Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 61/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt: II SA/Lu 137/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Cz. J. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] wydaną po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta Lublin, uchylił decyzję Starosty Lubelskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w Lublinie przy ul. M., oznaczonej jako projektowane działki nr A o pow. 0,0803 ha oraz nr B o pow. 0,320 ha i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Powyższe rozstrzygnięcie Wojewody Lubelskiego zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Aktem notarialnym z dnia [...] lipca 1975 r., Rep. A Nr [...] Skarb Państwa nabył w drodze umowy sprzedaży od Cz. J. nieruchomość położoną w Lublinie przy ul. M., oznaczoną wówczas jako działka nr 10/2 o powierzchni 0,4582 ha, stanowiącą własność Cz. J. z przeznaczeniem pod budowę bazy transportowej Przedsiębiorstwa Transportowo-Sprzętowego Budownictwa "Transbud". Nabycia dokonano w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.).

W dniu 20 kwietnia 1998 r. Cz. J. wystąpiła o zwrot działki nr 10/2. Decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. Wojewoda Lubelski umorzył postępowanie o zwrot przedmiotowej nieruchomości w części obejmującej działkę nr [...], wchodzącą w skład działki nr 10/2 oraz odmówił zwrotu pozostałej części działki nr 10/2.

Na skutek odwołania Cz. J. powyższa decyzja została uchylona decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 2000 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Cz. J. o zwrot przedmiotowej nieruchomości organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] października 2000 r. decyzję, w której orzekł zwrot na rzecz wnioskodawczyni nieruchomości oznaczonej jako działka nr 48/17, będącej częścią działki nr 10/2, odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr 10/5, będącej częścią działki nr 10/2 i umorzył postępowanie o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr 10/4, będącej częścią działki nr 10/2. Jednocześnie zobowiązał wnioskodawczynię do zwrotu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania wypłaconego za zwróconą nieruchomość.

W wyniku rozpoznania odwołania Cz. J. powyższa decyzja została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] października 2001 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Lublin na podstawie art. 136 ust. 1 i 3, art. 140, art. 142 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), zwrócono Cz.J. działkę nr 48/17 będącą częścią działki nr 10/2 oraz odmówiono zwrotu działek nr 10/5, 10/4, i 10/3, będących częścią działki nr 10/2. Jednocześnie zobowiązano wnioskodawczynię do zwrotu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania za zwróconą nieruchomość.

Decyzją organu odwoławczego z dnia 30 kwietnia 2002 r. powyższa decyzja została ponownie uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Decyzją z dnia 31 grudnia 2002 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Lublin na podstawie art. 136 ust. 1 i 3, art. 140, art. 142 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., zwanej dalej u.g.n.), orzeczono zwrot na rzecz Cz. J. działki nr 48/17 będącej częścią działki nr 10/2, odmówiono zwrotu działki nr 10/5, będącej częścią działki nr 10/2 oraz umorzono postępowanie w przedmiocie zwrotu działek nr 10/4 i 10/3 będących częścią działki nr 10/2. Jednocześnie zobowiązano wnioskodawczynię do zwrotu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania za zwróconą nieruchomość.

Organ drugiej instancji, decyzją z dnia [...] marca 2003 r. uchylił decyzję z dnia 31 grudnia 2002 r. w części obejmującej zwrot działki nr 48/17 oraz odmowę zwrotu działki nr 10/5 i umorzył postępowanie pierwszoinstancyjne w tym zakresie, zaś w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Umorzenie postępowania w części dotyczącej wniosku Cz. J. o zwrot działki nr 48/17 nastąpiło na skutek cofnięcia przez wnioskodawczynię wniosku w tym zakresie.

W dniu 24 listopada 2008 r. Cz. J. ponownie wystąpiła o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej w dniu złożenia wniosku o zwrot jako projektowana działka nr 48/17 o pow. 0,1123 ha, będąca częścią działki nr 48/2 o powierzchni 0,2195 ha, wydzielonej uprzednio z działki nr 10/2.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wojewoda Lubelski wyłączył Prezydenta Miasta Lublin od prowadzenia przedmiotowej sprawy i wyznaczył do jej rozpatrzenia Starostę Lubelskiego.

W toku postępowania pierwszoinstancyjnego ustalono, że w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta Lublin zarejestrowano nowy projekt podziału działki nr 48/2, z której miała być wydzielona zawnioskowana do zwrotu, pierwotnie projektowana działka nr 48/17. Zgodnie z nowym projektem, działka nr 48/17 została oznaczona jako działka nr 48/19 o pow. 0,0803 ha oraz działka nr 48/20 o pow. 0,0320 ha.

