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta T.: - z dnia 12 września 1979 r., stwierdzającej nabycie na własność działki budowlanej nr [...] o pow. 682 m2 przez E. i J. małż. K.; - z dnia 23 lutego 1980 r. - ustalającej odszkodowanie za przejętą na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości małż. K. o pow. 26 m2 oraz składniki roślinne i majątkowe oraz - z dnia 29 kwietnia 1980 r. ustalającej odszkodowanie za przejętą na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości o pow. 242 m2 oraz za składniki roślinne i majątkowe.
Pismem z dnia 24 kwietnia 2007 r. M. K., E. K. i A. K. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty T. ego z dnia 29 września 2000 r. nr GK.7221-4/2000 podnosząc, iż działka nr [...] nie powinna być przedmiotem zwrotu, gdyż stanowi ich własność jako spadkobierców poprzednich właścicieli.
Decyzją z dnia 14 listopada 2007 r. nr GN/Z/II/7724/35/07 Wojewoda Lubelski stwierdził nieważność decyzji Starosty T. z dnia 29 września 2000 r. w całości. Odwołanie od ww. decyzji wniosła H. W..
Decyzją z dnia 6 lipca 2011 r. nr BO1o/782-O-799/07 Minister Infrastruktury uchylił w całości decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 14 listopada 2007 r. i stwierdził nieważność decyzji Starosty T. z dnia 29 września 2000 r. w części dotyczącej działki nr [...] oraz umorzył postępowanie nadzorcze w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], nr [...] i nr [...].
W uzasadnieniu organ wskazał, że M. K., E. K. 1 i A. K. nie mają przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym, dotyczącym działek nr [...], nr [...] i nr [...] ark. [...]położonych w T. przy ul. [...], albowiem na dzień wydania decyzji z dnia 29 września 2000 r. stanowiły one własność Skarbu Państwa, zaś obecnie stanowią własność H. W., co wynika z treści księgi wieczystej nr [...]. W odniesieniu do zwrotu działki nr [...] na rzecz H. K., Minister wskazał, że decyzja Starosty T. z dnia 29 września 2000 r. w tej części rażąco narusza art. 136 ust. 3 w zw. z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Organ przytaczając w oparciu o treść art. 216 ust. 1 ww. ustawy stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość przeszła na rzecz Skarbu Państwa na podstawie zarządzenia Naczelnika Miasta T. nr [...] wydanego na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r., a zatem do niniejszej sprawy mają zastosowanie przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Zgodnie natomiast z treścią art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami obowiązującego w dacie wydania decyzji Starosty T. z dnia 29 września 2000 r., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jednocześnie w myśl art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa. Z samej istoty więc tego typu przepisów wynika, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne, trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów. Dlatego też art. 229 tej ustawy ma zastosowanie, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie. (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 544/06 LEX nr 362099). Z akt sprawy wynika, że w dniu orzekania o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0078 ha (powstała z działki nr [...], odpowiadającej działce nr [...]), objętej zarządzeniem Naczelnika Miasta T. z dnia 26 maja 1978 r., na podstawie ostatecznej decyzji Naczelnika Miasta T. z dnia 12 września 1979 r., stanowiła ona własność E. i J. małż. K., a zatem została na podstawie tej decyzji rozdysponowana na rzecz osób trzecich. Zaświadczenie Sądu Rejonowego w T. z dnia 2 kwietnia 1993 r. nr [...] potwierdza, że prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej Kw nr [...]. Wobec powyższego organ stwierdził, iż decyzja Starosty T. z dnia 29 września 2000 r. w sprawie zwrotu na rzecz H. K. nieruchomości położonej w T. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] rażąco narusza art. 136 ust. 3 w zw. z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 6 lipca 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła H. W. zaskarżając powyższą decyzję w części stwierdzającej nieważność decyzji Starosty T. z dnia 29 września 2000 r. odnośnie działki ewidencyjnej nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 156 § 1 k.p.a. oraz naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, a także naruszenie przepisów Konstytucji RP tj. art. 21 Konstytucji. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych poprzez błędne przyjęcie, że działka nr [...] stanowi własność M. K., E. K. i A. K. jako spadkobierców poprzednich właścicieli, gdy zdaniem skarżącej ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że działka ta stanowi własność następców prawnych H. K.. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części odnoszącej się do działki nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że w przedmiotowej sprawie wydano wiele decyzji administracyjnych, często sprzecznych ze sobą i obowiązującymi przepisami prawa, a zmierzających do przekazania Państwu K. części dawnej działki nr [...], obecnie wydzielonej jako działka [...]. Zdaniem skarżącej obecna działka nr [...] od roku 1949 była nieprzerwanie w posiadaniu poprzedników prawnych H. W. (tj. H. K.), a już od roku 1937 była własnością poprzedników prawnych H. K., gdyż o takim kształcie i areale nieruchomość ta została wydzielona wyrokiem Sądu Grodzkiego w T. [...] z dnia 1 marca 1937 r. i którzy nabyli ją na własność aktami notarialnymi (właściwymi umowami) z dnia 19 października 1936 r. za nr [...] i z dnia 3 kwietnia 1937 r. za nr [...] - sporządzonymi w Kancelarii Notarialnej D. w T. przy ul. [...]. Ani Skarb Państwa, ani poprzednicy prawni M. K., E. K. i A. K. nigdy nie byli zdaniem skarżącej właścicielami tej części nieruchomości (obecnie działka nr [...]). Zatem zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja nie tylko narusza przepisy prawa, lecz także art. 21 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczypospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1637/11 oddalił skargę H. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 6 lipca 2011 r. nr BO1o/782-O-799/07 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła H. W. i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła:
- naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 ppsa, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 156 § 1 kpa w zw. z art. 21 Konstytucji poprzez przyjęcie przez Sąd, iż dokonując decyzją z dnia 29 września 2000 r. zwrotu działki nr [...] na rzecz H. K., Starosta T. rażąco naruszył art. 136 ust. 3 w zw. z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sytuacji, gdy zwrot wskazanej działki był całkowicie uzasadniony z uwagi na fakt, że H. K. była poprzednią właścicielką wskazanej działki;
- naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa przez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, 77 § 1 i art.80 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez przyjęcie, iż sporna działka oznaczona numerem [...] o powierzchni 78 m2 objętej zarządzeniem Naczelnika Miasta T. z dnia 26 maja 1978 r. na podstawie ostatecznej decyzji Naczelnika Miasta T. z dnia 12 września 1979 r. stała się własnością E. i J. małż. K., a zatem stała się własnością osób trzecich i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej w sytuacji, gdy sporna działka [...] o powierzchni 78 m2 stanowiła własność H. W.;
- naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa tj. art. 141 § 1 ppsa poprzez niepodjęcie przez Sąd wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w niniejszym postępowaniu i przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym.
Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Wyrokiem z dnia 27 marca 2014 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 2041/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1637/11 i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2012 r. nie spełnia wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na lakoniczne i ogólnikowe odniesienie się do zarzutów skargi. Uzasadniając powyższe stwierdzenie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w uzasadnieniu Sądu I instancji brak jest rozważań z odniesieniem się do konkretnego elementu materiału dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił przy tym uwagę, że w sposób nieuprawniony zostało przyjęte, że poza sporem pozostaje, iż działka o numerze [...] stała się własnością E. i J. małżonków K. na podstawie decyzji z dnia 12 września 1979 r, co skutkować powinno stwierdzeniem nieważności decyzji o zwrocie tej działki na rzecz H. K., albowiem konkluzja ta budziła i budzi sprzeciw H. W.. Tym samym celem wykazania uprawnień właścicielskich do działki [...], w tym faktu, że stanowiła część dawnej działki o nr [...], rozważenia i oceny wymagał cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, skutki wywołane kolejno następującymi po sobie zarządzeniami i decyzjami. Identycznego potraktowania wymagał zgromadzony w aktach materiał geodezyjny w postaci map, wykazów zmian gruntowych, w tym dokumentów określonych jako "przejściowy wykaz zmian gruntowych". W istocie bowiem na przestrzeni kilkudziesięciu lat dokonywane były liczne zmiany w zakresie podziałów ewidencyjnych, numeracji, powierzchni, przekształceń własnościowych. Ustalenia winny je obejmować, tak aby wszystkie istotne dla sprawy okoliczności były weryfikowalne, mające potwierdzenie w konkretnie wskazanym dowodzie, także co do faktu iż działka o nr [...], stanowi część dawnej działki o nr [...], której dotyczy decyzja z dnia 12 września 1979r. oraz zaświadczenie Sądu Rejonowego w T. – Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia 2 kwietnia 1993r, nr [...]. Oznacza to w istocie, mając na względzie charakter sądowoadministracyjnej kontroli, iż oceny w tym zakresie wymagały ustalenia i rozważania zawarte w decyzjach organów obu instancji, wydanych w przedmiocie stwierdzenia nieważności.
Wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku ponownego rozpatrzenia skargi H. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 6 lipca 2011 roku w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości skargę oddalił.
W uzasadnieniu wyroku po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania powołując się na art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 1 2012, poz. 270) – dalej jako " p.p.s.a.", Sąd I instancji wskazał, iż jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2014roku.
W niniejszym postępowaniu kontroli podlega decyzja Ministra Infrastruktury wydana w postępowaniu nadzwyczajnym – nieważnościowym. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej k.p.a. Z tego względu może ono mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ewentualne zaistnienie wad, o których mowa w tym przepisie ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym.
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (v. wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1888/10, Lex nr 1069632; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91; wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt I OSK 28/10, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podstawą kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Starosty T. z dnia 29 września 2000 r. nr GK.7221-4/200 był przepis art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w tej dacie, tj. wynikającej z ogłoszonego w dniu 7 czerwca 2000 r. Dziennika Ustaw nr 46, poz. 543 tekstu jednolitego tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem "przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11, poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z 1961 r. Nr 7, poz. 47 i Nr 32, poz. 159 oraz z 1972 r. Nr 27, poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 i z 1985 r. Nr 22, poz.
- oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego". Należy przy tym zauważyć, że pierwotnie art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidywał jedynie stosowanie przepisów ustawy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości do ustaw i podmiotów wymienionych obecnie w ust. 1 tego artykułu.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Stwierdzenie, że zwrot przedmiotowej nieruchomości nastąpił z rażącym naruszeniem prawa uzasadnione jest przede wszystkim okolicznością, że w trakcie postępowania o zwrot nastąpiło rażące w naruszenie zasad procedury administracyjnej, które doprowadziły do braku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy co mogło mieć wpływ na wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Decyzja Starosty T. z dnia 29 września 2000 r. rażąco narusza prawo bowiem wydana została co najmniej przedwcześnie bez szczegółowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, który winien zostać następnie poddany ocenie prawnej.
W niniejszej sprawie wnioskiem inicjującym postępowanie był wniosek H. K. z dnia 23 lutego 2000 r. (k. 1 segregatora akt administracyjnych). Zgodnie z tym wnioskiem H. K. wniosła o zwrot części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] ark. ewidencyjny [...] (dawniej [...]) położonej w T. przy ul [...], którą to nieruchomość użytkuje nieprzerwanie od 1949 r.
Należy zatem wskazać, iż z akt administracyjnych wynika, że działka [...] stanowiąca własność J.. K. i H. K. uległa podziałowi na skutek Zarządzenia nr [...]. Naczelnika Miasta T. z dnia 26 maja 1978 r. na działki: nr [...] o pow. 4 ary 71 m2 pozostającej w dotychczasowym władaniu i działkę o powierzchni 2 ary 42 m2 (k. 11-13 segregatora akt administracyjnych).
Podstawową kwestią zatem w niniejszej sprawie było rozważenie przy wydawaniu decyzji zwrotowej czy działka nr [...] wskazana w treści zaskarżonej decyzji stanowiła własność H. K. bądź innej osoby, czy też z uwagi na decyzję Naczelnika Miasta T. z dnia 12 września 1979 r. nr GT.II-8242/55/79 stwierdzającą własność E. i J. małż. K. działki budowlanej nr [...] o pow. 682 m2 położonej w T. przy ul. [...] w osiedlu "S." Etap II była ich własnością.
Należy zatem zwrócić uwagę, że Wojewoda Zamojski decyzją z dnia 29 listopada 1982 r. nr GT.II-0242/27/82 stwierdził nieważność m.in. decyzji Naczelnika Miasta T. z dnia 12 września 1979 r. nr GT.II-8242/55/79, która to decyzja została utrzymana w mocy decyzją z dnia 12 stycznia 1983 r. nr UAO/087-K-452/82 Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska (k. 19-20 i 16-17 segregatora akt administracyjnych). Nie bez znaczenia dla oceny niniejszej sprawy jest fakt, że wyrokiem z dnia 13 maja 2003 r. sygn. akt I SA/Wa 2356/01 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 12 stycznia 1983 r. (k. 45-47 segregatora akt administracyjnych). W wyniku powyższego wyroku Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 13 sierpnia 2003 r. nr ORZ.5.4/811-O-316/03 uchylił decyzję Wojewody Zamojskiego decyzją z dnia 29 listopada 1982 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ (k. 43-44 segregatora akt administracyjnych). Lubelski Urząd Wojewódzki decyzją z dnia 8 stycznia 2004 r. nr RR/Z/GW.7724-1/3/03 odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta T. z dnia 12 września 1979 r. nr GT.II-8242/55/79 (k. 48-50 segregatora akt administracyjnych). Z adnotacji znajdującej się na tej decyzji wynika, że decyzja ta stała się ostateczna w dniu 4 lutego 2004 r. (k.
- segregatora akt administracyjnych).
Powyższe oznacza zatem, że działka o nr [...] o pow. 682 m2 położona w T. przy ul. [...] stanowiła i nadal stanowi własność E. i J. małż. K., zaś decyzja Naczelnika Miasta T. z dnia 12 września 1979 r. nr GT.II-8242/55/79 pozostaje w obrocie prawnym. Jednocześnie z decyzji tej wynika, że prawo własności ww. działki zostało potwierdzone "zaświadczeniem Państwowego Biura Notarialnego w T. Lub. Nr 149/79 z dnia 1979 r." (oryginał decyzji k. 5 skoroszytu "K. E., T. L. i ul. [...]). Tymczasem w ww. zaświadczeniu figuruje działka nr [...], co może dotyczyć ww. działki oraz działki nr [...] z uwagi na obszar jaki w niej wskazano, a który zbieżny jest z obszarem po zsumowania obszarów tych działek (k. 14, 5 i 6 (oznaczona też 7) skoroszytu "K. E., T. L. ul. [...]").
Organ winien zważyć, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że numer działki [...] został zmieniony na nr [...], zaś działka nr [...] stanowi działkę nr [...] (k. 169 segregatora akt administracyjnych).
