Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę K. J. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w K.. W uzasadnieniu postanowienia Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Pismem z dnia 22 maja 2014 r. K. J. wniósł skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w K. polegającą na niezakończeniu postępowania zainicjowanego jego wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2014 r. w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i niepodjęciu przez ten organ, mimo ciążących na nim obowiązków, czynności zmierzających do wykonania za okres zaległy prawomocnej, ostatecznej i wykonalnej decyzji Komendanta Rejonowego Policji K. nr [...]. Skarżący stwierdził również, że sprawa równoważnika została rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który orzekł, że wydana skarżącemu w służbie czynnej decyzja w sprawie równoważnika jest wiążąca, mimo że przestała istnieć podstawa prawna jej wydania.
W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w K. wniósł o oddalenie skargi.
Organ wyjaśnił, że K. J. pracując w Policji pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji Komendanta Rejonowego Policji K. nr [...], a następnie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w K. nr [...]. Organ dodał, że eliminacja decyzji nr [...] z obiegu prawnego nastąpiła poprzez umieszczenie stosownego zapisu w decyzji nr [...]. Następnie decyzja nr [...] została wygaszona decyzją [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...]. Prawomocnym wyrokiem III SA/Kr 1018/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie utrzymał w mocy ww. decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...]. W związku z powyższym organ uważa, że bezzasadne jest wysuwanie przez skarżącego żądań o podjęcie działań na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z obrotu prawnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt III SAB/Kr 46/14, odrzucając skargę wskazał, że skarżący nie wziął pod uwagę tego, że decyzja Komendanta Rejonowego Policji K. z dnia [...] lipca 1998 r., nr [...], została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] listopada 1999 r., nr [...]. W ocenie Sądu, trafnie wskazuje Komendant Powiatowy Policji w K., że nie ma w obiegu prawnym decyzji uprawniającej skarżącego do otrzymywania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Kwestia ta została ostatecznie rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym i od dnia 1 maja 2005 r. skarżącemu nie przysługuje równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. Nie ma zatem żadnych podstaw prawnych do rozważania i rozstrzygania kwestii wypłaty skarżącemu zaległych kwot tytułem równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.
W konsekwencji nie było i nie musiało być prowadzone przez Komendanta Powiatowego Policji w K. żadne konkretne postępowanie, które obligowałoby ten organ do wydania decyzji administracyjnej, postanowienia na które służy zażalenie, kończącego postępowanie, albo rozstrzygającego sprawę co do istoty, lub też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Sąd zwrócił uwagę, że w przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność, lecz niepodejmowanie przez organ administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Sąd może więc uwzględnić skargę na bezczynność organu wyłącznie wówczas, gdy organ ten pozostaje w zwłoce, mimo że miał obowiązek podjąć działanie we wskazanej formie i w określonym przez prawo terminie.
Jeżeli natomiast skarga dotyczy przypadku niewymienionego w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sąd administracyjny zobowiązany jest do jej odrzucenia, gdyż rozpatrując taką skargę wykroczyłby poza swoje kompetencje powierzone mu przez ustawodawcę.
Skoro zatem Komendant Powiatowy Policji w K. nie miał obowiązku rozpoznać nadesłanego przez skarżącego wniosku o wypłatę zaległego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, to skarga K. J. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w K. w tym zakresie nie mieści się w kognicji sądu administracyjnego i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył K. J., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. przez brak dokonania dokładnych ustaleń stanu faktycznego sprawy przejawiający się wydaniem orzeczenia na podstawie niekompletnych akt administracyjnych sprawy;
- - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez nietrafne przyjęcie, że w obiegu prawnym nie funkcjonuje żadna decyzja administracyjna określająca prawo K. J. do otrzymania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Powiatowy Policji w K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.
W niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo uznał, że przedmiotowa sprawa w zakresie przedmiotowym nie pozwala na stwierdzenie, że zaistniał stan bezczynności związany z konkretnymi uprawnieniami wynikającymi z decyzji administracyjnej. W okolicznościach niniejszej sprawy decyzja nr [...] nie wywołuje już bowiem skutków prawnych, które obligowałyby organ administracyjny do podjęcia stosownych działań przez wypłatę stosownego świadczenia. Nie zmienia tego fakt wygaszenia decyzji nr [...], która wygaszała decyzję nr [...]. Choć ma rację strona skarżąca kasacyjnie, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji jest decyzją deklaratoryjną i wywołuje skutki prawne ex tunc, jednak w przypadku wygaszenia decyzji skutki w mocą wsteczną nie wywołują skutku w postaci tak jakby nie było w obrocie prawnym decyzji wygaszanej. Są to skutki z mocą wsteczną, ale od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji (T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji..., s. 50).
