Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 3 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 645/10

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1541/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. D. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie zwrotu nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję oraz określił, że decyzja ta nie może być wykonywana.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Wnioskiem z [...] marca 2008 r. T. D. wystąpiła o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w obrębie Z., oznaczonej jako działka nr [...].

Decyzją z [...] kwietnia 2009 r. Starosta T. orzekł o zwrocie opisanej wyżej nieruchomości stanowiącej własność Gminy T. oraz odstąpił od ustalenia należności z tytułu zwrotu opisanej wyżej nieruchomości. Jak wskazał organ, działka nr [...]powstała z podziału działki nr [...] dokonanego na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z [...] kwietnia 1996 r., nr [...]. Równocześnie decyzja ta orzekała o przejściu prawa własności działki nr [...] na Gminę T. z przeznaczeniem pod budowę ulicy z dniem uprawomocnienia się decyzji. Ww. decyzja została wydana w oparciu o art. 10 ust. 1, 3 i ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127). Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że cel na który przyjęto przedmiotową nieruchomość (budowa ulicy), nie został zrealizowany. Oględziny przeprowadzone na nieruchomości wykazały, że ulica nie została tam urządzona, ponadto ww. działka została ogrodzona i częściowo zabudowana przez właścicieli sąsiedniej działki nr [...].

Równocześnie odstąpiono od ustalenia należności z tytułu zwrotu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, ponieważ odszkodowanie takie nie zostało wypłacone przez Gminę T. W odwołaniu od powyższej decyzji Wójt Gminy T. podniósł, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa, w szczególności art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, dalej u.g.n.) przez zastosowanie rozszerzające wykładni tego przepisu, wskazał również na brak zbadania przesłanek zbędności z art. 137 tej ustawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Wojewoda M. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty T. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, stwierdzając, że Starosta przedwcześnie orzekł o zwrocie przedmiotowej nieruchomości.

Wojewoda M. wskazał, iż w świetle przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. rozstrzygnięcie o zwrocie lub odmowie zwrotu wywłaszczonej (przejętej) nieruchomości powinno być każdorazowo poprzedzone ustaleniem, czy na tej nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia jej wywłaszczenia (przejęcia) rozpoczęto lub nie rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia (przejęcia) oraz czy cel ten zrealizowano przed upływem 10 lat od daty wywłaszczenia. Dopiero dokonanie ustaleń w powyższym zakresie przez organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości umożliwia temu organowi wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia o zwrocie lub o odmowie zwrotu nieruchomości.

Natomiast ustalenia poczynione tylko w zakresie aktualnego stanu nieruchomości, a nie faktu podjęcia w ciągu 7 lat od wywłaszczenia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz ich zrealizowania przed upływem lat 10 od tej daty, nie dają organom wystarczającej podstawy do podjęcia decyzji w kwestii zwrotu nieruchomości lub jego odmowy. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że nie jest możliwe ustalenie chwili przejścia własności ww. nieruchomości na Gminę T., bowiem na przedmiotowej decyzji brak jest klauzuli prawomocności. Uzupełnienie materiału dowodowego w tym zakresie jest więc niezbędne, bowiem stwierdzenie braku uzyskania prawomocności przez ww. decyzję oznaczałoby, iż nie powstałby skutek w postaci przejścia prawa własności nieruchomości na Gminę T. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie zebrał również materiału dowodowego pozwalającego dokonać oceny zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Samo bowiem ustalenie aktualnego stanu zagospodarowania nieruchomości, obecne jej wykorzystanie, nie ma znaczenia dla oceny zbędności (oględziny działki w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu 20 marca 2009 r.), jeżeli cel po dacie wywłaszczenia został zrealizowany. Jeśli zatem nieruchomość została wywłaszczona na ściśle ustalony cel publiczny i inwestycja ta w określonym czasie została zrealizowana, a później ta nieruchomość została zaadaptowana na inne cele, to mimo że nieruchomość nie jest już wykorzystywana na cel wywłaszczenia, zdaniem organu II instancji, należy uznać, iż sam cel wywłaszczenia został zrealizowany. Brak zrealizowania celu wywłaszczenia musi także zostać potwierdzony odpowiednimi dokumentami np. od zarządcy drogi. Tymczasem w aktach sprawy w ogóle brak jest dokumentów pozwalających na ustalenie przesłanek z art. 137 u.g.n. tzn. czy przedmiotowa inwestycja w postaci budowy drogi była w ogóle rozpoczęta w ciągu 7 lat czy też nie, a następnie czy dokonano jakichkolwiek prac w zakresie budowy drogi i czy ewentualnie została zakończona przed upływem 10 lat.