W dniu 15 lipca 2010 r. na przedmiotowej nieruchomości przeprowadzono oględziny, w wyniku których stwierdzono, że zawnioskowany do zwrotu grunt w znacznej części jest niezabudowany, niezagospodarowany, porośnięty trawą, chwastami, krzewami oraz drzewami samosiejkami i pojedynczymi drzewami owocowymi. Znajduje się na nim ponadto słup linii elektroenergetycznej niskiego napięcia.

Starosta Lubelski decyzją z dnia 31 sierpnia 2010 r., znak: IGM.7221-23/09 orzekł o zwrocie na rzecz Cz. J. nieruchomości położonej w Lublinie przy ul. M., obręb 46 – Zadębie III, oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej zarejestrowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta Lublin pod nr [...] jako projektowane działki nr 48/19 o pow. 0,0803 ha i nr 48/20 o pow. 0,0320 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Jednocześnie zobowiązał wnioskodawczynię do zwrotu kwoty 7.904,45 złotych, pobranej tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, zwaloryzowanej według wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych, ogłaszanych przez Prezesa GUS.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości nie zrealizowano celu, w związku z realizacją którego nastąpiło wywłaszczenie, wobec czego zachodzą przesłanki do orzeczenia o zwrocie.

Odwołanie od punktu I decyzji Starosty Lubelskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] w części orzekającej o zwrocie nieruchomości złożył Dyrektor Wydziału Gospodarowania Mieniem Urzędu Miasta Lublin z upoważnienia Prezydenta Miasta Lublin wnosząc o uchylenie punktu I decyzji organu pierwszej instancji w części orzekającej o zwrocie nieruchomości.

Uchylając powyższą decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 140 ust. 1 u.g.n., w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie. Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2 u.g.n., nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu (art. 140 ust. 2). Art. 217 ust. 2 u.g.n. stanowi, że osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem 5 grudnia 1990 r., w razie zwrotu tych nieruchomości zwracają odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej niż 50% aktualnej wartości nieruchomości.

Niemniej jednak, w ocenie Wojewody Lubelskiego, organ pierwszej instancji nie wykazał, że orzeczona w decyzji przypadająca do zwrotu kwota zwaloryzowanego odszkodowania nie przekracza 50% aktualnej wartości zwracanej nieruchomości.

Zdaniem organu odwoławczego, w myśl zacytowanego przepisu art. 140 ust. 1 w związku z art. 217 ust. 2 u.g.n., organ powinien przeprowadzić postępowanie w tej kwestii, tj. wykazać (na podstawie dowodów np. wykazu cen transakcyjnych nieruchomości z tego terenu), jaka jest aktualna wartość nieruchomości, nie zaś jedynie stwierdzić w uzasadnieniu decyzji, że wartość orzeczonego waloryzowanego pobranego odszkodowania nie przekracza 50% aktualnej wartości zwracanej nieruchomości.

Ponadto Wojewoda Lubelski wskazał, że prowadząc postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie, Starosta nie uwzględnił faktu istnienia decyzji Wojewody Lubelskiego Nr [...], znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, obejmującej m. innymi działkę nr 48/17. Wprawdzie decyzja ta nie jest decyzją ostateczną, a przed Ministrem Infrastruktury toczy się obecnie postępowanie odwoławcze w tej sprawie (pismo Wojewody Lubelskiego z 12 maja 2010 r. przekazujące odwołania od ww. decyzji wraz z aktami sprawy Ministrowi Infrastruktury oraz pismo Ministra Infrastruktury z 9 lipca 2010 r., znak: [...]), jednakże decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Pisma te oraz decyzja Wojewody zostały załączone do akt przez organ drugiej instancji w trakcie toczącego się postępowania odwoławczego. Z całością zgromadzonego materiału dowodowego strony mogły zapoznać się przed wydaniem niniejszej decyzji, o czym organ odwoławczy zawiadomił strony pismem z dnia 1 grudnia 2010 r.

Pominięcie powyższych faktów w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji, powoduje, zdaniem organu odwoławczego, że postępowanie to jest niekompletne, a zatem nie można dokonać prawidłowej oceny takiego postępowania.

