Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 725/10 stwierdził, że uchwała z 31 stycznia 2007 r., nr 14/IV/07 Rady Miejskiej w Łomży w przedmiocie zwolnienia z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości gruntowej jest niezgodna z prawem. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd stwierdził, że ponowne rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest skutkiem uwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrokiem z 8 października 2010 r.) skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 30 marca 2010 r., II SA/Bk 753/09. Z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wynika, że sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianym wyroku przesądził jedynie, że w przypadku zwolnienia z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości, gdy chodzi o zbycie na rzecz konkretnego podmiotu, imienne wskazanie tego podmiotu nie narusza prawa.
Powołując się zaś na charakter uchwały podejmowanej na podstawie art. 37 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) stwierdził, że podmiot o uprawnieniach, którego decyduje organ gminy ma interes prawny, legitymujący go do udziału w postępowaniu, dlatego też Sąd pierwszej instancji zobowiązany był doręczyć W. C., którego siedziba i adres był znany, odpis skargi Wojewody, a następnie wezwać go na rozprawę, co też uczynił Sąd orzekający w niniejszej sprawie.
Odnosząc zaś do uchwały będącej przedmiotem kontroli Sąd stanął na stanowisku, że została ona podjęta przez Radę Miejską Łomży z naruszeniem art. 37 ust. 3 u.g.n.
Przypomnieć należy, że w stanowieniu prawa organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty prawa miejscowego są bowiem aktami o charakterze podstawowym, co oznacza, że są one stanowione na podstawie upoważnień ustawowych. Nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, ani czynić miejscowych wyjątków od ogólnych rozwiązań ustawowych. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.
Przepis art. 25 ust. 1 u.g.n. stanowi, iż gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Stosownie do art. 28 ust. 1 u.g.n., sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej, stosownie do przepisów rozdziału 4 niniejszego działu. W myśl zaś art. 37 ust. 1 w związku z ust. 4 u.g.n., zasadą jest zbywanie oraz zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiących własność gminy w trybie przetargu. Zapewnia on bowiem udział według jednolitych reguł postępowania, wszystkim zainteresowanym zawarciem umowy oraz wybór najkorzystniejszej oferty spośród ofert zgłoszonych przez uczestników postępowania przetargowego.
Ustawodawca wprowadził jednakże wyjątek od tej zasady i dopuścił możliwość zbycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym w przypadkach określonych w art. 37 ust. 2 i 3 u.g.n. Analiza powyższego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że z uwagi na przeznaczenie nieruchomości, nieruchomość gminna może być za zezwoleniem rady gminy zbyta bez przetargu, natomiast z uwagi na podmiot korzystający z nieruchomości, może być bez przetargu za zezwoleniem jedynie sprzedana. Pod pojęciem "zbywania albo nabywania nieruchomości", zgodnie z art. 4 pkt 3 ppkt b u.g.n., należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Jest to zatem pojęcie szerokie, obejmujące wszelkie prawne formy przeniesienia prawa własności (użytkowania wieczystego) nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, między innymi: sprzedaż, zamianę, darowiznę, oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste.
Sprzedaż nieruchomości jest jedną z form jej zbycia, lecz wyłączną w odniesieniu do przeniesienia bez przetargu własności nieruchomości Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej, co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość została zabudowana na podstawie pozwolenia na budowę. Bezprzetargowe zaś zbycie nieruchomości gminnych za zezwoleniem rady gminy, może nastąpić wyłącznie z uwagi na przeznaczenie nieruchomości na cele publiczne, bądź cele wymienione w zdaniu 1 art. 37 ust. 3 u.g.n., i to wówczas, gdy cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową.
Tymczasem z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, a przede wszystkim z treści samej uchwały, tj. jej § 2 wynika, iż przedmiotowa uchwała została podjęta z uwagi na podmiot korzystający z tej nieruchomości. W konkretnym przypadku wyrażenie zgody na zbycie nieruchomości gminnej bez przetargu nastąpiło na rzecz osoby, która weszła w posiadanie gruntu na mocy zawartej, na okres 11 lat, w dniu [...] września 2005 r. umowy najmu, nazwanej w później sporządzonym bez daty aneksie, umową dzierżawy. Najemca (dzierżawca) zabudował nieruchomość wznosząc na niej za pozwoleniem na budowę zakład produkcyjny. Przedmiot działalności prowadzonej na terenie objętym umową najmu stanowił zarobkową działalność gospodarczą, polegającą na produkcji klejów i zapraw budowlanych, a zatem jej cel miał charakter komercyjny. Przedmiotowa uchwała stanowiła umocowanie dla Prezydenta Miasta Łomży do określenia warunków bezprzetargowego zbycia M. C. w/w nieruchomości.