W aktach administracyjnych sprawy znajduje się ponadto wniosek datowany na dzień 6 czerwca 2000 r. o zatwierdzenie projektu podziału działek nr [...] i [...] ark. ew. [...] oraz działki nr [...] ark. ew. [...] datowany na dzień 6 czerwca 2000 r. W wyniku tego wniosku decyzją z dnia 7 czerwca 2000 r. nr GRS.6011/1[...]00 Burmistrz Miasta T. zatwierdził projekt podziału ww. działek, w wyniku czego działka nr [...] uległa podziałowi na działki [...], [...] oraz na przedmiotową działkę [...] (k. 7 segregatora akt administracyjnych). Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 30 czerwca 2000 r. i jak wynika z akt administracyjnych nigdy nie została wyeliminowana z obrotu prawnego (mimo dostrzeganej przez Sąd wadliwości związanej z określeniem jako działka nr [...] części działki nr [...] (lub nr [...] w zależności od dokumentacji stanowiącej podstawę)). Z akt administracyjnych wynika bowiem, że w 1997 r. było prowadzone postępowanie rozgraniczeniowe (protokół graniczny – k. 54-55 skoroszytu "Kontrola S.P. T. Lub (załączniki)"). Również w aktach administracyjnych znajduje się dokument "opis i mapa" stanowiące wypis z ewidencji gruntów z 10 lutego 1998 r., z której wynika, że działka nr [...] ma oznaczenie [...] (k. oznaczona jako "-4-" stanowiąca część operatu technicznego z 6 marca 1998 r. w skoroszycie "Kontrola S.P. T. Lub (załączniki)"). Jednocześnie w aktach sprawy znajduje się akt notarialny z dnia 27 lutego 1998 r. rep. [...], mocą którego H. K. przeniosła w drodze darowizny działkę nr [...]o pow. 7 arów 14 metrów na rzecz córki H. W..
Wszystkie powyższe decyzje, mapy, wypisy pozostają w obrocie prawnym niezależnie od tego czy są wadliwe czy też nie i jako takie wiążą organy orzekające w niniejszej sprawie.
W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji stwierdził że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązującym w dacie wydania decyzji Starosty T. z dnia 29 września 2000 r., tylko poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jednocześnie w myśl art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej".
Stwierdzenie nieważności decyzji Starosty T. z dnia 29 września 2000 r. w części dotyczącej działki nr [...] doprowadzi do ponownego rozpoznania wniosku o zwrot. Zdaniem Sądu I instancji organ rozpatrując ponownie wniosek o zwrot winien przeprowadzić wyczerpujące i wnikliwe postępowanie dowodowe, w szczególności oparte na analizie znajdujących się w aktach map, wykazów powierzchni i ewentualnie rozważyć potrzebę przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wniosła H. W. wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie sprawy przez Naczelny sąd Administracyjny w Warszawie ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Jednocześnie strona wnosiła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej podniesiono następujące zarzuty:
- naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art, 174 pkt 1 ppsa tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U, z 2000 r. Nr 46 poz. 543 z późn, zm.), zwanej dalej ugn, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 21 Konstytucji poprzez przyjęcie przez Sąd, iż zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury odpowiada prawu bowiem zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka [...] nastąpił z rażącym naruszeniem prawa tj. zasad procedury administracyjnej, które doprowadziły do braku należytego wyjaśnienia stanu fatycznego sprawy, co mogło mieć wpływ na wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego w sytuacji gdy zwrot wskazanej działki był całkowicie uzasadniony z uwagi na fakt, iż H. K. była jej poprzednią właścicielką;
- naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa tj, art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez poddanie w wątpliwość, iż sporna działka oznaczona numerem [...] o powierzchni 78 m2 została wydzielona z nieruchomości należącej uprzednio do poprzedników prawnych H. W. w sytuacji gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż działka oznaczona numerem [...] stanowi część dawnej działki o numerze [...], której właścicielką była H. K.;
- naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 piet 2 ppsa tj. art. 141 § 4 ppsa poprzez nieodniesienie się przez Sąd do zarzutów sformułowanych w skardze, niedokonanie oceny zgromadzonego przed organami administracji materiału dowodowego w tym niewskazanie dowodów, na których Sąd oparł ustalenia faktyczne i powodów, dla których innym dowodom odmówiono wiary oraz poprzez niepodjęcie przez Sąd wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w niniejszym postępowaniu i przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że mową darowizny z dnia 27 lutego 1998 r., Rep. A nr [...] H. K. darowała swojej córce H. W. nieruchomość położoną w T. przy ul. [...] oznaczoną jako działka [...] (dawna działka [...]) o powierzchni 714 m2 objętą księgą wieczystą ICW nr [...], w której H. K. była ujawniona jako właścicielka. Wskazano działka nr [...] została utworzona w wyniku opracowania operatu technicznego zachowanego w zasobach Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w T. za nr 157.391-8/95. W wyniku dokonanego opracowania wydzielona została działka, której nadano nowy numer [...] o powierzchni 714 m2 w skład, której weszła działka nr [...] o powierzchni 471 m2, część działki nr [...] - oznaczona jako dz. nr [...] o powierzchni 119 m2, część działki nr [...] - oznaczona jako dz. nr [...] o powierzchni 79 m2 i część działki nr [...] — oznaczona jako dz. nr [...] o powierzchni 45 m2. Następnie w celu zwrotu nieruchomości na rzecz H. K., dokonanego decyzją z 29 września 2000 r. opracowano dokumentację geodezyjną do podziału nieruchomości przeznaczonych do zwrotu na rzecz H. K.. Dokumentacja ta została przyjęta do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji geodezyjnej i Kartograficznej w T. w dniu 5 czerwca 2000 r. za nr 95261.28-2/2000 a podział został zatwierdzony decyzją Burmistrza Miasta T. z dnia 7 czerwca 2000 r. Z wykazu zmian gruntowych sporządzonego dla celów tej dokumentacji wynika, że działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] o powierzchni 13 m2, [...] o powierzchni 591 m2, [...] o powierzchni 78 m2; działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] o powierzchni 45 m2 i nr [...] o powierzchni 500 m2; działka nr [...] została podzielona na działki [...] o powierzchni 103 m2, nr [...] o powierzchni 119 m2, nr [...] o powierzchni 6628 m2. Wskazać należy, iż zmiany w ewidencji grantów wynikające z dokumentacji wykonanej w 1994 r. nie zostały uwzględnione w dokumentacji wykonanej w 2000 r. Jednakże porównanie tych dokumentacji jednoznacznie wskazuje zdaniem strony, że w skład działki nr [...] ujawnionej w KW Nr [...] wchodzą wydzielone w 2000 r. działki nr [...] o powierzchni 78 m 2, nr [...] o powierzchni 478 m2, nr [...] o powierzchni 45 m2i nr [...] o powierzchni 119 m2, stanowiące własność H. W. Podnieść również należy, iż E. i J. małżonkowie K. byli właścicielami nieruchomości położonej w T. o powierzchni 1255 m2, która w całości została objęta podziałem. Decyzją z dnia 12 września 1979 r. Naczelnik Miasta T. stwierdził, iż E. i J. K. są właścicielami działki budowlanej oznaczonej nr [...] o powierzchni 682 m2. Decyzją z dnia 23 lutego 1980 r. Naczelnik Miasta T. ustalił na rzecz małż, K. odszkodowanie za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o powierzchni 26 m2. Pozostała część nieruchomości należącej do małż. K. o powierzchni 547 m2została decyzją Naczelnika Miasta T., na ich prośbę wyrażoną w piśmie z dnia 15 marca 1979 r., przyznana ich córce E. K.. Tym samym została rozdysponowana cała nieruchomość należąca do małż. K. (682 m2+ 26 m2+ 547 m2= 1255 m2). Obecnie działka nr [...] o powierzchni 682 m2, stanowiąca własność E. i J. K. odpowiada działce nr [...] o powierzchni 682 m2 będącej własnością następców prawnych małż. K..
Przedstawiona powyżej analiza, w tym również analiza powierzchni opisanych działek, wskazuje jednoznacznie, iż działka nr [...] nie mogła stanowić integralnej części działki o nr [...] o powierzchni 682 m2 należącej do E. i J. K.. Potwierdzeniem tego faktu są również mapy znajdujące się w aktach niniejszej sprawy, w tym opis i mapa z dnia 26 listopada 1975 r. a także wykaz zmian gruntowych wraz z mapą i opisem sporządzony na potrzeby zwrotu nieruchomości na rzecz byłych właścicieli, z których jasno wynik, iż działka nr [...] stanowiła część działki [...].
Nadto Sąd nie uwzględnił, iż sporna działka od 1949 r. była nieprzerwanie w posiadaniu poprzedników prawnych skarżącej, jako część dawnej działki [...], a już od 1937 r. była własnością poprzedników prawnych H. K., gdyż w takim kształcie i areale nieruchomość ta została wydzielona wyrokiem Sądu Grodzkiego w T. [...] z dnia 1 marca 1937 r., którzy nabyli ją na własność aktami notarialnymi z dnia 19 października 1936 r. za nr [...] i z dnia 3 kwietnia 1937 r. za Nr [...] sporządzonymi w Kancelarii Notarialnej D. w T. Tym samym Sąd I instancji rozstrzygając niniejszą sprawę dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa tj. art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez poddanie w wątpliwość, iż sporna działka oznaczona numerem [...] o powierzchni 78 m2 została wydzielona z nieruchomości należącej uprzednio do poprzedników prawnych H. W. w sytuacji, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż działka oznaczona numerem [...] stanowi część dawnej działki o numerze [...], której właścicielką była H. K..