W skardze na powyższą decyzję Cz. J. wniosła o jej uchylenie w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

1. 1) art. 134 k.p.a. i art. 127 k.p.a. przez uwzględnienie przez organ drugiej instancji odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy odwołanie to nie zostało podpisane przez stronę ani przez osobę upoważnioną do jego podpisania w imieniu strony,
2. 2) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz 77 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że fakt istnienia nieprawomocnej decyzji Wojewody Lubelskiego Nr [...], znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinien mieć wpływ na treść decyzji organu pierwszej instancji i zostać uwzględniony w toku prowadzonego przez ten organ postępowania dowodowego,
3. 3) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 2 u.g.n. poprzez uznanie, że wydanie decyzji Wojewody Lubelskiego Nr [...], znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma wpływ na decyzję organu pierwszej instancji, mimo nieinformowania skarżącej o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości,
4. 4) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niewskazanie w zaskarżonej decyzji, z jakich przyczyn pominięcie decyzji Wojewody Lubelskiego Nr [...], znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej było brakiem powodującym niekompletność postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, skutkującym uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji,
5. 5) art. 77 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 140 ust. 1 oraz 217 ust. 2 u.g.n. poprzez uznanie, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania należnego od skarżącej, podczas gdy organ ten, w ocenie skarżącej, prawidłowo ustalił wysokość tego odszkodowania, a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 11 w zw. z art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym uznaniu, że przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) mają zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy wyżej wskazana ustawa nie reguluje postępowań dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd wskazał, że od dnia złożenia przez Cz. J. wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości, tj. od dnia 24 listopada 2008 r., jej oznaczenie geodezyjne ulegało zmianom. W dniu złożenia wniosku o zwrot nieruchomość ta oznaczona była w projekcie podziału działki nr 48/2 numerem 48/17 i miała powierzchnię 0,1123 ha. Z kolei działka nr 48/2 została wydzielona uprzednio z działki nr 10/2 o powierzchni 0,4582 ha.

Następnie, w toku postępowania przed organem pierwszej instancji ustalono, że sporządzony został nowy podział działki nr 48/2, z której miała być pierwotnie wydzielona wnioskowana do zwrotu działka 48/17. Nowy projekt również przewidywał powstanie działki nr 48/17, ale zarówno jej granice, jak i powierzchnia były inne niż przewidziane we wcześniejszym projekcie podziału. Natomiast zawnioskowana do zwrotu nieruchomość, mająca pierwotnie numer 48/17, oznaczona została w nowym projekcie obowiązującym w dniu wydania decyzji o zwrocie jako działki nr 48/19 o powierzchni 0,0803 ha oraz nr 48/20 o powierzchni 0,0320 ha.

Takimi też oznaczeniami przedmiotowej nieruchomości posługiwały się organy administracji, rozpatrując sprawę.

W odniesieniu do poszczególnych zarzutów skargi Sąd stwierdził, że są niezasadne.

Najdalej idącym zarzutem jest zarzut naruszenia art. 127 i art. 134 k.p.a. przez rozpatrzenie odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej mimo, że odwołanie nie zostało podpisane ani przez stronę, ani przez osobę do tego upoważnioną w imieniu strony. Sąd zauważył, że Gmina będąc właścicielem nieruchomości, której zwrot orzeczono decyzją organu pierwszej instancji, jako strona tego postępowania reprezentowana była, zgodnie z art. 31 w zw. z art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), przez prezydenta miasta. Z zarządzenia Prezydenta Miasta z dnia 27 sierpnia 2009 r. (k. 44 akt sądowych) wynika, że osoba, która podpisała odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji była upoważniona do składania oświadczenia woli w imieniu Gminy, a więc i podpisania odwołania. W tej sytuacji Wojewoda Lubelski zobowiązany był do rozpoznania odwołania Gminy Lublin od decyzji organu pierwszej instancji, co oznacza bezzasadność zarzutów skargi w tym zakresie.

Jako pozbawione podstaw Sąd uznał również pozostałe zarzuty.

Sąd wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta od Cz. J. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z przeznaczeniem pod budowę bazy transportowej. Taki tryb nabycia nieruchomości oznacza, że żądanie jej zwrotu przez poprzedniego właściciela rozpatrywane jest, z mocy art. 216 ust. 1 u.g.n., na podstawie przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., roszczenie o zwrot wywłaszczonej (nabytej) nieruchomości przysługuje poprzedniemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu, jeżeli nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia (nabycia). Zbędność, o której mowa w powołanym przepisie prawa zachodzi, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia nabycia nieruchomości nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu nabycia, albo pomimo upływu 10 lat od dnia nabycia cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.).