Jak zauważył organ odwoławczy, w aktach sprawy brak jest aktualnego odpisu księgi wieczystej dla przedmiotowej nieruchomości. Za przedwczesne ocenił też stwierdzenie Starosty T. w kwestii odstąpienia od ustalania należności z tytułu zwrotu, bowiem w aktach zgromadzonych przez organ I instancji brak jest dowodów potwierdzających prowadzenie przez ten organ wyjaśnień w tym zakresie.

Ze względu zatem na niepełne zgromadzenie materiału dowodowego, a tym samym brak możliwości prawidłowego orzeczenia w sprawie, Wojewoda M. uznał rozstrzygniecie organu I instancji za przedwczesne.

W skardze na powyższa decyzję Wojewody M. T. D. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 137 u.g.n. i prawa procesowego tj. art. 7,8,10,11,77 i 80 K.p.a. oraz sprzeczność ustaleń z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1541/09 uwzględnił skargę uchylając zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd na wstępie podkreślił, że podstawę prawną rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego stanowił art. 138 § K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Rola zatem Sądu było dokonanie oceny, czy organ wydający rozstrzygnięcie nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 K.p.a.

W ocenie Sądu zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja wydana została z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy nie rozważył bowiem, czy dla rozstrzygnięcia sprawy rzeczywiście niezbędne jest ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji w całości lub w znacznej części. W myśl bowiem art. 106 § 4 K.p.a. organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Zgodnie natomiast z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy uprawniony był do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie lub zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wniesienie postępowania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to, iż organ ten jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy a skoro tak, to jego obowiązkiem jest uwzględnić cały materiał dowodowy jakim dysponuje w chwili orzekania (art. 77 § 1 K.p.a.). Skoro więc organ odwoławczy uchyla się od rozpoznania i ocenienia całego materiału dowodowego - to tym samym narusza w sposób istotny art. 77 § 1 K.p.a.

Sąd podkreślił ponadto, że zgodnie z brzmieniem art. 216 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W orzecznictwie sądowym podkreśla się szeroki zakres rozumienia "nabycia" (nie tylko decyzje o wywłaszczeniu, ale również np. umowy cywilnoprawne). Jednocześnie wyraźny zapis ustawy wskazuje, że "skoro nieruchomość objęta przedmiotem żądania została zbyta nie na rzecz Skarbu Państwa, ale na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, to dyspozycja art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie pozwala na to, aby taka nieruchomość była objęta decyzją o zwrocie." Jak wynika z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] kwietnia 1998 r. działka nr [...] obr.

Z. przeszła na własność Gminy T. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy Sąd wskazał, że z dowodów znajdujących się w aktach sprawy wynika, iż cel na który nastąpiło przejęcie nieruchomości, tj. urządzenie ulicy, nie został zrealizowany (dowód: protokół rozprawy z dnia [...] marca 2009 r. pismo mieszkańców Gminy z dnia [...] października 2007 r. k. akt adm. 122, pismo B. M. k. akt adm. 124). Bezspornym jest, iż nieruchomość ta zajęta bezprawnie przez A. R. – G. w 2006 r. została następnie ogrodzona i wybudowano na niej basen (pismo urzędu Gminy w T. z dnia [...] kwietnia 2008 r., k. akt adm. 157, pismo B. M. z [...] lipca 2007 r., k. akt adm. 127). Organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do tych faktów realizujących przesłankę z art. 137 pkt 2 u.g.n.

