Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 638/09

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 906/08 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną:

W dniu [...] maja 2008 r. A.i P. B. złożyli do Urzędu Miasta w O. wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy O. położonej w O. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 944 m2, obręb [...] m. O., dla której Sąd Rejonowy Wydział VI Wydział Ksiąg Wieczystych w O. prowadzi księgę wieczystą KW [...], jednocześnie wnieśli o udzielenie im 90% bonifikaty w opłacie z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta O. przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta O., orzeczono o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wskazanej nieruchomości na rzecz jej dotychczasowych współużytkowników wieczystych, ustalając opłatę za przekształcenie na rzecz Gminy O. w wysokości 192.500 zł oraz o udzieleniu bonifikaty w wysokości 90%, co stanowi do zapłaty kwotę 19.251 zł. W podstawie prawnej powołano art. 1, art. 3, art. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175 poz. 1459 ze zm.) w związku z art. 67 ust. 1 i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu powołano ustalenia rzeczoznawcy majątkowego, który określił wartość prawa własności całej nieruchomości na kwotę 310.500 zł, a wartość prawa użytkowania wieczystego na kwotę 117.990 zł, wobec czego należną opłatę wyliczono jako różnicę tych kwot, wynoszącą 192.500 zł. Wskazano, że w sprawie zaistniały przesłanki do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz udzielenia 90% bonifikaty w opłacie z tytułu przekształcenia.

Decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, po rozpatrzeniu odwołania A. i P. B., powołując się na art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu przytoczono treść art. 1 ust. 1 i 3, art. 4 ust. 2, 7 i 8 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Uznano, że operat szacunkowy sporządzony w sprawie zawiera wszelkie wymagane elementy. Wyjaśniono, że sporządzając operat biegły zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami, przy czym do porównań zostały przyjęte nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Wobec brzmienia § 30 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) biegły właściwie określił wartość nieruchomości przy zastosowaniu metody wymienionej w § 29 ust. 3 rozporządzenia.

Natomiast odpowiednie stosowanie art. 69 ustawy w tym wypadku w przekonaniu Kolegium oznacza właśnie możliwość stosowania wskazanej powyżej metody. Podkreślono, że w przypadku występujących różnic biegły zastosował wskaźniki korygujące i za nieuprawniony uznano pogląd odwołujących się, że do porównań winny być przyjęte jedynie nieruchomości o powierzchni zakwalifikowanej do tej samej grupy, co nieruchomość wyceniana. Nie uwzględniono żądania stron o powołanie innego biegłego, gdyż w ocenie Kolegium operat nie zawiera uchybień, które by go dyskwalifikowały. Odmówiono przyjęcia, że wartość działki wynosi 210 zł/m² oraz wyjaśniono, że Kolegium rozpatruje każdą sprawę indywidualnie, przez co rozstrzygnięcia zapadłe w innych sprawach nie mają żadnego wpływu na niniejszą decyzję.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze A.i P. B. podtrzymali wnioski i zarzuty zawarte w odwołaniu. Dodatkowo wskazali, że wartość nieruchomości winna uwzględniać istnienie przy ul. [...] bloku zamieszkiwanego przez kilkaset osób w większości bezrobotnych, których zachowanie i sąsiedztwo wpływa na obniżenie wartości ich nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględnił skargę, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty uznał za słuszne.

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy.

Wskazał, że decyzja Samorządowego Kolegium odwoławczego w Olsztynie, utrzymująca w mocy decyzję pierwszoinstancyjną zapadła w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.). Stosownie do art. 1 ust. 1 tej ustawy osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Z żądaniem przekształcenia mogą również wystąpić osoby fizyczne będące następcami prawnymi tych osób (art. 1 ust. 3 ustawy). Z tytułu przekształcenia użytkownik wieczysty jest obowiązany uiścić dotychczasowemu właścicielowi opłatę, do której ustalenia zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy stosuje się odpowiednio art. 67 i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Od opłaty może być udzielona bonifikata za zgodą właściwej rady w wysokości nie większej niż 90% ustalonej opłaty (art. 4 ust. 7 i 8 ustawy).