Zarządzeniem z 9 marca 2007 r. Nr 41/07 zmieniającym zarządzenie z 30 maja 2007 r. nr 122/07 Prezydent Miasta Łomży, powołując się na art. 37 ust. 3 u.g.n. oraz uchwałę Nr 14/IV/07 Rady Miejskiej Łomży z 31 stycznia 2007 r., orzekł o oddaniu w użytkowanie wieczyste W. C. w drodze bezprzetargowej wyżej wymienionej nieruchomości oraz sprzedaży budynku i budowli wybudowanych na tej działce przez w/w ze środków własnych, na podstawie pozwolenia na budowę z [...] lipca 2006 r. Zatem, omawiana nieruchomość gminna mogła być bez przetargu za zezwoleniem jedynie sprzedana zgodnie z art. 37 ust. 1 i ust. 3 zd. 2 u.g.n. Przyjęta natomiast przez Radę Miejską Łomży forma przeniesienia praw rzeczonych do nieruchomości gminnej, w sytuacji wyrażania zgody na bezprzetargowe zbycie nieruchomości gminnej z uwagi na podmiot dzierżawcy, nie stanowi wypełnienia przesłanek zawartych w tym przepisie. Co więcej - powodem zawarcia umowy najmu (dzierżawy) nie były cele publiczne, a zatem odstąpienie od trybu przetargu z tego powodu także uznać należy za niedopuszczalne.
Poprzez nieuprawnione rozszerzenie ustawowych przypadków wyrażania zgody na zbycie bez przetargu nieruchomości gminnej, polegające na dookreślaniu formy przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości gminnej na rzecz dotychczasowego jej dzierżawcy, doszło do naruszenia przepisu art. 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., rada gminy ma kompetencje do zwolnienia nieruchomości gminnej z obowiązku przetargowego jej zbycia i to ona określa również sposób rozporządzenia nieruchomością. Jednakże, korzystając z tych uprawnień winna jest bezwzględnie mieć na uwadze kryteria ustawowe regulujące w sposób taksatywny przesłanki i zasady bezprzetargowego zbywania nieruchomości gminnych.
Skargą kasacyjną z 10 lutego 2011 r. zaskarżono powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie art. 37 ust. 3 u.g.n. przez błędną jego wykładnię, poprzez przyjęcie, że uchwała Nr 14/IV/07 Rady Miejskiej Łomży z 31 stycznia 2007 r. w sprawie zwolnienia z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości gruntowej Miasta Łomży przy ul. [...] "nie stanowiła wypełnienia przesłanek zawartych w tym przepisie" mimo, że nie da się tego wywieść na sposób oczywisty i bezpośredni z treści uchwały. Natomiast na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przytoczenie innej oceny i znaczenia zarządzenia Prezydenta Miasta Łomża z 9 marca 2007 r. Nr 41/07 i z 30 maja 2007 r. Nr 122/07 niż to wynikało z oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego ujętej w postanowieniu z 8 października 2010 r., I OSK 1189/10, a także art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi Wojewody Podlaskiego na uchwałę Rady Miejskiej Łomży z 31 stycznia 2007 r. Nr 14/IV/07 i stwierdzenie jej niezgodności z prawem mimo braku oczywistych i bezpośrednich przesłanek jej nieważności wynikających wprost z jej treści.
Na tej podstawie wniesiono o jego uchylenie i oddalenie skargi Wojewody Podlaskiego, ewentualnie wnoszę o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.
W uzasadnieniu podniesiono, że uchwała Nr 14/IV/07 Rady Miejskiej Łomży z 31 stycznia 2007 r. podjęta została na podstawie art. 37 ust. 3 u.g.n. Treścią zaś uchwały był zapis § 1 "Zwalnia się z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomość gruntową (...)". Nie może więc budzić wątpliwości, że zdanie pierwsze § 1 uchwały, którą skarży Wojewoda Podlaski nawiązuje bezpośrednio do uregulowań art. 28 u.g.n., który ustanawia zasadę, że "Sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej stosownie do przepisów rozdziału 4 niniejszego działu", ale już ust. 2 i 3 art. 28 nie rozgranicza tych czynności lecz łączy je jednym zwrotem "warunki zbycia nieruchomości". Można założyć, że takie podejście jest przykładem racjonalnej techniki legislacyjnej, tym samym użycie zwrotu w uchwale Rady Miejskiej Łomży "Zwalnia się z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości" jest uprawnione.
O możliwości używania pojęcia "zbycie nieruchomości" w szerokim zakresie decyduje treść art. 4 pkt 3b u.g.n. zgodnie z którym "ilekroć w ustawie jest mowa o zbyciu (...) nieruchomości należy przez to rozumieć dokonywanie czynności prawnych na podstawie których następuje przeniesienie prawa własności (...) albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Wyrażając zgodę na zbycie wyraża się zgodę na dokonanie odpowiedniej czynności prawnej.
Rada Miejska Łomży podjęła przedmiotową uchwałę na podstawie art. 37 ust. 3 u.g.n. w okolicznościach, o których mowa w tym przepisie. Nie da się w sposób oczywisty i bezpośredni z treści tej uchwały wywieść, że była ona nieważna z chwilą podjęcia. Podobnego zdania był Wojewoda Podlaski, bowiem nie dopatrzył się nieważności uchwały, jako sprzecznej z prawem. Przekonanie o nieważności uchwały, co ze względu na upływ czasu (art. 94 ust. 1 u.s.g.) doprowadziło do stwierdzenia przez wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku jej niezgodności z prawem spowodowane było sposobem jej wykonania w postaci ustanowienia użytkowania wieczystego (art. 27 u.s.g.). Nieważność aktu prawnego musi wynikać w sposób bezpośredni i oczywisty z tekstu uchwały, a w żadnej mierze nie może wynikać z treści późniejszej czynności zbycia.
Konkludując - nie można, jak to czyni Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w zaskarżonym wyroku wywieść, iż "omawiana nieruchomość gminna mogła być bez przetargu w zasadzie jedynie sprzedana" Wywód ten dotyczy bowiem czynności, a nie treści uchwały. Nie ma też racji Sąd kiedy twierdzi, że przedmiotowa uchwała stanowiła umocowanie dla Prezydenta Miasta Łomża do określenia warunków bezprzetargowego zbycia M. C. nieruchomości i Prezydent Miasta Łomża dokonał tego wydając zarządzenie Nr 41/07 z 9 marca 2007 r., zmieniając to zarządzenie, zarządzeniem Nr 122/07 z 30 maja 2007 r. W uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 października 2010 r. I OSK 1189/10 stwierdzono, że zaskarżone Zarządzenie nr 41/07 z 9 marca 2007 r. stanowi jedynie oświadczenie woli Prezydenta Miasta Łomża.
Fragment uzasadnienia wyroku z 21 grudnia 2010 r. dotyczący zarządzeń Prezydenta Miasta Łomża stoi w wyraźniej sprzeczności z przytoczoną oceną zarządzeń Prezydenta Miasta Łomża dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 8 października 2010 r., I OSK 1189/10. Biorąc pod uwagę fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku sprawę skarg wojewody Podlaskiego na uchwałę Rady Miejskiej Łomży z 31 stycznia 2007 r. rozpatrywał 30 marca 2010 r. łącznie zaś Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie skargi kasacyjne od wyroków z WSA w Białymstoku rozpatrywał w tym samym składzie, dokonanie innej oceny zarządzeń Prezydenta miasta Łomża przez WSA w Białymstoku w zaskarżonym poprzez niniejsza skargę kasacyjną wyroku narusza art. 141 § 4 p.p.s.a.