Oznacza to, że decyzja nr [...], pomimo że została wygaszona, to jednak wywołała określone skutki prawomaterialne w postaci wygaszenia decyzji nr [...]. Wygaszenie decyzji nr [...]nie spowodowało tym samym, że na nowo, tj. od dnia jej wygaszenia, pojawiły się skutki prawnomaterialne wynikające z decyzji nr [...], które miałyby wpływ na pojawienie się prawa do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia wygaszenia decyzji nr [...], tj. od dnia 1 maja 2005 r. W dalszym ciągu bowiem w zakresie praw materialnych K. J. decyzja nr [...] wywoływała skutki jedynie w okresie do dnia 24 kwietnia 1999 r. Natomiast jeśliby za ten okres decyzja ta nie została wykonana, skarżącemu przysługiwałoby uprawnienie do domagania się wykonania takiej decyzji. Takie okoliczności nie stanowią jednak motywu wniesienia skargi na bezczynność organu, jak i nie są podnoszone w skardze kasacyjnej, co oznacza, że podnoszona przez organ okoliczność, że decyzja nr [...] była wykonywana w okresie jej ważności nie jest kwestionowania przez stronę skarżącą.
Z tych względów wniosek skarżącego z dnia 4 kwietnia 2014 r. skierowany do organu o podjęcie niezwłocznych działań celem wykonania decyzji nr [...] za okres zaległy nie mógł wywołać zamierzonego przez skarżącego skutku i niewadliwie został załatwiony przez organ w trybie VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, co z kolei oznacza, że doszło do rozpoznania wniosku skarżącego, zaś tryb załatwienia takiego wniosku nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Tym samym nie znajduje usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez nietrafne przyjęcie, że w obiegu prawnym nie funkcjonuje żadna decyzja administracyjna określająca prawo K. J. do otrzymania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Aktualnie nie obowiązuje żadna decyzja, która przyznawałaby skarżącemu stosowne uprawnienie, co nie oznacza, że wygaszone decyzje nie wywołały określonych skutków prawnomaterialnych w okresie ich ważności.
Jeżeliby przyjąć stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, wygaszenie decyzji przyznającej określone uprawnienie powodowałoby utratę takiego uprawnienia ze skutkiem ex tunc od samego początku, co oznaczałoby w konsekwencji konieczność zwrotu przez konkretny podmiot przyznanych świadczeń. Takie stanowisko strony nie ma oparcia w przepisach prawa, a wręcz byłoby sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym. W postępowaniu administracyjnym tego typu skutek może bowiem wywołać jedynie stwierdzenie nieważności decyzji.
Stanowska strony skarżącej kasacyjnie nie potwierdzają także prawomocne wyroki wydane w sprawach K. J. dotyczących równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (o sygn. akt III SA/Kr 1018/09, III SA/Kr 1208/05) oraz przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (o sygn. akt II SA/Wa 1032/08). Wyroki te dotyczyły bowiem kwestii utraty uprawnień przez K. J. w związku z nabyciem przez niego statusu emeryta policyjnego oraz zmianą stanu prawnego, tj. wejściem w życie w dniu 12 maja 2005 r. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. (Dz. U. Nr 70, poz. 633), zmieniającego rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.).
Stanowiska strony skarżącej kasacyjnie nie potwierdza także przywołany w skardze zwykłej wyrok NSA o sygn. akt I OSK 953/07. Z powyższych wyroków nie wynika by została przesądzona kwestia obowiązywania decyzji nr [...]; zresztą decyzja ta kreowała uprawnienie funkcjonariusza policji w stanie czynnym do dnia 24 kwietnia 1999 r., a tym samym nie mogłaby mieć zastosowania do osoby, która z dniem 30 kwietnia 2005 r. została zwolniona ze służby i uzyskała status emeryta policyjnego.
Nie zawiera także usprawiedliwionych podstaw zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. Co prawda z akt sądowych sprawy nie wynika by zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o akta administracyjne, jednak określone okoliczności stanowiące podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia były znane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie z urzędu z wyroku tegoż Sądu z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 1018/09. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd odniósł się bowiem wprost do okoliczności wynikających z ww. wyroku, wiążąc z nimi bezpośrednio swoje stanowisko w sprawie, że nie ma w obiegu prawnym decyzji uprawniającej skarżącego do otrzymania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Powyższe uchybienie nie miało zatem istotnego wpływu na wynik sprawy. Ponadto w skardze kasacyjnej, zgodnie z wymogiem zawartym w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie wykazano by tego typu naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, ponieważ w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07), a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi.