Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 653/20

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 604/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.R. (dalej: skarżąca) na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. Komendant Główny Policji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 6 a, art. 95 ust. 3 pkt 3 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067) i § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 1170), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy decyzję Komendanta Stołecznego Policji nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nakazującą skarżącej opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w Warszawie.

W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie przydziału z dnia 29 stycznia 1957 r. KMO m.st. Warszawy lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w Warszawie otrzymał M.R. do wspólnego zamieszkania z żoną A. i synami A. i J. Od 1959 r. w lokalu zamieszkiwała również córka głównego najemcy A.R.. Organ podał, że obecnie w lokalu zamieszkuje wyłącznie skarżąca.

Komendant Główny Policji podał, że zgodnie z art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 ustawy (czyli pozostającego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów) wydaje się w przypadku zajmowania takiego lokalu przez policjanta lub członków jego rodziny albo przez inne osoby - bez tytułu prawnego. Wskazał, że tytułem prawnym będzie decyzja o jego przydziale i jej brak świadczy o tym, że osoba zajmująca lokal nie posiada tytułu prawnego do jego zajmowania w rozumieniu ustawy o Policji.

KGP podał, że okolicznością bezsporną pozostaje fakt, że lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w Warszawie został przydzielony ojcu strony – M.R. na podstawie decyzji z dnia 29 stycznia 1957 r. KMO m.st. Warszawy. Lokal ten znajduje się zatem dalej w dyspozycji MSWiA lub podległych mu organów. Po śmierci M.R., jego żona A.R., jako uprawniona do renty rodzinnej wdowa, mogła pozostawać w lokalu na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132). Organ ustalił, że A.R. zmarła w dniu 23 grudnia 2015 r., a w lokalu obecnie zamieszkuje jej córka A.R..

KGP stwierdził, że lokal mieszkalny zajmowany przez stronę należy do zasobów mieszkaniowych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji i tym samym pozostaje obecnie w dyspozycji Komendanta Stołecznego Policji. Organ powołał art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1610). Wskazał, że wobec lokalu będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów przepisami odrębnymi dotyczącymi lokali mieszkalnych jest rozdział 8 ustawy o Policji. Podał, że wskazane przepisy ustawy o Policji znajdują bezpośrednie zastosowanie do funkcjonariuszy Policji, a poprzez art. 29 ustawy emerytalnej w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków ich rodzin uprawnionych do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, albo już był emerytem lub rencistą policyjnym. Organ wskazał, że regulacje prawne dotyczące policyjnych mieszkań służbowych, zawarte między innymi w ustawie o Policji stanowią rozwiązania szczególne wobec przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. oraz Kodeksu cywilnego.

Komendant Główny Policji stwierdził, że skarżąca nie posiada jakiegokolwiek tytułu prawnego do zajmowania lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w Warszawie, gdyż nie spełnia warunków określonych w przepisach prawa. Wymieniona nie jest funkcjonariuszem Policji oraz nie spełnia przesłanek z art. 29 ustawy emerytalnej, gdyż nie jest emerytem lub rencistą policyjnym albo osobą uprawnioną do renty rodzinnej po funkcjonariuszu Policji, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania renty lub emerytury policyjnej.

