Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 459/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi M. G., stwierdził nieważność decyzji Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Białymstoku z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] oraz poprzedzającej jej decyzji Komendanta Wojskowej Komendy Uzupełnień w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłacenia należności finansowych.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu [...] września 2006 r. Dowódca Wojsk Lądowych wydał decyzję stwierdzającą nieważność decyzji z [...] listopada 2002 r. o wypowiedzeniu M. G. stosunku zawodowej służbowy wojskowej. W konsekwencji skarżący został przyjęty do służby z "datą wsteczną" tj. od 1 lutego 2003 r.
W dniu 24 listopada 2006 r. skarżący złożył wniosek o wypłatę należności za okres od 1 lutego 2003 r. do 12 listopada 2006 r.
Należność ta w kwocie [...] zł została wypłacona skarżącemu 18 czerwca 2007 r., po potrąceniu równowartości wypłaconej w 2003 r. odprawy oraz jednorazowego odszkodowania z tytułu skrócenia okresu wypowiedzenia w łącznej kwocie [...] zł. Na potrącenie takie skarżący wyraził zgodę w oświadczeniu z dnia 11 czerwca 2007 r.
W dniu 18 maja 2009 r. skarżący wezwał Skarb Państwa – Wojewódzki Sztab Wojskowy w Białymstoku do zapłaty potrąconych części należności i odsetek od świadczeń należnych do dnia wypłaty, podnosząc że dokonana kompensata nie miała podstaw prawnych, a następnie wniósł do Sądu Rejonowego w B. pozew o zapłatę potrąconej należności oraz skapitalizowanych odsetek od uposażenia.
Sąd Rejonowy w B. postanowieniem z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt [...] odrzucił pozew M. G. uznając, iż mimo, że spór o zapłatę należnego uposażenia oraz odsetek za nieterminowe spełnienie świadczenia jest sprawą cywilną – sąd powszechny do jego rozpatrzenia nie jest właściwy, ponieważ ustawa z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych odczytywana w powiązaniu z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, przewidziała obowiązek decyzyjnego rozstrzygnięcia w sprawach uposażenia żołnierzy zawodowych i drogę odwoławczą administracyjną, a następnie, w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę do właściwego sądu administracyjnego.
W dniu 19 marca 2010 r. M. G. wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej potwierdzającej prawo od następujących należności: potrąconej przez organ kwoty – [...] zł, odsetek ustawowych od tej kwoty za okres od dnia uprawomocnienia się decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o zwolnieniu do dnia zapłaty oraz odsetek ustawowych od należności w kwocie [...] zł wyliczonych od dnia uprawomocnienia się decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o zwolnieniu do dnia zapłaty.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r. Komendant Wojskowej Komendy Uzupełnień w Białymstoku orzekł o odmowie wypłacenia żądanych kwot.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że kwota wypłaconych należności została, za wyrażoną przez żołnierza pisemną zgodą, pomniejszona o kwotę [...] zł stanowiącą równowartość wypłaconych skarżącemu w dniu zwolnienia odprawy i odszkodowania za skrócony okres wypowiedzenia.
W ten sposób rozliczono wszystkie należności finansowe wnioskodawcy dotyczące okresu pozostawania poza służbą. Organ wyjaśnił, że nie ma obecnie podstaw do wypłaty potrąconych należności, albowiem oświadczenie skarżącego o wyrażeniu zgody na skompensowanie kwot otrzymanych w dniu 31 marca 2003 r. jest wiążące dla organu, a skarżący nie złożył dotychczas skutecznego oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych tego oświadczenia woli. Ponadto, żądnie wypłaty odsetek od kwoty [...] zł jest bezpodstawne, gdyż należność ta została zaspokojona w dniu 18 czerwca 2007 r.
Po rozpatrzeniu odwołania M. G., Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Białymstoku decyzją z dnia [...] maja 2010 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.