Powyższe uchybienia proceduralne zaistniałe w niniejszym postępowaniu doprowadziły do naruszenia przepisów prawa materialnego w rozumieniu art 174 pkt 1 ppsa tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 229 ugn w zw. z art. 156 § ł pkt 2 kpa w zw. z art. 21 Konstytucji poprzez przyjęcie przez Sąd, iż zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury odpowiada prawu bowiem zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka [...] nastąpił z rażącym naruszeniem prawa tj. zasad procedury administracyjnej, które doprowadziły do braku należytego wyjaśnienia stanu fatycznego sprawy, co mogło mieć wpływ na wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego w sytuacji gdy zwrot wskazanej działki był całkowicie uzasadniony z uwagi na fakt, iż H. K. była jej poprzednią właścicielką.
W dalszej części skargi strona skarżąca kasacyjnie podniosła iż w zaskarżonym wyroku nie zostały wykazane wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Sąd stwierdził jedynie, że zwrot przedmiotowej nieruchomości nastąpił z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadnione jest przede wszystkim okolicznością, że w trakcie postępowania o zwrot nastąpiło rażące naruszenie zasad procedury administracyjnej, które doprowadziły do braku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co mogło mieć wpływ na wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Sąd nie wskazał, które przepisy procedury administracyjnej postały, w jego ocenie w sposób rażący naruszone i z jakich względów, jak również które przepisy prawa materialnego zostały wadliwie zastosowane.
Zdaniem skarżącej decyzja Starosty Powiatowego w T. z dnia 29 września 2000 r. została wydana zgodnie z przepisami obowiązującymi w chwili jej wydania. Organ rozpoznał bowiem, zgodnie z art. 136 ust. 3 ugn wniosek byłej właścicielki nieruchomości H. K. o jej zwrot. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w który został zgromadzony materiał dowodowy, organ słusznie przyjął, iż wskazana w decyzji nieruchomość podlega zwrotowi bowiem nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia tzn. nie została wykorzystana pod poszerzenie ulicy jak też na rozbudowę kina.
W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd dopuścił się również naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa tj. art. 141 § 4 ppsa poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 6 lipca 2011 roku. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2014 r. wskazał jedynie na wadliwość uzasadnienia wobec jego lakoniczności nie wskazując przy tym na żadne braki w materiale dowodowym, co było spowodowane faktem, iż lakoniczność uzasadnienia uczyniła kontrolę instancyjna niemożliwą do przeprowadzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) - dalej: p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. tj. naruszeniu przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.
Ocenę postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które zostały oparte na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. poprzedzić należy wyjaśnieniem, że o ich skuteczności nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym wyrokiem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest zatem, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.
Z punktu widzenia przedstawionych uwag stwierdzić należy, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania, nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez jej autora.
W rozpoznawanej sprawie spór prawny odnosi się do kwestii prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolował zgodność z prawem decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 6 lipca 2011 roku w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty T. ego z dnia 29 września 2000 roku w części dotyczącej działki nr [...] oraz umarzającą postępowanie nadzorcze w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Zaznaczyć jednocześnie należy, iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą rozstrzygnięcia w części dotyczącej działki o nr [...].
W związku z powyższym wskazać należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej, z punktu widzenia wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a., z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Tym samym, w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. np.: wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12, z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1822/11). Istota nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji, o którym mowa w art. 156 k.p.a., wyraża się w tym, że celem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznawanie sprawy, tak jak w postępowaniu zwykłym. Innymi słowy, istotą tego postępowania jest ocena, czy weryfikowana decyzja jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność oraz czy, przeprowadzone postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie z tej decyzji wynika. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do jej istoty. W postępowaniu nadzorczym, którego celem jest poddanie ocenie decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana. Zatem zakres tego postępowania jest ograniczony do badania przesłanek nieważności, a więc do weryfikacji samej decyzji z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy (wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 11/13).
Przesłanka rażącego naruszenia prawa może dotyczyć zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów procesowych, czy też kompetencyjnych. Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy w kontekście istoty zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że zmierzały one do wykazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niezasadnie przyjął, że w sprawie zachodziły przesłanki do stwierdzenia, przez Ministra Infrastruktury w ramach prowadzonego postępowania nadzwyczajnego, nieważności decyzji Starosty T. z dnia 29 września 2000 roku w części dotyczącej działki nr [...] oraz umorzenia postępowania nadzorczego w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], nr [...] i nr [...].
Wyjaśnić należy, iż przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie wówczas, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano je nieprawidłowo (teza 2 wyroku NSA z dnia 13 września 2007 r., II OSK 1212/06, LEX nr 377245). W zakresie odnoszącym się do tych spośród przepisów procesowych, które regulują postępowanie dowodowe, musiałoby polegać - aby ich naruszenie mogło być uznane za rażące - na wydaniu decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też na wydaniu tej decyzji bez przeprowadzenia dowodów o charakterze obligatoryjnym w danej sprawie. Rażące naruszenie przepisów postępowania regulujących sposób przeprowadzania ustaleń faktycznych sprawy, można zatem rozważać wtedy, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, albo gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Ponadto zauważyć należy, iż niejednokrotnie prawidłowość ustaleń faktycznych pozostaje w ścisłym związku z prawidłowością wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie i wskazujących jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia. W takiej sytuacji ocena, czy naruszenie prawa miało charakter rażący, czy też nie, w istocie rzeczy koncentruje się na zagadnieniu odnoszącym się do kwestii uchybienia przepisom prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 798/13).
Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji prowadzący postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy należy uznać za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie przyjął, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia 6 lipca 2011 roku wydana w postępowaniu nieważnościowym odpowiada prawu. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, iż decyzja Starosty T. z dnia 29 września 2000 roku o zwrocie nieruchomości rażąco narusza prawo bowiem wydana została co najmniej przedwcześnie bez szczegółowego ustalenia stanu faktycznego, który winien następnie zostać poddany ocenie prawnej, a co zostało wykazane przez organ administracji publicznej w toku postępowania nieważnościowego. W trakcie postępowania zwykłego o zwrot nieruchomości organ ten w sposób rażący naruszył zasady procedury administracyjnej dotyczące przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, co doprowadziło do braku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a co w konsekwencji mogło mieć wpływ na wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przeprowadził analizę zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego, który winien uwzględnić organ administracyjny – Starosta T. przy wydaniu decyzji z dnia 27 września 2000 roku w przedmiocie zwrotu nieruchomości, a który ocenił w trakcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji Wojewoda Lubelski jako organ I instancji oraz Minister Infrastruktury rozpatrując odwołanie. Z analizy tej wynika, że materiał ten nie pozwalał jednoznacznie na przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki do orzeczenia zwrotu działki gruntu oznaczonej numerem [...] na rzecz H. K., a które to przesłanki zostały określone w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 136 ust. 3 powołanej ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Zgodnie natomiast z art. 229 roszczenie o którym mowa w art. 136 § 3 nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość ostała sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W powołanym art. 137 ust. 3 ustawy wskazano, że osoba uprawniona do wystąpienia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nieruchomości może wystąpić jej poprzedni właściciel, przez którego należy rozumieć osobę, która została pozbawiona prawa własności nieruchomości wskutek jej wywłaszczenia lub przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na podstawie innych tytułów lub jego spadkobierca.
Podstawę wydania przez Starostę T. ego w postępowaniu zwykłym decyzji z dnia 29 września 2000 roku o zwrocie H. K. między innymi działki o nr [...], stanowiło dokonane przez ten organ ustalenie, że działka ta stanowiła jej własność. Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że Minister Infrastruktury unieważniając decyzją z dnia 6 lipca 2011 roku decyzję Starosty T. z dnia 29 września 2000 roku w części dotyczącej zwrotu H. K. działki o nr [...] dokonał właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, który nie pozwalał na przyjęcie, iż działka ta stanowiła własność w/w osoby.
Podkreślić należy, że zgodnie z art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Przepis ten wyraża zasadę, zgodnie z którą podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi się organami. Oznacza to, że sąd dokonując kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie może wyjść poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z tych akt wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Przepis ten oznacza więc zakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów nie wynikających z akt sprawy oraz tym samym zakaz wykraczania przez sąd administracyjny poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w obecnym stanie prawnym organom władzy publicznej ani sądom administracyjnym nie przysługuje kompetencja kwestionowania ważności i ustaleń wynikających z decyzji ostatecznych pozostających w obrocie prawnym i to niezależnie od tego czy są wadliwe czy też nie i jako takie wiążą organy orzekające w przedmiotowej sprawie.
W przedmiotowej sprawie wskazać należy, że w obrocie prawnym nadal pozostają decyzja Naczelnika Miasta T. z dnia 23 lutego 1980 roku stwierdzająca, iż E. i J. małżonkowie K. są właścicielami działki nr [...] o powierzchni 682 m2. Następnie działce tej nadano nr 5, co znajduje potwierdzenie w treści dokumentu znajdującego się na karcie 169 akt administracyjnych zatytułowanego "przejściowy wykaz zmian gruntowych". Natomiast decyzją z dnia 7 czerwca 2000 roku Burmistrz Miasta T. zatwierdził projekt podziału działek, w wyniku czego działka nr [...] uległa podziałowi na działki o nr [...], [...] oraz na sporną działkę [...]. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 30 czerwca 2000 roku i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Powyższe ustalenia jak zasadnie przyjął organ orzekający w postępowaniu nieważnościowym, a co potwierdził Sąd I instancji nie pozwalały na przyjęcie przez Starostę T., iż działka o nr [...] stanowiła własność H. K., a które to ustalenie stanowiło podstawę wydania decyzji z dnia 29 września 2000 roku. Sąd I instancji zasadnie również podniósł, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że działka o nr [...] stanowiąca własność J.. K. i H. K. została podzielona zarządzeniem nr [...] noszącym datę 26 maja 1978 roku, wydanym przez Naczelnika Miasta T. na działki: nr [...] o powierzchni 471m2, która pozostała we władaniu w/w osób oraz na działkę o powierzchni 242 m2, co znajduje potwierdzenie w wykazie zmian gruntowych stanowiącego załącznik do Zarządzenia nr [...] Naczelnika Miasta T. z dnia 26 maja 1978 roku w sprawie ustalenia terenu budowlanego budownictwa jednorodzinnego. Następnie działce o nr [...] nadano numer [...]. Jednocześnie należy zauważyć, a co również podkreślił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, iż w aktach administracyjnych znajdują się dokumenty – mapy, na których co najmniej część działki o nr [...] jest naniesiona na teren, który według innych dokumentów jest oznaczony jako działka o nr [...] lub [...].
