Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 8 grudnia 2021 r. oddalił skargę I.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] lipca 2021 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i uwzględnienie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca wniosła także o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.
I.J. zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.), dalej: uśr, przez przyjęcie, że córka osoby niepełnosprawnej nie zalicza się do osób uprawnionych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdy współmałżonka niepełnosprawnego nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym mężem, gdyż sprawuje stałą i całodobową opiekę nad siostrą skarżącej, bez uwzględnienia celów ustawy i okoliczności, że skarżąca rzeczywiście prawidłowo, całodobowo i stale sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem w ramach obowiązku alimentacyjnego.
W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia podniesiono, że fakt, iż osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie jest przesądzający na gruncie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr i możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie niż małżonek w sytuacji, gdy ten ostatni z przyczyn od siebie niezależnych i niewynikających z jego woli nie jest zdolny do sprawowania opieki.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutu skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że skarżąca wnioskiem z [...] marca 2021 r. wystąpiła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem.
Decyzją z [...] maja 2021 r. Prezydent Miasta L. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując, że niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co wyklucza przyznanie tego świadczenia innej osobie zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych na rzecz niepełnosprawnego.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z [...] lipca 2021 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując stanowisko organu pierwszej instancji.
Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w sprawie nie stwierdzono wystąpienia okoliczności, które przemawiałyby za odstąpieniem od stosowania ograniczenia przewidującego, że brak legitymowania się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. Wywiódł, że małżonka ojca skarżącej jest osobą zdolną do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym, a jedyną okolicznością ograniczającą jej możliwość wykonywania takiej opieki jest opieka sprawowana nad niepełnosprawną córką, z którego to tytułu pobiera świadczenie pielęgnacyjne.
Mając powyższe na uwadze, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym niż wymienione w poprzednich punktach osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Jednocześnie w myśl art. 17 ust. 1a uśr osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 1), nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 2) albo nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 3).
Analiza ostatniego z zacytowanych przepisów wskazuje, że nie znajduje on zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Skarżąca wystąpiła bowiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym ojcem, tj. krewnym pierwszego stopnia, podczas gdy zacytowany przepis dotyczy opieki nad osobami spokrewnionymi w stopniu innym niż pierwszy, którą to okoliczność Sąd pierwszej instancji prawidłowo przywołał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
W rozpoznawanej sprawie przepisem, który uniemożliwiał przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia, był natomiast wskazany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Jak wskazano powyżej, wymagający opieki ojciec skarżącej pozostaje w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a okoliczność ta jest niesporna w rozpoznawanej sprawie. Możliwości przyznania jej wnioskowanego świadczenia skarżąca upatruje natomiast w niemożliwości sprawowania przez tę osobę opieki nad niepełnosprawnym mężem z powodu wykonywania takiej samej opieki nad niepełnosprawną córką.
Należy wyjaśnić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych można było w przeszłości zaobserwować istotne rozbieżności w wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr. Część bowiem orzeczeń wydanych przez sądy administracyjne dopuszczała odstąpienie od literalnego brzmienia tego przepisu, wskazując, że nie można oczekiwać sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną od małżonka tej osoby, który z racji zaawansowanego wieku lub stanu zdrowia sam wymaga opieki i nie może sprawować jej nad innymi osobami, samemu nie legitymując się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1899/12, z 13 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1526/12, z 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 46/13, z 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 251/14, z 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1230/14, z 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1200/14, z 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2103/20; z 14 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 394/21, czy z 10 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 817/21).
Tę linię orzeczniczą należy jednakże uznać za nieaktualną. Zgodnie bowiem z uchwałą z 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22, wydaną w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 uśr z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Uzasadniając zaś swoje stanowisko skład poszerzony w szczególności stwierdził, iż akceptuje tezę, że wykładnia prawa powinna mieć charakter kompleksowy, to jest powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej możliwości interpretacyjnej. Jednocześnie jednak stwierdził, że waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić konieczność modyfikacji zastosowanych przesłanek.
W związku z tym skład poszerzony dokonał analizy treści omawianego uregulowania zawartego w ustawie o świadczeniach rodzinnych w kontekście przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i doszedł do przekonania, że odesłanie, zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zakresie szerszym, niż to wynika z tego odesłania. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 k.r.o. i przyjęte w nim przesłanki wyznaczające kolejność powstawania obowiązku alimentacyjnego.
W związku z tym skład poszerzony uznał, iż w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak jest podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) czy art. 17 ust. 1a uśr powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.
W uzasadnieniu uchwały wskazano, że brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) uśr jest jasne i odwołuje się do prawnie uregulowanej kwestii instytucji orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, co rzutuje na wykładnię tego przepisu. Zwrócono także uwagę, że brzmienie przepisu jest wynikiem zmian legislacyjnych, które dostosowały jego brzmienie do aktualnej ówcześnie sytuacji. W ocenie sędziów wydających uchwałę na wynik wykładni tego przepisu ma również wpływ fakt, że świadczenie pielęgnacyjne jest jednym ze świadczeń rodzinnych, w związku z czym pozbawienie prawa do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego na skutek ścisłej wykładni analizowanego przepisu nie pozbawia rodziny jako całości przysługujących jej świadczeń, a zatem literalna wykładnia nie prowadzi do powstania luki legislacyjnej, której uzupełnienie miałoby następować w drodze innych niż językowa metod wykładni.
Zaznaczyć w tym miejscu należy, że treść powyższej uchwały na podstawie art. 269 § 1 ppsa wiąże skład orzekający w niniejszej sprawie, co rzutuje na określoną wykładnię tego przepisu.
W rozpoznawanej sprawie małżonka ojca skarżącej nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i jest, jak zasadnie wskazał to Sąd pierwszej instancji, osobą fizycznie zdolną do podjęcia opieki nad niepełnosprawnym mężem. Wyłączną okolicznością utrudniającą jej praktyczne sprawowanie jest wykonywanie analogicznej opieki nad niepełnosprawną córką, która to okoliczność nie została uznana przez ustawodawcę za umożliwiającą zmianę kolejności prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W tak ustalonym i niekwestionowanym przez skarżącą stanie faktycznym brak jest możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce małżonki ojca skarżącej.
W konsekwencji powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr przedstawiona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest zgodna z brzmieniem tego przepisu i wykładnią przedstawioną w przywołanej powyżej uchwale I OPS 2/22 z 14 listopada 2022 r.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.
Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.