Wobec powyższego zarzuty podniesione przez organ odwoławczy, iż organ I instancji nie dokonał na gruncie przedmiotowej sprawy analizy zawartych w art. 137 u.g.n. przesłanek, tzn. nie rozstrzygnął kluczowej dla rozstrzygnięcia kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, Sąd ocenił jako bezpodstawne. Wskazał jednocześnie, że jeżeli nawet organ odwoławczy uznał, iż okoliczność braku zrealizowania celu wywłaszczenia powinna zostać potwierdzona jeszcze przez zarządcę drogi, to w ramach przysługujących mu kompetencji zgodnie z art. 136 mógł wystąpić o stosowne dokumenty. Wskazane zatem przez Wojewodę Małopolskiego braki dowodowe mogły zostać uzupełnione w postępowaniu odwoławczym, bez konieczności zwracania sprawy organowi I instancji w celu ponownego jej rozpoznania. Dokonanie wykładni prawa (art. 216 u.g.n.) oraz oceny faktów i dowodów (np. samodzielne ustalenie kiedy decyzja z [...] kwietnia 1996 r. stała się ostateczna) nie wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego w całości lub w znacznej części.

Wskazane uchybienia proceduralne, w ocenie Sądu I instancji, stwarzały podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, miały bowiem wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Wojewoda Małopolski, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając ten wyrok w całości podniósł następujące zarzuty:

1. I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
2. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie naruszył przepis art. 138 § 2 K.p.a. przez niewłaściwe uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania mimo, iż w ocenie Sądu zachodziły podstawy do orzeczenia w sprawie przez organ odwoławczy,
3. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ administracji publicznej naruszył art. 77 § 1 K.p.a. poprzez uchylenie się od rozpoznania i oceny materiału dowodowego w kontekście obowiązków wynikających, według Sądu, z art. 136 K.p.a.,
4. 3) art. 141 § 4 P.p.s.a. mające wpływ na wynik sprawy, bowiem uzasadnienie wyroku nie zawiera jednoznacznego wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania w sprawie w kontekście dokonanej przez Sąd analizy art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. jako stanowiącej o dopuszczalności zwrotu nieruchomości nabytej na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, a następnie dokonaniu oceny rozstrzygnięcia organu II instancji pod katem badania przesłanki zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia, co skutkuje brakiem możliwości oceny rozstrzygnięcia oraz pozyskania jednoznacznych wytycznych co do dalszego przebiegu postępowania w sprawie;
5. II. naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na naruszeniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. poprzez przyjęcie, że konstrukcja przepisu uniemożliwia objęcie nieruchomości nabytej na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego decyzją o zwrocie, tj. jako przedmiotu postępowania uregulowanego rozdziałem 6 działem III ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. D., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie tej skargi w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zwróciła się również o dokonanie wykładni przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 u.g.n. poprzez udzielenie odpowiedzi, czy niniejszy przepis można interpretować rozszerzająco, tj. czy nieruchomość nabyta zarówno przez Skarb Państwa jak i gminy na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości może być przedmiotem postępowania uregulowanego rozdziałem 6 działem III ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Jeżeli skarga kasacyjna opiera się na obu podstawach, to w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można skutecznie dokonać oceny procesu subsumcji obecnego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

Tym niemniej w niniejszej sprawie należy przede wszystkim odnieść się do przepisu prawa materialnego, tj. art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w jej brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji, bowiem właściwa wykładnia tego przepisu determinuje prawidłowość postępowania w niniejszej sprawie.