Organ powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r. sygn. akt III ARN 62/93 stwierdził, że szczególna ochrona strony, nieuprawnionej do renty rodzinnej po zmarłym ojcu M.R., rozciągała się na okres, w którym najemcą lokalu była jego żona A.R.. Jej śmierć, jako uprawnionej do renty rodzinnej, spowodowała zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego wygaśnięcie najmu przedmiotowego lokalu. Skutkiem tego, uprawnienia i obowiązki wynikające z umowy najmu nie przeszły na osobę wspólnie zamieszkałą z głównym najemcą, lecz wygasły. Komendant Główny Policji wskazał też, że omyłka we wskazanej w decyzji organu I instancji dacie przydziału M.R. lokalu mieszkalnego pozostaje bez wpływu na uprawnienia skarżącej do lokalu mieszkalnego. Wskazał, że organ I instancji wydał postanowienie nr 11/2018 z dnia 27 sierpnia 2018 r. w sprawie złożonych wniosków dowodowych. Podniósł, że z podnoszonych przez stronę okoliczności: złego stanu zdrowia, ciągłego zamieszkiwania w lokalu, zameldowania w lokalu jak również ponoszenia wszelkich opłat nie można wywieźć tytułu prawnego do jego zajmowania. Komendant Główny Policji wskazał też, że od wydania decyzji z dnia 29 stycznia 1957 r. KMO m.st. Warszawy o przydziale przedmiotowego mieszkania na rzecz M.R., nie wystąpiły jakiekolwiek zdarzenia prawne, które mogłyby stanowić podstawę do podważenia statusu wskazanego wyżej lokalu. Lokalem będącym w dyspozycji Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w rozumieniu art. 90 ust. 1 ustawy o Policji jest lokal, co do którego decyzja o jego przydziale lub o jego opróżnieniu należy do kompetencji jednostek podległych temu organowi. Skoro natomiast sporny lokal stanowił już w roku 1957 mieszkanie funkcyjne dla funkcjonariusza Milicji Obywatelskiej i tego rodzaju unormowanie było zgodne z ówcześnie obowiązującym i późniejszym ustawodawstwem, to brak jest podstaw prawnych do kwestionowania faktu, że przedmiotowy lokal pozostawał i pozostaje w dyspozycji resortu spraw wewnętrznych (por. wyrok NSA z 17 marca 2011 r., sygn. I OSK 1878/10).

Komendant Główny Policji stwierdził, że właściciel mieszkania, którym jest Miasto Stołeczne Warszawa, nie kwestionuje tej dyspozycyjności, co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Wskazał na okoliczność uzależniania zawarcia umowy najmu z A.R. (po śmierci jej męża) od uzyskania zgody w tym zakresie od Komendanta Stołecznego Policji - dysponenta mieszkania (karty nr 17-21 akt sprawy). Ponadto to właściciel mieszkania, po śmierci A.R. wystąpił do Komendanta Stołecznego Policji o potwierdzenie prawa do zamieszkiwania w tym lokalu przez skarżącą (karta nr 24 akt sprawy). Podał, że w piśmie tym Miasto Stołeczne Warszawa samo wskazuje na posiadane przez Komendanta Stołecznego Policji prawo dyspozycji do lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie.

Organ wskazał, że skoro ustawodawca ograniczył prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji (zawężając je wyłącznie do policjantów, emerytów i rencistów policyjnych oraz członków rodzin uprawnionych do renty rodzinnej po funkcjonariuszu lub emerycie policyjnym), to takie ograniczenie nie stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości. Organ przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt SK 29/16, opub. w OTK-A 2017/75, wskazując, że Trybunał orzekł, że art. 90 w związku z art. 95 ust. 3 pkt 3, w związku z art. 95 ust. 4, w związku z art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067), w związku z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610 oraz z 2017 r. poz. 1442 i 1529) są zgodne z art. 30, art. 71 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2019 r. stała się przedmiotem skargi skarżącej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę podtrzymał ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami k.p.a. Organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i wszechstronnie go rozpatrzył. Ocena dokonana na podstawie art. 80 k.p.a. nie była oceną dowolną. Organy nie naruszyły przepisów prawa procesowego, w tym art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 75, art. 78, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., a ustalenie, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, którego opróżnienie organ nakazał jest – w stanie faktycznym tej sprawy – prawidłowe. Zaskarżona decyzja nie narusza zatem prawa.

Dalej Sąd podał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem, decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego. Stosownie zaś do art. 90 ustawy o Policji, na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów.