Z art. 67 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że cenę nieruchomości ustala się na podstawie jej wartości. Zgodnie zaś z art. 69 tej ustawy na poczet ceny nieruchomości zalicza się kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, określoną według stanu na dzień sprzedaży.

Zasady określania wartości nieruchomości reguluje dział IV ustawy o gospodarce nieruchomościami zatytułowany "Wycena nieruchomości". Wyceny nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy w formie pisemnego operatu szacunkowego. Dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu określa się ich wartość rynkową. Na podstawie art. 152 ustawy sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości. Zgodnie z art. 155 tej ustawy podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na ceny różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu.

Następnie Sąd wskazał, że szczegółowo tematykę wyceny nieruchomości reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) i przedstawił przyjęte tam rozwiązania, podnosząc m.in., że w myśl § 30 rozporządzenia przy określaniu wartości nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego do celów, o których mowa w art. 33 ust. 3 i art. 69 ustawy wartość tę określa się jako iloczyn wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako przedmiotu prawa własności i współczynnika korygującego, określonego według wzoru zamieszczonego w § 29 ust. 3 rozporządzenia.

Sąd stwierdził, że wprawdzie brzmienie § 56 rozporządzenia wskazuje wyliczenie elementów, które winny być uwzględnione w operacie szacunkowym, jednakże nie oznacza to, że wyliczenia te mają charakter katalogu zamkniętego. Operat szacunkowy winien bowiem zawierać dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne dla oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2012/06, niepubl.).

Sąd stwierdził, że operat szacunkowy będący podstawą do ustalenia w tej sprawie należnej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie odpowiada przepisom rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom Kolegium, zawartym w decyzji, przedstawiony w sprawie operat szacunkowy nie odpowiada zapisom § 29 ust. 3 w związku z § 30 tego rozporządzenia. Ten sposób ustalenia wartości nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego do celów z art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymagał zastosowania współczynnika korygującego z określonego wzoru z § 29 ust. 3 rozporządzenia przy uwzględnieniu, że w uzasadnieniu operatu zostanie uzasadniony sposób zastosowanej wyceny. W sporządzonym dla celów tej sprawy operacie szacunkowym z 10 lipca 2008 r. brak jest natomiast uzasadnienia dla zastosowania przyjętego sposobu wyceny. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie przyjęcie w operacie szacunkowym do porównania nieruchomości nie odpowiada wymogom wynikającym z rozporządzenia.

Sąd przyznał słuszność skarżącym, którzy akcentowali tak w odwołaniu, jak i skardze, że rzeczoznawca majątkowy wstępnie wskazał pięć nieruchomości, zaś do porównania przyjął trzy, z których tylko jedna odpowiadała wielkością ich nieruchomości, zaś dwie pozostałe były mniejsze, natomiast powszechnie wiadomym jest fakt, że mniejsze nieruchomości uzyskują na rynku Olsztyna znacznie większą wartość. Poza tym rzeczoznawca do porównania przyjął nieruchomości położone w innych dzielnicach miasta, niż wyceniana ich nieruchomość.

W pierwszej kolejności rzeczoznawca winien poszukiwać do porównania nieruchomości znajdujących się w najbliższym otoczeniu do nieruchomości wycenianej, dlatego niezrozumiałe jest pominiecie podniesionej przez skarżących okoliczności, że w 2007 r. w ich najbliższym otoczeniu przy ul. [...] w O. była szacowana nieruchomość na kwotę 210 zł/m2. Ta okoliczność pozostaje w sprzeczności z zapisem w operacie szacunkowym, że w najbliższym otoczeniu nieruchomości wycenianej nie były dokonywane transakcje na rynku nieruchomości. Jeżeli z jakiegoś powodu ta transakcja odbiegała od występujących na rynku nieruchomości, to winien organ odwoławczy wypowiedzieć się w tym zakresie po uzyskaniu wyjaśnień rzeczoznawcy.