Skoro treść uchwały Rady Miejskiej Łomży z 31 stycznia 2007 r. Nr 14/IV/07 nie zawiera przesłanek nieważności, a działania tak organu nadzoru, jak i ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dokonana zaskarżonym wyrokiem oceniają naruszenia prawa poprzez dokonanie w późniejszym okresie czynności zbycia, to nie wystąpiły okoliczności, mocą których skarga Wojewody Podlaskiego mogła być uwzględniona. Czyniąc to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku narusza art. 147 § 1 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.) NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku nie są trafne.
Zgodnie z art. 37 ust. 3 u.g.n. odpowiednia rada w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, może zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Przepis ten stosuje się również, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku, gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający powyższe warunki.
Wykładnia językowa powyższego przepisu nie pozostawia najmniejszych wątpliwości, że jedyną dopuszczalną formą zbycia nieruchomości na rzecz dzierżawcy jest sprzedaż. W tej sytuacji wszystkie użyte w skardze argumenty z zakresu wykładni systemowej i celowościowej, którymi starano się podważyć prawidłowość wykładni przyjętej przez Sąd I instancji są bezzasadne.
Skarżona uchwała nie mogła dotyczyć zbycia w trybie bezprzetagowym, bo nie spełniono przesłanki z art. 37 ust. 2 ani z art. 37 ust. 3 zd.
1. Trafnie zatem przyjął Sąd I instancji, że uchwała Rady Miejskiej w Łomży z 31 stycznia 2007 r., nr 14/IV/07 zezwalająca na bezprzetargowe zbycie przedmiotowej nieruchomości na rzecz W. C. również w innych formach niż sprzedaż, pozostaje w jaskrawej sprzeczności z przytoczonym przepisem, co uzasadnia zastosowanie sankcji określonej w art. 147 § 1 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie w kwestii kosztów postępowania kasacyjnego Sąd oparł na § 14 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Min. Sprawiedliwości z 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349, zm. Dz. U. 2003 r., nr 97, poz. 888 i nr 212, poz. 2074). Wojewoda Podlaski wniósł o zasądzenie należnych kosztów postępowania według norm przepisanych, nie przedstawiając przy tym zestawienia kosztów, jakie poniósł w związku z postępowaniem kasacyjnym. Powołany wcześniej przepis rozporządzenia Min. Sprawiedliwości z 28.09.2002 r. stanowi, że stawki minimalne wynoszą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w drugiej instancji:
- a) za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym — 75 % stawki minimalnej określonej w pkt 1, a jeżeli w drugiej instancji nie prowadzi) sprawy ten sam radca prawny — 100 % tej stawki, w obu przypadkach nie mniej niż 120 zł,
- b) za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej albo za sporządzenie opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej — 50 % stawki minimalnej określonej w pkt 1, a jeżeli nie prowadził sprawy ten sam radca prawny w drugiej instancji — 75% tej stawki, w obu przypadkach nie mniej niż 120 zł,
- c) za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym — 50 % stawki minimalnej określonej w pkt 1, a jeżeli nie prowadził sprawy w drugiej instancji ten sam radca prawny, nie sporządził i nie wniósł kasacji — 75% tej stawki, w obu przypadkach nie mniej niż 120 zł,
- d) w postępowaniu zażaleniowym — 120 zł.
W świetle tego unormowania jest rzeczą oczywistą, że przytoczony przepis nie przewiduje stawki minimalnej za udział w postępowaniu kasacyjnym polegający na sporządzeniu i przesłaniu do NSA odpowiedzi na skargę kasacyjną, a zatem żądanie organu administracyjnego zwrotu kosztów postępowania należało oddalić.
Jednocześnie należy zauważyć, że przepis § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) cyt. rozporządzenia Min. Sprawiedliwości, choć nie określa stawek minimalnych w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w drugiej instancji za sporządzenie przez radcę prawnego odpowiedzi na skargę kasacyjną, to nie pozostaje w sprzeczności z unormowaniem zawartym w art. 204 p.p.s.a. Wykładnia systemowa obu tych przepisów prowadzi bowiem do wniosku, że w tym stanie prawnym warunkiem otrzymania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego przez stronę przeciwną stronie, która wniosła skargę kasacyjną, jest złożenie sądowi wykazu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, poniesionych np. w związku ze sporządzeniem odpowiedzi na skargę kasacyjną.