Tym samym należy stwierdzić, że zgromadzony materiał dowodowy w ramach postępowania zakończonego wydaniem przez Starostę T. decyzją z dnia 29 września 2000 roku o zwrocie H. K. między innymi działki o nr [...] nie dawał podstawy do przyjęcia, iż była ona właścicielem tej działki w rozumieniu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Było to ustalenie całkowicie dowolne i uzasadniało przyjęcie w postępowaniu nieważnościowym, iż w tym zakresie miało miejsce rażące naruszenie zasad procedury administracyjnej, które doprowadziło do braku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego, co mogło mieć wpływ na wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Należy wskazać w szczególności na naruszenie przez organ prowadzący postępowanie w przedmiocie zwrotu działki, zakończonego decyzją z dnia 29 września 2000 roku art. 7 k.p.a. nakazującego organowi podejmowania w trakcie postępowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, art. 77 § 1 k.p.a. nakładającego na organ obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 80 k.p.a. polegającego na przekroczeniu zasady swobodnej oceny materiału dowodowego. Dokonując oceny materiału dowodowego organ nie dochował określonych reguł dowodowych. Nie uwzględnił pozostawania w obrocie prawnym określonych decyzji, map, wypisów. Nie wyjaśnił sprzeczności związanych z położeniem działki o nr [...], co mogło mieć wpływ na ustalenie w wyniku podziału jakiej działki ona powstała. Stwierdzenie tych uchybień zasadnie zostało potraktowane przez Ministra Infrastruktury jako organ prowadzący postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty T. z dnia 29 września 2000 roku jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.pa. uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji w części dotyczącej spornej działki, które to stanowisko zostało podzielone przez sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.
Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut skargi kasacyjnej oparty na naruszeniu prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rażące naruszenie zasad przeprowadzania postępowania administracyjnego wyżej wskazanych doprowadziło bowiem do braku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, w szczególności kto był właściciel działki nr [...] przed jej wywłaszczeniem, co mogło mieć wpływ na wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego tj. zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami a regulujących zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości w sytuacji, gdy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej (art. 136 i art. 229).
Zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji skarżąca zarzuciła nadto naruszenie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się przez sąd do zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej od decyzji, niedokonanie oceny zgromadzonego materiału dowodowego przed organami administracji, w tym nie wskazanie dowodów, na których Sąd oparł ustalenia faktyczne i powodów dla których innym dowodom odmówiono wiarygodności oraz poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w niniejszym postępowaniu i przedstawienie sprawy niezgodnie z stanem rzeczywistym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono nadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zastosował się do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 marca 2014 roku.
Na wstępie wskazać należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym regulującym wymogi sporządzenia uzasadnienia wyroku i może stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej w przypadku wykazania, że uzasadnienie wyroku Sąd I instancji nie spełnia warunków w nim określonych.
W niniejszej sprawie uzasadnienie te warunki spełnia. Sąd przedstawił w nim wbrew twierdzeniom ustalenia mające istotne znaczenie do rozstrzygnięcia sprawy, wskazał na dowody w oparciu o które poczynił te ustalenia. Wskazał również na rozbieżności w zgromadzonym materiale dowodowym, a dotyczące działki nr [...]. Przytoczył również podstawę prawną rozstrzygnięcia tj. przepisy prawa materialnego w oparciu o które można wystąpić z roszczeniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wskazać ponownie należy, że Sąd orzeka w oparciu o materiał dowodowy zgromadzany w aktach sprawy administracyjnej. Nie stwierdzono w niniejszym postępowaniu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. określającego zasady przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 29 września 2000 roku doprowadziło do konieczności ponownego rozpatrzenia wniosku o zwrot, w którym organy winny przeprowadzić wyczerpujące postępowanie dowodowe, w szczególności oparte na analizie map, wykazów powierzchni z jednoczesnym rozważeniem konieczności przeprowadzenia dowody z opinii biegłego geodety. Ostatnie zalecenie jest niewątpliwie związane z okolicznościom, iż ocena zgromadzonego materiału dowodowego z zakresu geodezji i kartografii wymaga wiedzy specjalistycznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty zawarte w skardze wniesionej od decyzji organu II instancji dotyczyły kwestii związanej z ustaleniem kogo stanowiła własność działka o nr [...] (podobnie jak zarzuty skargi kasacyjnej). Sąd I instancji dokonał właściwej oceny tego zarzutu, którą przedstawił i umotywował w uzasadnieniu wyroku.
Mając powyższe na uwadze, wobec uznania zarzutów skargi kasacyjnej za pozbawione podstaw, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.