Podkreślono w uzasadnieniu wyroku, że z niewadliwych ustaleń organu administracji wynika, że mimo upływu terminów, o których mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., nie tylko nie zrealizowano celu nabycia (budowa bazy transportowej), lecz nawet nie przystąpiono do jego realizacji. Oznacza to, że zaistniały pozytywne przesłanki zwrotu przedmiotowej nieruchomości określone w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., a więc zbędność nieruchomości na cel jej nabycia.

Sąd zauważył jednak, że zbędność nieruchomości tylko o tyle może skutkować jej zwrot na rzecz poprzedniego właściciela, o ile nie zaistnieją przesłanki negatywne uniemożliwiające zwrot. Jak wynika z akt sprawy, po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji zostało ujawnione, że Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zezwolił na realizację inwestycji w postaci pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr 822 z wykorzystaniem m. in. działki nr 48/19, której zwrot na rzecz poprzedniego właściciela orzeczono decyzją organu pierwszej instancji.

Wskazaną decyzją Wojewoda Lubelski stwierdził też, powołując się na art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, że działki przeznaczone pod budowę pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr 822, w tym działka nr 48/19, stają się z mocy prawa własnością Województwa Lubelskiego, co następuje w dniu, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna.

W ocenie Sądu pierwszej instancji skutki uzyskania własności w tym trybie w związku z toczącym się postępowaniem o zwrot nieruchomości należy rozpatrywać w świetle art. 2 u.g.n. Z przepisu tego wynika, że ustawy, o których w nim mowa, a wiec i ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, stanowią przepisy odrębne, które należy stosować w zakresie gospodarowania nieruchomościami przed uregulowaniami zawartymi w u.g.n. W konsekwencji Sąd stwierdził, że przeznaczenie nieruchomości na budowę drogi publicznej i uzyskanie jej własności na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, stanowi przesłankę negatywną do zwrotu tej nieruchomości w trybie przepisów u.g.n. Zwrot takiej nieruchomości czyniłby niemożliwym zastosowanie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, co pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z normą kolizyjną zawartą w art. 2 u.g.n.

Wskazano, że analogiczna sytuacja zachodzi, jeżeli nieruchomość, której zwrotu domaga się poprzedni właściciel, stanowi drogę publiczną (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2010 r., I OSK 1438/09, LEX nr 745018).

Sąd stwierdził, że istnienie w obrocie prawnym decyzji wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma wpływ na rozstrzygniecie sprawy o zwrot nieruchomości, jeżeli decyzja dotycząca realizacji inwestycji drogowej ma przymiot decyzji ostatecznej, a obie sprawy dotyczą tych samych nieruchomości.

Okoliczności z tym związane nie były, z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., przedmiotem ustaleń i rozważań organu pierwszej instancji w zakresie dotyczącym działki nr 48/19. Sąd wyraził pogląd, że w przypadku ustalenia, że decyzja w sprawie realizacji drogi wojewódzkiej nr 822 nie jest ostateczna, zajdzie potrzeba zawieszenia postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Rozstrzygniecie sprawy w przedmiocie realizacji inwestycji drogowej stanowi bowiem zagadnienie wstępne dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot nieruchomości.

Podkreślono także w uzasadnieniu wyroku, że orzekając o zwrocie nieruchomości, organ pierwszej instancji orzekł również o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania (wynagrodzenia), o którym mowa w art. 140 ust. 1 i 2 oraz art. 217 ust. 2 u.g.n. Określając tę kwotę, organ pierwszej instancji wprawdzie stwierdził, że nie przekracza ona 50% aktualnej wartości zwracanej nieruchomości, co nakazuje art. 217 ust. 2 u.g.n. w stosunku do nieruchomości wywłaszczonych przed dniem 5 grudnia 1990 r., jednak nie wskazał dowodów, z których to wynika, co zasadnie podniósł organ odwoławczy. Tak więc i w tym zakresie decyzja pierwszoinstancyjna wydana została z naruszeniem wskazanych wcześniej przepisów postępowania.