W ocenie organu odwoławczego potrącenie świadczenia nienależnego po wyrażeniu zgody na nie przez stronę z należności stronie wypłaconych, nie narusza przepisu art. 77 o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, gdyż nie ma on w istocie w sprawie zastosowania. Tym bardziej nie ma w sprawie zastosowania przepis art. 103 ustawy pragmatycznej, określający granice i zasady dokonywania potrąceń z uposażenia żołnierza zawodowego. Ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie zawiera regulacji dotyczącej postępowania w sytuacji zaistnienia świadczenia nienależnego. Wobec braku przepisów szczególnych w tej materii, organ I instancji zasadnie powołał się na przepis ogólny z kodeksu cywilnego dotyczący świadczeń nienależnych, zaś wyrażenie przez wnioskodawcę zgody na dokonanie potrącenia tegoż świadczenia nienależnego, czyni dokonane w 2007 r. rozliczenie wzajemnych należności prawidłowymi. Dodatkowo organ wyjaśnił, że organ wojskowy informując o możliwości potrącenia świadczenia na podstawie art. 103 ustawy, w żadnym wypadku nie wprowadził skarżącego w błąd.
W skardze do sądu administracyjnego M. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji jako wydanych z naruszeniem prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdzając nieważność zaskarżonych decyzji podniósł, że odrzucenie pozwu przez sąd powszechny nie stoi na przeszkodzie wypowiedzeniu się w przedmiocie określenia trybu postępowania, czy właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania niniejszej sprawy i wydania stosownego orzeczenia.
W ocenie Sądu I instancji, organ nie miał podstawy prawnej do rozstrzygania w formie decyzji administracyjnej o odmowie zwrotu potrąconej należności. Żaden przepis prawa administracyjnego nie upoważnia bowiem organu do wydawania decyzji w sprawie dotyczącej kwestii pomniejszenia świadczenia żołnierza zawodowego o inną należność wypłaconą żołnierzowi w przeszłości, tym bardziej, gdy "pomniejszenie" jest następstwem zastosowania cywilistycznej instytucji "potrącenia" z uposażenia świadczenia uznanego za nienależne. W szczególności nie daje takiego prawa art. 8 ust. 1 czy też 104 ustawy pragmatycznej, ani też art. 104 § 1 k.p.a. Zdaniem WSA w Białymstoku organ błędnie interpretuje art. 8 ustawy pragmatycznej, przyjmując, iż przepis ten wskazuje na administracyjny tryb postępowania we wszelkich sprawach uregulowanych w ustawie. Tryb ten przewidziany jest bowiem tylko w przypadkach w których istnieje szczególny przepis ustawy wskazujący na obowiązek wydania decyzji administracyjnej, zaś przepis art. 103 ustawy dotyczący potrąceń nie zawiera takiego upoważnienia.
Wskazano również, że z art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 104 powołanej ustawy nie wynika także, aby jakikolwiek organ uprawniony był do wydania decyzji dotyczącej zwrotu potrąconych należności, których strona dochodzi na skutek uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli o wyrażeniu zgody na potrącenie.
Negatywne stanowisko organu w kwestii zwrotu potrąconej należności strona może podważać wyłącznie przed sądem powszechnym. W rozpoznawanej sprawie brak jest przepisu prawa administracyjnego przewidującego wydawanie decyzji w sprawie zwrotu (odmowy zwrotu) nienależnie pobranego świadczenia.
Przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, podobnie jak przepisy uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy zawodowych nie zawierają przepisu, który dawałby podstawę do orzekania zarówno o zwrocie jak i potrąceniu określonych w sprawie należności, w formie decyzji administracyjnej.
W konsekwencji skoro organ nie miał podstawy prawnej do rozstrzygania o odmowie zwrotu potrąconej należności, to tym samym o odsetkach o tej należności. Możliwość domagania się odsetek powstanie bowiem wówczas, gdy przesądzona zostanie przez sąd powszechny kwestia zwrotu potrąconej należności.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Białymstoku, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." poprzez bezzasadne przyjęcie, nie mające oparcia w przepisach ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, że zachodzi przyczyna do stwierdzenia nieważności decyzji, określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegająca na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej;
- 2) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 103 ust. 1 i art. 104 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez wadliwe przyjęcie, że przepisy te nie stanowiły właściwej podstawy prawnej do rozstrzygnięcia w drodze decyzji o odmowie potrąconych świadczeń wraz z odsetkami.