Sąd wskazał także, że mimo, iż operat szacunkowy został sporządzony w lipcu 2008 r. to do porównania zostały przyjęte nieruchomości z okresu od lipca 2006 r. do stycznia 2008 r., a zatem z okresu znacznie wcześniejszego niż data sporządzania operatu. Trudno zatem mówić, że dokonana wycena nastąpiła w oparciu o aktualnie kształtujące się ceny, zwłaszcza, że lata 2006–2008 stanowiły okres znacznej prosperity na rynku nieruchomości Olsztyna. Trudno zatem zdaniem Sądu przyjąć, że do porównania rzeczoznawca nie był w stanie znaleźć nieruchomości podobnych, które położone byłyby w dzielnicy wycenianej nieruchomości i za niewystarczające uznano w tym względzie wyjaśnienie rzeczoznawcy zawarte w piśmie z dnia 19 listopada 2008 r., czyli po dacie wydania skarżonej decyzji, że na rynku nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne utrzymał się nadal trend wzrostowy wynoszący miesięcznie 2%.

Sąd wskazał, że wprawdzie to rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego – art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w ten sposób, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 417/2006, (niepublikowany), ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje określenia wartości nieruchomości na tej podstawie, jednakże nie oznacza powyższe związania organu ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości należnej opłaty z tytułu przekształcenia decyduje organ i to na nim spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii i wyjaśnienia wątpliwości.

Ponadto, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 Kpa, organ odwoławczy zobowiązany jest po raz drugi przeprowadzić merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony. W toku postępowania odwoławczego organ ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu (por. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987 r. sygn. IV SA 385/87, niepublikowany; wyrok NSA z 1 marca 1995 r. sygn. SA/Wr 1890/94, niepublikowany).

Na tym tle Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania, gdyż Kolegium w skarżonej decyzji nie ustosunkowało się do zarzutów skarżących, nie wypowiedziało się dlaczego za wystarczające uznano porównanie szacowanej nieruchomości z nieruchomościami, które są położone w innych częściach miasta, podczas gdy sąsiednia nieruchomość o zbliżonych parametrach była wyceniana w roku poprzedzającym postępowanie. Skoro strona skarżąca sformułowała zarzuty do operatu, to powinien organ orzekający wyjaśnić, czy to w drodze zlecenia rzeczoznawcy sporządzenia aneksu do operatu, czy też przeprowadzenia rozprawy z udziałem biegłego. Brak przeprowadzenia postępowania w tym zakresie narusza art. 7 oraz art. 77 k.p.a., jak również art. 80 k.p.a., bowiem organ odwoławczy nie poczynił żadnych ustaleń, a oparł się jedynie na operacie szacunkowym, nie dokonując jego kontroli pod kątem zgłoszonych zarzutów.

Odnośnie zarzutu skarżących dotyczącego nie uwzględnienia przez rzeczoznawcę przy wycenie okoliczności, że nieruchomość jest nieruchomością zabudowaną natomiast nieruchomości przyjęte do porównania były nieruchomościami niezabudowanymi Sąd wskazał, że zarzut ten jest niezasadny w świetle § 30 rozporządzenia. Poza tym Sąd stwierdził, że nie mogły odnieść skutku zarzuty dotyczące konieczności przeprowadzenia na nieruchomości prac niwelacyjnych oraz związanych z założeniem trawnika, bowiem przedmiotem wyceny była wartość nieruchomości do celów ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, nie zaś wartość nasadzeń i zagospodarowania terenu.