W ocenie Sądu z uwagi na to, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, organ odwoławczy, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., zasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt: II SA/Lu 137/11 wniosła Cz. J. reprezentowana przez adwokata K. S. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. 1) art. 136 ust. 2 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), przez ich błędną wykładnię skutkującą oddaleniem skargi i uznanie, że zbędność nieruchomości na cel jej nabycia może skutkować zwrotem nieruchomości wówczas, gdy nie zachodzą "negatywne przesłanki" zwrotu zawnioskowanych nieruchomości w postaci wydania przez Wojewodę Lubelskiego decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 roku, podczas gdy niewybudowanie bazy transportowej na działkach oznaczonych nr 48/19 oraz nr 48/20 powoduje konieczność zwrotu przedmiotowych nieruchomości,
2. 2) art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620), przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wydanie nieostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, w trakcie toczącego się postępowania o zwrot nieruchomości, uniemożliwiało dokonanie przedmiotowego zwrotu nieruchomości, podczas gdy nie stanowiło to negatywnej przesłanki przedmiotowego zwrotu,
3. 3) art. 2 ust. 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dokonanie zwrotu spornych nieruchomości czyniłoby niemożliwym zastosowanie przepisów specustawy w zakresie dróg publicznych w odniesieniu do spornych nieruchomości, podczas gdy dokonanie zwrotu spornych nieruchomości nie uniemożliwiałoby przejścia prawa własności działek nr 48/19 oraz nr 48/20 ze skarżącej na Wojewodę Lubelskiego na podstawie przepisów specustawy.

Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że analiza przepisów art. 136 ust. 2 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. wskazuje, że jedyną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel wywłaszczenia i zachodzi ona, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia nabycia nieruchomości nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu nabycia albo pomimo upływu 10 lat od dnia nabycia cel ten nie został zrealizowany. Roszczenie to nie jest również w żaden sposób ograniczone czasowo. Dodatkowo, z uwagi na charakter wywłaszczenia skutkujący pozbawieniem prawa własności, jego cel (określony w decyzji o wywłaszczeniu) nie może być zmieniony. Powołując się na wyrok NSA z dnia 26 marca 2008 r., I OSK 491/07 podniesiono, że zadysponowanie nieruchomością na inny cel bez zawiadomienia o tym zamiarze osób uprawnionych do zwrotu, a zatem bez ich faktycznej zgody stanowi naruszenie zakazu wyrażonego w treści art. 136 ust. 1 u.g.n.

Podkreślono, że postępowanie w sprawie o zwrot przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte w listopadzie 2008 roku, tj. prawie półtora roku przed wydaniem przez Wojewodę Lubelskiego decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a zatem w świetle skarżonego wyroku skutki przedmiotowej opieszałości organu obciążają skarżącą. Ponadto skarżąca nie została poinformowana o możliwości ubiegania się o zwrot nieruchomości w związku z zamiarem wykorzystania tej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, a decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zmierza do wykorzystania nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Strona skarżąca wskazała także, że art. 12 ust. 1 pkt 2 specustawy stanowi, że nieruchomości lub ich części, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, gdy tymczasem decyzja Wojewody Lubelskiego Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 roku, w dacie wydawania decyzji przez organ II instancji oraz wyrokowania przez WSA nie była ostateczna. Podniesiono, że nie można utożsamiać rygoru natychmiastowej wykonalności z niemożliwością "podważenia" i ewentualnej zmiany decyzji w drodze odwołania.

Dodatkowo, z uwagi na fakt że przywołany przepis reguluje kwestię utraty prawa własności nie jest możliwa jego rozszerzająca interpretacja i objęcie dyspozycją przepisu decyzji opatrzonych rygorem natychmiastowej wykonalności. Wobec tego funkcjonowanie w obrocie nieostatecznej decyzji Wojewody Lubelskiego o lokalizacji inwestycji drogowej nie przesądzało o braku możliwości ubiegania się o zwrot spornych nieruchomości przez skarżącą, przeciwnie do tego, co stwierdził sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku.

Wreszcie w skardze kasacyjnej podniesiono, że art. 2 ust. 11 u.g.n. wskazuje, że w odniesieniu do nieruchomości objętych zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej, wydanej na podstawie specustawy wyłączone jest stosowanie sprzecznych ze specustawą przepisów u.g.n. Jednakże specustawa nie reguluje kwestii zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, a zastosowanie przytoczonego przepisu nie prowadzi do konstatacji, że dokonanie zwrotu nieruchomości czyni niemożliwym zastosowanie przepisów specustawy w zakresie dróg publicznych w odniesieniu do spornych działek.