W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Sąd I instancji błędnie zinterpretował przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Tymczasem forma decyzji daje się wyprowadzić wprost z art. 8 ust. 1 ustawy. Wprawdzie w niektórych przepisach dotyczących praw majątkowych żołnierza zawodowego ustawa wyraźnie stanowi o wydaniu decyzji to jednak niezgodne z wykładnią systemową i funkcjonalną jest stanowisko, że wyłącznie w tych sprawach ta forma jest właściwa, natomiast w innych nie, pomimo że dotyczą również praw majątkowych żołnierza.
Ponadto, potrącenie dokonane przez organ wojskowy miało swoje oparcie w art. 91 k.p., po wyrażeniu zgody przez skarżącego. Natomiast podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowi przepis art. art. 8 ust. 1 i 104 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonej w skardze kasacyjnej.
Zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zwanej dalej ustawą, jest uzasadniony.
W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 10 kwietnia 2006 r. I OPS 3/06 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził podgląd, że wynikające ze stosunku służbowego żołnierza zawodowego sprawy o uposażenie są sprawami, w których żołnierz zawodowy może wnieść skargę do właściwego sądu administracyjnego (art. 8 ust. 1 ustawy). Żołnierz zawodowy bowiem otrzymuje uposażenie w określonej wysokości i z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń przysługuje mu roszczenie (art. 75 ust. 1 ustawy), o którym rozstrzygają właściwe organy wojskowe, w drodze decyzji (rozkazu personalnego), od której można wnieść skargę do sądu administracyjnego (art. 8 ust. 1 ustawy).
Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym we wskazanej wyżej uchwale przepis art. 8 ust. 2 ustawy reguluje kwestię zaskarżalności decyzji organów wojskowych do sądu administracyjnego tak jak poprzednio obowiązujący art. 107 ust. 1a ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, W uchwale NSA wskazał na podgląd zaprezentowany w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 czerwca 1998 r. sygn. akt K 28/97. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał stwierdził, że z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika dyrektywa interpretacyjna zakazująca zwężającej wykładni prawa do sądu, a ustawa zasadnicza wprowadza domniemanie drogi sądowej, ponieważ prawo do sądu jest jednym z podstawowych praw jednostki i jedną z fundamentalnych gwarancji praworządności. Zakres przedmiotowy prawa do sądu obejmuje spory ze stosunków cywilnoprawnych i administracyjnoprawnych oraz rozstrzyganie o zasadności zarzutów karnych.
Rozważając zakres dopuszczalnego konstytucyjnie ograniczenia prawa do sądu żołnierza zawodowego w sprawach służby wojskowej żołnierzy zawodowych, Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na istotę stosunku prawnego, jakim jest stosunek służbowy łączący żołnierza zawodowego z organami państwa. Stosunek ten oparty jest na podporządkowaniu organom wojskowym i możliwości jednostronnego kształtowania statusu żołnierzy zawodowych przez te organy. Jednakże należy odróżnić sprawy podległości służbowej, należące do sfery wewnętrznej administracji publicznej, od spraw ze stosunku służbowego, w których jednostka, dochodząc swoich praw, występuje jako wyodrębniony podmiot praw i obowiązków, które dotyczą praw jednostki wobec organów państwowych, jakie przysługują jej w ramach stosunku służbowego i określają treść tego stosunku.
Skarżący we wniosku skierowanym do Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Białymstoku domagał się wypłaty niewypłaconego mu w pełnej wysokości należnego świadczenia w kwocie [...] zł. Treść wniosku zakreśliła granice sprawy administracyjnej w ramach, której Sad I instancji powinien dokonać oceny legalności wydanych przez organy administracji decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyszedł poza granice wniosku i w swoich rozważaniach skoncentrował się na braku podstaw prawnych do potrącenia (termin użyty w decyzji) jakiejkolwiek kwoty z uposażenia żołnierza.
Sąd I instancji nie zauważył, że instytucja potrącenia uregulowana jest w kodeksie cywilnym w art. 498 – 505 i - jak zgodnie podnosi się w doktrynie i orzecznictwie - ma zasadniczo zastosowanie do należności wynikających ze stosunków cywilnoprawnych (prywatnoprawnych). Przemawia za tym treść art. 1 k.c., który ogranicza zasięg regulacji kodeksowej do tej sfery stosunków prawnych. W związku z powyższym instytucja potrącenia, uregulowana w kodeksie cywilnym, odnosi się jedynie do wierzytelności cywilnoprawnych a dokonanie potrącenia wierzytelności o zróżnicowanym charakterze (wierzytelności publicznoprawnych z należnością cywilnoprawną) jest możliwe, o ile przewidują to konkretne przepisy prawa.
W niniejszym stanie faktycznym zatem, choć treść wydanych w tej sprawie decyzji mogłaby sugerować, że z uposażenia żołnierza zawodowego dokonano potrącenia (bo takim terminem posługiwały się organy), to w rzeczywistości nie doszło do tego rodzaju kompensacji.
Na skutek stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby wojskowej M. G. przyznano zwaloryzowane należności, wynikające z pełnienia zawodowej służby wojskowej a jedynie – przy ich wypłacie – odliczono od nich wysokość wypłaconych wcześniej, w związku ze zwolnieniem ze służby, świadczeń w postaci: odprawy wojskowej, i odszkodowania za skrócony okres wypowiedzenia. W ten sposób organ odliczył dokonaną wcześniej na rzecz żołnierza wypłatę środków pieniężnych od kwoty należnego mu uposażenia.
Podnieść trzeba, że wypłacone żołnierzowi świadczenia w związku ze zwolnieniem ze stosunku służby są świadczeniami jednorodnymi z uposażeniem w ścisłym tego słowa znaczeniu. Prawo do tych świadczeń wynika z tego samego stosunku administracyjnego a dokonanie wypłaty odprawy może nastąpić jedynie po zakończeniu służby. Świadczenia te mają jednakowy okres przedawnienia i jednolicie dla nich określono prawo do żądania odsetek w przypadku zwłoki w wypłacie (art. 75 ust. 1 i 3 swżz). Podlegają one też jednakowej ochronie prawnej przewidzianej art. 103 ust. 1 i 2 (swzż).
W tych warunkach - skład orzekający - stanął na stanowisku, że należało uznać, iż organ był uprawniony obecnie do odliczenia od uposażenia żołnierza, należnego mu za okres, w którym nie pełnił faktycznie służby, wypłaconych wcześniej z tytułu służby wojskowej kwot pieniężnych i właściwego ich rozdysponowania. Takie stanowisko zaprezentowane zostało w orzecznictwie Naczelnego Sąd Administracyjnego (por. wyroki z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 889/10 oraz I OSK 868/10 oraz z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1159/10).
Zaliczenie wcześniej wypłaconych środków pieniężnych na poczet obecnie wypłacanych należności nie może być przy tym traktowane jako naruszenie art. 77 (swżz), zgodnie z którym pobrane przez żołnierza uposażenie i inne należności określone w art. 73 w/w ustawy, przysługujące mu w dniu wypłaty, nie podlegają zwrotowi. Czym innym jest bowiem zwrot należności (czyli oddanie ich) a czym innym jest ich odliczenie od obecnie wypłacanych stronie kwot.
Odnosząc się do kwestii odsetek, których przyznania domagał się skarżący, skład orzekający podziela w tej mierze wielokrotnie prezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny pogląd, że dopiero z chwilą stwierdzenia nieważności decyzji wypowiadającej stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej obalone zostaje domniemanie ważności tej decyzji a zatem w okresie obowiązywania decyzji o wypowiedzeniu stosunku służby żołnierzowi nie przysługiwało prawo do uposażenia. Zgodnie bowiem z art. 72 ust. 2 swżz żołnierz zawodowy otrzymuje uposażenie z tytułu pełnienia służby. Skoro zatem między dokonanym wypowiedzeniem stosunku służbowego a stwierdzeniem nieważności decyzji organ nie miał podstaw prawnych do wypłaty uposażenia (skarżący nie pozostawał w służbie) to nie mogło dojść do zwłoki w wypłacie uposażenia, liczonej wg terminów określonych w art. 81 ust. 1 swżz.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 103 ustawy pragmatycznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez Sąd był o tyle zasadny, że przepis ten w niniejszej sprawie nie miał w ogóle zastosowania.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 P.p.s.a.