Stwierdzając, że wskazane uchybienia w postępowaniu odwoławczym mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, zarzucając:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:
2. a) art. 145 § 1 pkt c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że postępowanie strony przeciwnej uchybiało zasadom wyrażonym w powołanych powyżej przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, kiedy to w rzeczywistości organy administracji publicznej podjęły niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy oraz dokonały oceny, czy dana okoliczność została udowodniona w oparciu o cały zebrany materiał dowodowy i w konsekwencji tego doszły do przekonania, że sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy operat szacunkowy zawiera wszelkie wymagane elementy, jest spójny, logiczny i może stanowić podstawę do określenia wartości nieruchomości skarżących, a podnoszone przez nich argumenty w zakresie niewłaściwego doboru obiektów porównawczych wobec tego, że działka znajdująca się w najbliższym sąsiedztwie jest zabudowana nie mogły być wzięte pod uwagę przy dokonywaniu szacunku, a w związku z czym skarga jako niemająca usprawiedliwionych podstaw w oparciu o normę art. 151 p.p.s.a. winna być oddalona,
3. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 133 p.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej oceny zebranych w sprawie dowodów i w konsekwencji tego dojście do błędnego przekonania, że do porównań winna być wzięta działka położona przy ul. [...] w O., kiedy to właściwa analiza tego, że nieruchomości tej został nadany numer, czyniła niemożliwym wyprowadzenie tezy w zakresie błędnego doboru obiektów porównawczych, bowiem działka ta jest faktycznie zabudowana,
4. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 133 p.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej oceny w sprawie dowodów i dojście do przekonania, że biegły niewłaściwie dobrał obiekty porównawcze, kiedy to prawidłowa ocena zebranego materiału dowodowego, a w szczególności uzasadnienia operatu, prowadzi do wniosku, że działki położone na osiedlu R. nie są z uwagi na położenie na peryferiach miasta bardziej atrakcyjne od tych położonych w ścisłym centrum, a w związku z czym mogły być brane pod uwagę jako obiekty porównawcze, a ponadto przyjęcie, że biegły nie uzasadnił należycie wzięcia do porównania obiektów, gdzie transakcje były zawierane w 2006 i 2007 r. kiedy to z wyjaśnień biegłego wynika wprost, że w dalszym ciągu na rynku niezabudowanych nieruchomości gruntowych obserwowany jest trend wzrostowy, co czyniło możliwym wzięcie do porównań transakcji zawieranych w latach poprzednich po zastosowaniu określonego wskaźnika wzrostu wartości z uwagi na upływ czasu, którego wielkość została również w należyty sposób wyjaśniona;
5. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
6. – art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 29 ust. 3 i § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji tego przyjęcie, że w przypadku dokonywania wyceny wartości nieruchomości dla celów przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności należy w operacie szacunkowym uzasadnić powody przyjęcia metody, o której mowa w § 29 ust. 3 rozporządzenia, kiedy to prawidłowa wykładnia norm cytowanych przepisów prowadzi to wniosku, że konieczność zawarcia uzasadnienia zastosowania tej metody istnieje jedynie wówczas kiedy biegły może w konkretnym wypadku stosować różne metody wyceny, co w rozpatrywanej sprawie było wyłączone, zatem stosowne uzasadnienie w tym zakresie było zbędne,
7. – art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że nieruchomościami podobnymi nie są działki zlokalizowane na terenie innych dzielnic tego samego miasta, a także posiadające inne powierzchnie, kiedy to prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że w przypadku, kiedy na terenie danej dzielnicy nie obserwuje się obrotu nieruchomościami niezabudowanymi biegły jest zobowiązany wziąć do porównań działki z innych dzielnic, a w przypadku istniejących różnic, także w zakresie powierzchni, musi stosować współczynniki korygujące,
8. – § 29 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że jako obiekty w zakresie dokonywanej wyceny wartości nieruchomości mogą być brane działki zabudowane, kiedy to właściwa wykładnia normy tego przepisu prowadzi do wniosków przeciwnych.

W oparciu o te zarzuty Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od skarżących na rzecz Kolegium kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że zgodnie z treścią § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. przy określaniu wartości nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego do celów, o których mowa w art. 33 ust. 3 i art. 69 ustawy, wartość tę określa się jako iloczyn wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako przedmiotu prawa własności i współczynnika korygującego, określonego według wzoru zamieszczonego w § 29 ust.

3. Słusznie więc Sąd wywiódł, że opisana metoda winna mieć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Skoro ustawodawca przewidział wprost, że do zbycia prawa użytkowania wieczystego stosuje się wzór określony w § 29 ust. 3 rozporządzenia w operacie szacunkowym nie było potrzeby zamieszczenia uzasadnienia przyjęcia tej metody, a odmienne stanowisko Sądu w tym zakresie jest niczym nie uprawnione.

Tym samym zdaniem strony skarżącej uzasadniony jest zarzut naruszenia § 29 ust. 3 w zw. z § 30 rozporządzenia.