Dodatkowo interpretacja przywołanego przepisu przez WSA w Lublinie prowadzi do wniosku, że w przypadku wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na podstawie specustawy, postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości winny być umarzane. Brak natomiast podstaw do takiej interpretacji przepisów, ani postanowień tej treści w u.g.n. bądź specustawie. Wobec tego, postępowania uwłaszczeniowe winny się toczyć na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, niezależnie od ewentualnych rozstrzygnięć w zakresie lokalizowania na zawnioskowanych do zwrotu nieruchomościach inwestycji celu publicznego. Podkreślono, że wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji drogowej nie wyłącza możliwości dochodzenia zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 u.g.n. ani też nie przesądza o bezzasadności roszczenia o zwrot. Powoduje jedynie, że konieczne staje się poinformowanie zainteresowanych (poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców) o możliwości ubiegania się o zwrot nieruchomości z uwagi na zmianę celu przeznaczenia nieruchomości określonego w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. 2 u.g.n.).

Po ewentualnym uzyskaniu zwrotu nieruchomości przez zainteresowanych możliwe jest dokonanie przez organ nabycia nieruchomości pod drogi na gruncie specustawy (rozdział 3) i w ten sposób zlokalizowanie zaplanowanej inwestycji. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że nawet samo zrealizowanie innego celu, niż zakładany przy wywłaszczeniu nie stoi na przeszkodzie zwrotu nieruchomości na podstawie przepisów u.g.n.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Przedmiotem kontroli sądu pierwszej instancji była decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jednakże zarzuty skargi nie dotyczą naruszenia tego przepisu, a zatem zaskarżony wyrok nie podlegał kontroli z punktu widzenia legalności zaakceptowania przez sąd pierwszej instancji wydania w sprawie decyzji kasacyjnej.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię nie są uzasadnione, a tym samym skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nie jest uzasadniony zarzut dokonania przez sąd administracyjny pierwszej instancji błędnej wykładni art. 136 ust. 2 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t. jedn.: Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Wbrew stanowisku strony skarżącej wśród przesłanek zwrotu nieruchomości należy bowiem wyróżnić przesłanki pozytywne i przesłanki negatywne.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że stosownie do art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W myśl ustępu trzeciego tego przepisu poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Z kolei przepis art. 137 ust. 1 ustawy stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Regulacja powyższa oznacza, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oceniana w dacie rozstrzygania przez organ w przedmiocie żądania zwrotu. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. W świetle dokumentacji zgromadzonej w sprawie nie ulega wątpliwości, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany. Jednakże niesporna okoliczność niewybudowania bazy transportowej na działkach oznaczonych nr 48/19 oraz nr 48/20 nie oznacza automatyzmu przyjęcia dopuszczalności zwrotu przedmiotowych nieruchomości.

Kwestia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości regulowana jest bowiem poprzez wystąpienie przesłanki pozytywnej (zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia - art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami), przy jednoczesnym braku przesłanki negatywnej. Przesłankę negatywną może stanowić np. okoliczność, że w chwili rozstrzygania sprawy nieruchomość nie stanowi własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Roszczenie o zwrot nie jest skuteczne względem każdoczesnego właściciela nieruchomości, a może być zrealizowane tylko w sytuacji, gdy podmiot publicznoprawny jest nadal właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. Stanowisko potwierdzające brak możliwości orzekania o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, ze względu na istnienie przeszkody prawnej, polegającej na zbyciu tej nieruchomości na rzecz osób trzecich, wyrażone zostało zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.: wyroki NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1179/07, z dnia 17 sierpnia 1998 r. sygn. akt IV SA 615/97, z dnia 11 sierpnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1687/96 i z dnia 16 stycznia 1998r. sygn. akt IV SA 512/96 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 62/08), jak i piśmiennictwie prawniczym (por. Gerard Bieniek - Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami - ZCO Zielona Góra 2000 - Wyd. II t. II str. 197 oraz Tadeusz Woś – Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2011, str. 481).

Te generalne uwagi związane z dopuszczalnością przyjmowania negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości należy odnieść do twierdzenia strony skarżącej, zgodnie z którym nie jest negatywną przesłanką zwrotu nieruchomości objętych wnioskiem skarżącej okoliczność istnienia nieostatecznej decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zezwalającej na realizację inwestycji w postaci pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr 822 z wykorzystaniem m.in. objętej wnioskiem o zwrot działki nr 48/19. Twierdzenie to jest trafne, co jednak nie oznacza zasadności zarzutu dokonania przez sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 136 ust. 2 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, gdyż w ramach wykładni tych przepisów Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, że nieostateczna decyzja lokalizacyjna jest negatywną przesłanką zwrotu nieruchomości.