Jak to słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej Sąd I instancji odnosząc się do tego przepisu poddał w wątpliwość zwrot nieruchomości w przypadku przejścia nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, jednakże nie wskazał jakie to ma znaczenie dla postępowania w niniejszej sprawie. Stosowne rozważania w tej kwestii winny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku i w tym zakresie zasadny jest zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stwierdzić bowiem należy, iż w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Bezsporne w sprawie jest, iż działka nr [...] powstała w wyniku podziału, na wniosek skarżącej T. D., działki nr [...] dokonanego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Tarnowie z dnia [...] kwietnia 1996 r. w oparciu o przepis art. 10 ust. 1, 3 ust. 5 ustawy z dnia [...] kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. z 1991 r. Dz. U. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Decyzja ta orzekała również o przejściu prawa własności przedmiotowej działki nr [...] na Gminę T. z przeznaczeniem pod budowę ulicy.

W aktach sprawy znajduje się stosowny wypis z księgi wieczystej, z którego wynika, iż Gmina T. jest właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka [...] stanowiącej drogę.

W tej sytuacji stwierdzić należy, iż w wyniku wskazanej decyzji podziałowej nastąpiło przejście z mocy prawa własności nieruchomości przedmiotowej działki na rzecz gminy. Pozostaje więc do rozważenia czy powołany przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie do stanu prawnego w niniejszej sprawie, tj. czy grunty, które przeszły na własność gminy na podstawie art. 10 ust. 5 cyt. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. podlegają zwrotowi w trybie art. 136 i następne obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomości.

Wskazać należy, iż ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) znowelizowano powołany wyżej przepis art. 216 poprzez dodanie ustępu 2 stanowiącego, że przepisy rozdziału 6 działu III ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie m.in. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Przepis ten został sformułowany w sposób ogólny, odnoszący się do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a nie do jej poszczególnych przepisów. Jednakże nie oznacza to, że przepis ten dotyczy wszystkich przewidzianych tą ustawą form i trybów nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub gminę. Przepis ten w sposób jednoznaczny wskazuje, iż jego dyspozycją objęte są wyłącznie przypadki nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

Przy czym wskazaną wyżej nowelizacja dodano również pkt 3b art. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który zawiera ustawową definicję pojęcia "zbywanie i nabywanie nieruchomości", przez które należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. W tym pojęciu nabycia nie mieści się nabycie prawa własności w trybie powołanego art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami.... przede wszystkim dlatego, iż nabycie w tym trybie następuje z mocy samego prawa (ipso iure), a nie w konsekwencji czynności cywilnoprawnych. Ponadto, jak to już wskazano wyżej, następuje na rzecz gminy, a przepis art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami nie przewidywał przejścia takiej własności na rzecz Skarbu Państwa.

Odnosząc się do stanowiska Wojewody Małopolskiego należy stwierdzić, iż wykładni danej normy prawnej dokonuje się w przypadku braku jej jasności. Taka sytuacja nie zachodzi w stosunku do wyjaśnienia treści zdania pierwszego ust. 2 art. 216, który stanowi, że "przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa". Ustawodawca bowiem w sposób niebudzący wątpliwości interpretacyjnych wskazał, iż chodzi jedynie o nieruchomości nabyte na rzecz Skarbu Państwa. W związku z tym dokonywanie takich zabiegów interpretacyjnych, które mają doprowadzić do uznania, iż chodzi również o nieruchomości nabyte na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, prowadzi do zmiany treści przepisu, a więc wkracza w sferę kompetencji ustawodawcy.

Reasumując stwierdzić należy, iż nie było podstaw prawnych do prowadzenia postępowania administracyjnego o zwrot nieruchomości stanowiącej działkę nr 755/6 na podstawie przepisów rozdziału 6 działu III ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W takiej sytuacji z oczywistych względów nie mają znaczenia podnoszone przez Sąd I instancji okoliczności dotyczące prowadzonego postępowania odwoławczego i naruszenia przepisu art. 136 i 138 § 2 K.p.a. jakich dopuścił się organ II instancji. Pomimo błędnego uzasadnienia zaskarżone orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie odpowiada prawu. Bowiem prawidłowo została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja rozstrzygająca kwestie związane ze zwrotem nieruchomości, chociaż nie było podstaw prawnych do prowadzenia postępowania administracyjnego w tym zakresie.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 oraz art. 204 pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.