Nie było też podstaw by przyjąć, że Kolegium uchybiło zasadom wyrażonym w art. 7, 77 i obowiązkowi wynikającemu z art. 80 k.p.a. Biegły w sporządzonym operacie podał, że w najbliższym sąsiedztwie nie zanotowano transakcji mogących służyć dokonaniu wyceny. W trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie skarżący podali, że wycena, o której wspominali dotyczyła aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Bez wątpienia nieruchomość, o której skarżący wspominają jest przy tym zabudowana. Sąd okoliczności te zupełnie, z niewiadomych powodów, pominął i w związku z czym wywiódł, że działka położona przy ul. [...] prawdopodobnie winna być uwzględniona jako obiekt porównawczy. Stanowisko to jest zupełnie błędne. Przedmiotem wyceny jest w tym wypadku jedynie nieruchomość gruntowa, a do porównań nie mogą być brane nieruchomości zabudowane budynkami. Już więc z tych względów działka ta nie mogła być brana pod uwagę.

Nadto wycena dotyczyła aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, a nie opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Powszechnie przy tym wiadomym jest i nie wymaga to przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, że w ścisłym centrum O. obrót nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod budownictwo jednorodzinne zanikł, z tych względów biegły dokonując szacunku musiał sięgnąć do transakcji dotyczących nieruchomości położonych w innych dzielnicach O., co też uczynił. I tak do porównań przyjęto nieruchomości położone na terenie Osiedla M. (ul. [...] – nieruchomość oddalona od ścisłego centrum O.), K. (ul. [...] – nieruchomości oddalona od ścisłego centrum położona w pobliżu Uniwersytetu), R. (ul. [...] – nieruchomość oddalona od ścisłego centrum). Nieruchomości położone na terenie tych dzielnic osiągają najbardziej zbliżone ceny do nieruchomości położonych w ścisłym centrum O. i w zakresie lokalizacji działki te należy uznać za podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W przypadku kiedy cechy mające wpływ na wartość nieruchomości różniły się przede wszystkim z uwagi na powierzchnię biegły dokonywał stosownej korekty. Biegły przy tym podkreślił, że działki położone na terenie R. należy ocenić jako "słabe" w zakresie cechy lokalizacja, są one położone peryferyjnie, ale wykazują dobrze rozwiniętą infrastrukturę. Tym samym twierdzenie Sądu o tym, że działki na terenie R. są dużo droższe od tych znajdujących się w ścisłym centrum O. nie może być zaakceptowane i nie znajduje oparcia w zebranych dowodach w sprawie. Biegły wyjaśnił powody odrzucenia transakcji opisanych w pkt 4 i 5. W ocenie strony skarżącej słusznie do porównań, z uwagi na najbardziej zbliżone cechy, były przyjęte obiekty opisane w pkt 1, 2 i 3 tabeli znajdującej się na stronie 6 operatu. Biegły również opisał wielkość poprawek, które przypisuje dla danej cechy i wpływ procentowy danej cechy na wartość nieruchomości.

Wskazano też na sposób wyliczenia delty C (zakresu kwotowego poprawek). Nie może uwadze ujść także to, że w sposób należyty wyliczono wartość nieruchomości stosując w tym zakresie opisany w § 29 ust. 3 rozporządzenia wzór.

Kolegium podkreśliło, że rozpatrując odwołanie ponownie oceniło operat szacunkowy w aspekcie podnoszonych przez skarżących argumentów i doszło do przekonania, że wykonana wycena może służyć do określenia wartości nieruchomości skarżących, co zostało wskazane w uzasadnieniu decyzji. Zauważono ponadto, że przyjęty przez biegłego wskaźnik zmiany wartości nieruchomości z uwagi na upływ czasu został przyjęty na poziomie wynikającym z innych operatów, gdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie faktu tego nie kwestionował. Tym samym w zakresie tym nie istniała potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (okoliczność znana Kolegium z urzędu). Mimo to biegły wzmacniając swą argumentację przedstawił sposób wyliczenia wskaźnika wzrostu cen z uwagi na upływ czasu, który był wyższy od tego przyjętego, nie da się w tym zakresie uczynić biegłemu jakiegokolwiek zarzutu.

Oceniając dowód w postaci operatu szacunkowego Kolegium doszło do przekonania, że dokument ten jest prawidłowy. W wyroku z dnia 24 października 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (II SA/Łd 802/07, Lex 385389) wskazał, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jedynie dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W tym zakresie organ ma więc prawo i obowiązek zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna, poza ten zakres oceny i przydatności opinii dla rozstrzygnięcia sprawy organ nie powinien jednak wykraczać.