Przy tym motywacja zarzutu koncentrująca się na wskazaniu, że wnioskodawca wbrew treści art. 136 ust. 2 u.g.n. nie został zawiadomiony o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie może być w niniejszej sprawie uwzględniona, gdyż postępowanie o zwrot przedmiotowej nieruchomości jest w toku od 2008 roku, a istotą zawiadomienia o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest – zgodnie art. 136 ust. 5 u.g.n. – rozpoczęcie biegu trzymiesięcznego terminu do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 - 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. jedn.: Dz.U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194) decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości, a nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Przede wszystkim należy rozważyć, czy regulacje ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych mogą mieć znaczenie z punktu widzenia przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a zwłaszcza czy wynika z nich negatywna przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Według art. 2 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg. Dla rozpoznawanej sprawy znaczenia nabiera treść cytowanego art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., zgodnie z którym nieruchomości lub ich części objęte decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, bądź własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych.

Drogi publiczne, do których zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 (t. jedn.: Dz.U. z 2007 r., nr 19, poz. 115) o drogach publicznych należą drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne, stanowią zgodnie z art. 2a tej ustawy własność Skarbu Państwa (drogi krajowe) bądź własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne) i traktowane są jako rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyną prawnie dopuszczalną formą obrotu jest przenoszenie własności pomiędzy podmiotami, o których mowa w art. 2a ustawy o drogach publicznych. Zasadnie podkreślono w orzecznictwie, że uprawnione jest zatem twierdzenie, że wyeliminowana została również dopuszczalność zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowiących drogi publiczne ich byłym właścicielom lub spadkobiercom (wyrok NSA z dnia 2 września 2010 r., I OSK 1438/09, LEX nr 745018). Nie ulega bowiem wątpliwości, że zwrot nieruchomości pociąga za sobą skutek w postaci zmiany stosunków własnościowych, co musi być wyłączone, jeśli jedną ze stron jest podmiot nieznajdujący się w katalogu podmiotów, o których mowa w art. 2a ustawy o drogach publicznych.

W konsekwencji z treści art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., I OSK 136/08, LEX nr 516045). Wydana na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych decyzja lokalizacyjna wyklucza zatem zwrot nieruchomości, które są tą decyzją objęte z chwilą, gdy decyzja ta staje się decyzją ostateczną, gdyż od tego momentu nieruchomości te stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, bądź własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych.

Skoro z treści art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wynika, że skutek w postaci nabycia z mocy prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub odpowiednie jednostki samorządu terytorialnego następuje z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, to oznacza, że dopiero od tego momentu można traktować nabycie z mocy prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub odpowiednie jednostki samorządu terytorialnego jako negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości. Ustawodawca powiązał skutek prawny w postaci nabycia z mocy prawa nieruchomości przez Skarb Państwa lub odpowiednie jednostki samorządu terytorialnego z uzyskaniem przez decyzję lokalizacyjną waloru ostateczności, a nie wyłącznie wykonalności. Powyższy skutek nie następuje zatem, gdy decyzja administracyjna nie ma charakteru decyzji ostatecznej, co oznacza, że nadanie decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności skutku takiego nie powoduje, gdyż istotą natychmiastowej wykonalności decyzji administracyjnych jest to, że decyzja staje się wykonalna i stanowi tytuł egzekucyjny, mimo że nie jest ostateczna (por. A. Wróbel: Komentarz aktualizowany do art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego, teza 1, Lex/2013).

Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji sprawia, że staje się ona wykonalna, nie wyklucza jednak prawa złożenia od niej odwołania, które zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a. przysługuje od decyzji nieostatecznej.

Wbrew zarzutom podniesionym w skardze kasacyjnej sąd pierwszej instancji nie wyraził na tle art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poglądu, zgodnie z którym wydanie nieostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, w trakcie toczącego się postępowania o zwrot nieruchomości, uniemożliwia dokonanie przedmiotowego zwrotu nieruchomości. Sąd odniósł twierdzenia o tym, że "przeznaczenie nieruchomości na budowę drogi publicznej i uzyskanie jej własności na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, stanowi przesłankę negatywną do zwrotu tej nieruchomości w trybie przepisów u.g.n., a zwrot takiej nieruchomości czyniłby niemożliwym zastosowanie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, co pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z normą kolizyjną zawartą w art. 2 u.g.n." do decyzji ostatecznej podkreślając wyraźnie, że "istnienie w obrocie prawnym decyzji wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma wpływ na rozstrzygniecie sprawy o zwrot nieruchomości, jeżeli decyzja dotycząca realizacji inwestycji drogowej ma przymiot decyzji ostatecznej, a obie sprawy dotyczą tych samych nieruchomości".

Niezbadanie powyższych okoliczności przez organ pierwszej instancji uzasadniało w ocenie Sądu pierwszej instancji zasadność wydania w drugiej instancji decyzji kasacyjnej. Zasadność tego stanowiska nie podlega jednak kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego ze względu na niepodniesienie w tym zakresie zarzutów w skardze kasacyjnej.

Przyjmując, że nieostateczna decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nawet zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności nie wywołuje skutku prawnego w postaci nabycia z mocy prawa nieruchomości przez Skarb Państwa lub odpowiednie jednostki samorządu terytorialnego należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji wyraził jednak błędny pogląd, zgodnie z którym w przypadku ustalenia, że decyzja w sprawie realizacji drogi wojewódzkiej nr 822 nie jest ostateczna, zajdzie potrzeba zawieszenia postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż rozstrzygniecie sprawy w przedmiocie realizacji inwestycji drogowej stanowi zagadnienie wstępne dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot nieruchomości.

Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić prowadzone postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Nie ma zatem podstaw do zawieszenia prowadzonego postępowania, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

"Zagadnienie wstępne", o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na której tle wystąpiło. Należy podkreślić, że w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zaistnienie niezbędnej sfery faktów i sfery okoliczności prawnych obliguje organ administracji do podjęcia rozstrzygnięcia, nawet wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości. Jak wynika z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". Użycie w tym wypadku koniunkcji wskazuje, że chodzi o wydanie decyzji w wyniku rozpatrzenia sprawy, tzn. decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty.

Zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania jurysdykcyjnego. Regulacja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, gdy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy nie tylko rozpatrzenie sprawy, ale i wydanie decyzji, potwierdzają tezę, że przeszkoda, jaką stanowi zagadnienie wstępne ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną.

Tak silne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego koresponduje również z twierdzeniem, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postępowaniu jurysdykcyjnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania.

Nie ulega wątpliwości, że w chwili orzekania przez organy administracyjne obydwu instancji w sprawie o zwrot przedmiotowej nieruchomości decyzja Wojewody Lubelskiego Nr [...], znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, obejmującej m. innymi działkę nr 48/17 nie była decyzją ostateczną. Prawdopodobieństwo, że decyzja ta uzyska w przyszłości walor decyzji ostatecznej bądź zostanie zastąpiona ostateczną decyzją organu drugiej instancji nie uniemożliwiałoby organom realizacji ich kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy o zwrot nieruchomości.

Dodatkowo należy podkreślić, że dokonana przez sąd pierwszej instancji w stanie faktycznym sprawy wykładnia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie uwzględniała konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności skoro uzasadniała wniosek o zasadności wyczekiwania przez organy do czasu, aż zwrot wywłaszczonej nieruchomości, co do której zaistniała pozytywna przesłanka zwrotu, stanie się niemożliwy na skutek zaistnienia przesłanki negatywnej.

Błędne uzasadnienie zaskarżonego wyroku w wyżej wskazanym zakresie nie uzasadnia jednak uchylenia zaskarżonego wyroku, który – skontrolowany w granicach zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej – odpowiada prawu.

Nie jest również zasadny zarzut błędnej wykładni art. 2 ust. 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd pierwszej instancji wyraził generalny pogląd, zgodnie z którym zwrot nieruchomości, której własność uzyskana została na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. czyniłby niemożliwym zastosowanie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, co pozostawałoby w sprzeczności z normą kolizyjną zawartą w art. 2 u.g.n. Pogląd ten jest trafny, gdyż inwestycje polegające na realizacji dróg publicznych nie mogą być realizowane na nieruchomościach nienależących do Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie stwierdził jednak, że dokonanie zwrotu spornych nieruchomości (tj. nieruchomości nieobjętych ostateczną decyzją lokalizacyjną) czyniłoby niemożliwym zastosowanie przepisów specustawy w zakresie dróg publicznych w odniesieniu do spornych nieruchomości.

W istocie takie twierdzenie byłoby błędne, gdyż z unormowania art. 2 pkt 11 u.g.n., zgodnie z którym ustawa o gospodarce nieruchomościami nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, w tym ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie wynika wniosek o niedopuszczalności objęcia decyzją lokalizacyjną wydaną na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nieruchomości wcześniej zwróconych, a tym samym przejścia ich własności z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych bądź odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu i w związku z tym skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.