Kolegium podziela ten pogląd. Oznacza to, że nawet w przypadku kiedy strona podnosi zarzuty względem operatu szacunkowego organy administracji publicznej nie mają obowiązku żądania od rzeczoznawcy sporządzenia aneksu do operatu, jeżeli w ocenie organu administracji publicznej formułowane zastrzeżenia nie mają znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, takie rozumowania znajduje również potwierdzenie w art. 35 i następnych k.p.a., które nakazują sprawne załatwienia sprawy administracyjnej.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli A.i P. B.. Podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko wnieśli o odrzucenie skargi kasacyjnej w całości, utrzymanie w mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 lutego 2009 r., ustalenie jaką faktycznie cenę za m² nieruchomości powinni zapłacić oraz o odstąpienie od obciążania ich kosztami postępowania w sprawie. Na rozprawie w dniu 26 lutego 2010 r. skarżący wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Za nieusprawiedliwione uznać należało zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przepisów postępowania. Zaskarżonym wyrokiem nie zostały bowiem naruszone art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. (w skardze kasacyjnej omyłkowo podano "art. 145 § 1 pkt c/ ") w związku z art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 133 p.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji uznając, że w postępowaniu odwoławczym doszło do naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy obszernie i przekonująco uzasadnił swoje stanowisko i wskazał m.in. na uchybienia organu, który zignorował swoje obowiązki w zakresie rozpatrzenia zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz bezkrytycznie zaakceptował sporządzony w sprawie operat szacunkowy. Jakkolwiek zgodzić należy się z wyrażonym w skardze kasacyjnej poglądem, że w przypadku, kiedy strona podnosi zarzuty względem operatu szacunkowego organy administracji publicznej nie mają obowiązku żądania od rzeczoznawcy sporządzenia aneksu do operatu, jeżeli w ocenie organu administracji publicznej formułowane zastrzeżenia nie mają znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, jednakże w takim przypadku stanowisko organu winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w którym kwestie podniesione w odwołaniu winny być przekonująco wyjaśnione.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie kluczowy argument podniesiony w odwołaniu, który zdaniem odwołujących się wskazywał na znacznie zawyżoną wartość przedmiotowej nieruchomości, a odnoszący się do wyceny konkretnie wskazanej nieruchomości położonej z sąsiedztwie przy ul. [...] w O. został przez Kolegium skwitowany stwierdzeniem, że organ ten każdą sprawę rozpatruje indywidualnie. Skoro dopiero w skardze kasacyjnej stwierdzono (w oparciu o znane tylko organowi okoliczności), że wskazana przez A. i P. B. działka, położona w sąsiedztwie ich nieruchomości jest działką zabudowaną, co w świetle § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) wykluczało możliwość uwzględnienia tej nieruchomości jako obiektu porównawczego przy dokonywaniu szacunku, a nadto, że wycena tej działki dotyczyła aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego – to zasadność uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd z powodu uchybienia art. 7, 77 i 80 k.p.a. jest oczywista.

Należy zauważyć, że omawiając powyżej kwestie i przyznając słuszność skarżącym, iż w pierwszej kolejności rzeczoznawca winien poszukiwać do porównania nieruchomości znajdujących się w najbliższym otoczeniu nieruchomości wycenianej, które najwierniej odzwierciedlają wartość rynkową wycenianej nieruchomości Sąd pierwszej instancji stwierdził jedynie, że w tym kontekście niezrozumiałe jest pominięcie przez rzeczoznawcę, jak i Kolegium podnoszonej przez skarżących okoliczności, że w 2007 r. w ich najbliższym otoczeniu przy ul. [...] w O. była szacowana nieruchomość na kwotę 210 zł/m2. Zdaniem Sądu ta okoliczność pozostaje w sprzeczności z zapisem w operacie szacunkowym, że w najbliższym otoczeniu nieruchomości wycenianej nie były dokonywane transakcje na rynku nieruchomości.

Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził: "Jeżeli z jakiegoś powodu ta transakcja odbiegała od występujących na rynku nieruchomości, to winien organ odwoławczy wypowiedzieć się w tym zakresie po uzyskaniu wyjaśnień rzeczoznawcy". Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w żaden więc sposób nie wynika, że zdaniem Sądu, jako obiekty w zakresie dokonywanej w sprawie wyceny wartości mogą być brane pod uwagę działki zabudowane. Przeciwnie, odnosząc się do dalszych zarzutów skargi Sąd odwołał się do § 30 rozporządzenia, z którego wynika, że wartość nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego określa się jako wartość nieruchomości gruntowej niezabudowanej.

Również z wcześniejszych rozważań Sądu, m.in. odwołujących się do § 29 rozporządzenia wprost wynika, że Sąd wskazał zgodnie z treścią tych przepisów, iż przy wycenie w rozpoznawanej sprawie do porównania przyjęte mogą być jedynie nieruchomości gruntowe niezabudowane. Nie jest więc uzasadniony zarzut naruszenia § 29 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że jako obiekty w zakresie dokonywanej wyceny wartości nieruchomości mogą być brane działki zabudowane.

Za nietrafny także uznać należało zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 133 p.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej oceny zebranych w sprawie dowodów i dojście do błędnego przekonania, że do porównań winna być użyta zabudowana działka położona przy ul. [...] w O. Skoro w skardze kasacyjnej nie określono, którego paragrafu artykułu 133 powołanej ustawy dotyczy zarzut, to odnieść go należało do wszystkich zawartych w tym artykule jednostek redakcyjnych. Art. 133 zawiera następującą treść: § 1. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. § 2. Sąd może zamkniętą rozprawę otworzyć na nowo. § 3. Rozprawa powinna być otwarta na nowo, jeżeli istotne okoliczności ujawniły się dopiero po jej zamknięciu".

Treść postawionego zarzutu wskazuje, że dotyczył on art. 133 § 1 p.p.s.a. Należy w tym względzie stwierdzić, że niezależnie od tego, że Sąd pierwszej instancji nie wyraził przypisywanej mu oceny, to przede wszystkim podkreślić trzeba, że w oparciu o wskazany przepis nie można kwestionować dokonanej w sprawie oceny materiału dowodowego. Zauważyć przy tym należy, że Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, w oparciu o materiał dowodowy, na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję. Okoliczność, że działka położona przy ul. [...] w O. jest zabudowana nie została w postępowaniu administracyjnym ustalona.

Stwierdzając, że w pierwszej kolejności rzeczoznawca winien poszukiwać do porównania nieruchomości znajdujących się w najbliższym otoczeniu nieruchomości wycenianej, a nadto poddając w wątpliwość brak możliwości znalezienia przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości podobnych, które byłyby położone w dzielnicy wycenianej nieruchomości oraz zwracając uwagę na konieczność szczególnie starannego doboru porównywanych nieruchomości Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie dokonał zarzuconej w skardze kasacyjnej błędnej wykładni art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż nie przyjął, że nieruchomościami podobnymi nie są działki zlokalizowane na terenie innych dzielnic tego samego miasta, a także posiadające inne powierzchnie, jak to zarzucono w skardze kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami na poczet ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu zalicza się kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, określoną według stanu na dzień sprzedaży. W dalszej części wywodów dotyczących zasad określania wartości nieruchomości, oceniając sporządzony w sprawie operat szacunkowy Sąd stwierdził, że nie odpowiada on zapisom § 29 ust. 3 w związku z § 30 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., bowiem brak jest w nim uzasadnienia sposobu zastosowanej wyceny. Istotnie, jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, konieczność zawarcia uzasadnienia zastosowania metody, której mowa w § 29 ust. 3 rozporządzenia istnieje jedynie wówczas, gdy biegły może w konkretnym przypadku zastosować różne metody wyceny, tymczasem w myśl § 30 rozporządzenia przy określaniu wartości nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego do aktów, o których mowa w art. 33 ust. 3 i art. 69 ustawy, wartość tę określa się jako iloczyn wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako przedmiotu prawa własności i współczynnika korygującego, określonego według wzoru zamieszczonego w § 29 ust.

3. W takim więc wypadku, skoro wyłączona była możliwość wyboru metody wyceny zbędne było w tym zakresie uzasadnienie, jednakże uchybienie to wobec przedstawionych wcześniej uwag, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Z przedstawionych względów skarga kasacyjna jako niemająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.