Zdaniem Sądu, prawidłowe jest ustalenie organu, że zajmująca obecnie wymieniony lokal mieszkalny skarżąca, córka M.R., jako że nie jest funkcjonariuszem Policji, jak również nie spełnia przesłanek z art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) albowiem nie jest emerytem lub rencistą policyjnym albo osobą uprawnioną do renty rodzinnej po funkcjonariuszu Policji, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania renty lub emerytury policyjnej, nie posiada tytułu prawnego do zajmowania wskazanego wyżej lokalu mieszkalnego. Ustalenia tego nie zmieniają podnoszone w postępowaniu administracyjnym i w skardze kwestie dotyczące stanu zdrowia i wieku skarżącej a także sytuacji finansowej. Okoliczności te w świetle przepisów prawa nie mają znaczenia dla ustaleń w zakresie istnienia tytułu prawnego do zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji. Trafnie organ wskazał, że z okoliczności tych, a także faktu ciągłego zamieszkiwania w lokalu, zameldowania oraz ponoszenia wszelkich opłat, czy podejmowanych przez stronę czynności nie można wywieść tytułu prawnego do zajmowania wymienionego wyżej lokalu. Prawidłowo w świetle powyższego Komendant Stołeczny Policji postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2018 r. nr 11/2018 nie uwzględnił wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji medycznej, jak również wniosku o przesłuchanie świadka i samej strony na okoliczność złego stanu zdrowia skarżącej. Zasadnie wskazał w tym postanowieniu, że sytuacja zdrowotna strony nie ma znaczenia dla postępowania toczącego się na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, a zatem postępowania, w którym ustaleniem istotnym jest stwierdzenie, czy lokal mieszkalny będący w dyspozycji organów Policji zajmowany jest przez osobę uprawnioną, tj. posiadającą do tego tytuł prawny. Sąd nie podzielił tym samym twierdzenia skargi – opartego na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2017 r. sygn. K 27/15 – że okoliczności związane ze stanem zdrowia skarżącej oraz podejmowanymi przez nią działaniami są istotnym elementem w zakresie postępowania w przedmiocie opróżnienia lokalu. Podkreślił przy tym, że w powołanym wyroku z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt K 27/15 TK orzekł, że art. 144 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 i 1475), dalej u.p.e.a., w zakresie, w jakim odnosi się do egzekucji z nieruchomości lub lokalu (pomieszczenia) służących zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych zobowiązanego, jest niezgodny z art. 30, art. 71 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że nie zawiera regulacji gwarantujących minimalną ochronę przed bezdomnością osobom, które nie są w stanie we własnym zakresie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że konsekwencją wyroku K 27/15 jest utrata mocy obowiązującej art. 144 u.p.e.a. w zakresie, w jakim odnosi się do przeprowadzenia eksmisji "na bruk" z lokali mieszkalnych osób, które nie są w stanie we własnym zakresie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych. Wyrok ten nie dotyczył zatem przepisów ustawy o Policji, na podstawie których wydana została zaskarżona decyzja.

Wskazania jednocześnie w związku z powyższym wymaga, że w wyroku o sygn. akt SK 29/16 z dnia 15 listopada 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 2174) Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na szczególny status mieszkań służbowych przydzielanych policjantom. Wskazał, że przepisy dotyczące wygaśnięcia prawa do lokalu i opróżnienia go są ściśle powiązane z samym prawem do lokalu, jakie przysługuje funkcjonariuszowi pozostającemu w służbie stałej. Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku orzekł, że art. 90 w związku z art. 95 ust. 3 pkt 3, w związku z art. 95 ust. 4, w związku z art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067), w związku z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610 oraz z 2017 r. poz. 1442 i 1529) są zgodne z art. 30, art. 71 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zdaniem Sądu, nietrafny jest przy tym zarzut dotyczący niewykazania przez organ faktu pozostawania lokalu mieszkalnego, którego opróżnienie nakazano decyzją, w dyspozycji organów Policji. Wymieniony lokal mieszkalny przydzielony został ojcu skarżącej jako mieszkanie służbowe dla funkcjonariusza Milicji Obywatelskiej. Lokal ten jest własnością m.st. Warszawy i pozostaje nadal w dyspozycji organów Policji. Powyższe ustalenie organów znajduje odzwierciedlenie w aktach administracyjnych i znalazło swój wyraz w zaskarżonej decyzji. Trafnie organ wskazał przy tym, że dla dysponowania lokalem mieszkalnym organ Policji nie musi wykazywać swojego prawa własności do tego lokalu mieszkalnego (art. 90 ustawy o Policji). Istotą dysponowania lokalem mieszkalnym jest uprawnienie organu Policji do przeznaczenia takiego lokalu dla policjanta lub innej uprawnionej na podstawie przepisów prawa osoby. Kwestia powołanego w skardze porozumienia z dnia 4 sierpnia 2009 r. pomiędzy m. st. Warszawą a Komendantem Głównym Policji sprawie współpracy w zakresie dysponowania lokalami stanowiącymi własność m. st. Warszawy i pozostającymi w dyspozycji KGP z przeznaczeniem na tymczasowe kwatery dla funkcjonariuszy Policji oraz aneksem z dnia 2 lutego 2010 r. do w/w porozumienia, pozostaje bez wpływu na uprawnienie skarżącej do zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości, zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. [...] P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie wbrew ciążącemu na Sądzie I instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie, prowadzące do oddalenia skargi i w konsekwencji:

1. wadliwe uznanie, iż przeprowadzenie dowodów w postaci dokumentacji medycznej oraz przesłuchania skarżącej i J.R. zgłoszonych we wniosku pełnomocnika skarżącej z dnia 10 lipca 2018 r., nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i pozostaje bez wpływu na wynik postępowania,
2. nieuwzględnienie bardzo złej sytuacji zdrowotnej i wieku skarżącej, co w niewątpliwy sposób rzutuje na jej sytuację życiową, a także jej złej sytuacji finansowej, co uniemożliwia jej wykonanie nakazu opróżnienia spornego lokalu mieszkalnego;

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku przejawiające się w niedostatecznym odniesieniu się do zarzutów przedstawionych na gruncie skargi do Sądu I instancji tj. w zakresie odnoszącym się do uprawnień Policji w zakresie dysponowania lokalem, w którym zamieszkuje skarżąca;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. [...] P.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie wbrew ciążącemu na Sądzie I instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji:

1. niewykazanie czy sporny lokal faktycznie aktualnie pozostaje w dyspozycji organów Policji, poprzez nieprzedstawienie jakichkolwiek wiążących dowodów to potwierdzających, w szczególności zaś niewykazanie, iż prawo do dysponowania przedmiotowym lokalem przysługujące Milicji Obywatelskiej przeszło po 1990 r. na Policję, a także niewyjaśnienie czy sporny lokal nie był objęty porozumieniem z dnia 4 sierpnia 2009 r. pomiędzy m. st. Warszawy a Komendantem Głównym Policji sprawie współpracy w zakresie dysponowania lokalami stanowiącymi własność m. st. Warszawy i pozostającymi w dyspozycji KGP z przeznaczeniem na tymczasowe kwatery dla funkcjonariuszy Policji oraz aneksem z dnia 2 lutego 2010 r. do w/w porozumienia, w których to Komendant Główny Policji zrzekł się posiadanej dyspozycji wszystkimi lokalami wymienionymi w ww. dokumentach i uznaniu, iż okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy,
2. niewzięcie pod uwagę, że pismem z dnia 28 stycznia 2008 r. matka skarżącej została poinformowana, iż przysługują jej wszelkie uprawnienia najemcy wynikające z ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, i tym samym twierdzenia skarżącej w przekonaniu, iż prawo do lokalu jej przysługuje również po śmierci matki jako osobie uprawnionej do wstąpienia w stosunek najmu, w szczególności skarżąca dopełniła formalności związanych z lokalem i wystąpiła do przedstawiciela właściciela lokalu celem poinformowania go o zmianie osoby uprawnionej do korzystania z niego, a w konsekwencji naruszanie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji poprzez błędne zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, iż skarżąca zajmuje przedmiotowy lokal bez tytułu prawnego.

Ponadto skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1. art. 90 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. Nr 30, poz. 179 z późn. zm., dalej jako "ustawa o Policji") i uznanie, że rzeczony przepis zdejmuje z organów Policji obowiązek w zakresie wykazywania swojego prawa do lokalu, co skutkowało oddaleniem skargi, w sytuacji gdy z ww. przepisu uprawnienie takie nie wynika, a przesłanka dysponowania lokalem musi zostać w sprawie wykazana, gdyż nie jest objęta domniemaniem prawnym;
2. art. 90, art. 95 ust. 3 pkt 3, art. 146 i 147 ustawy o Policji w zw. z § 1, 3 i 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 4 września 1990 r. w sprawie zasad stopniowego przekazywania kompetencji i mienia Milicji Obywatelskiej i Służby Bezpieczeństwa jednostkom Policji i Urzędu Ochrony Państwa oraz art. 14 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że zajmowany przez skarżącą lokal w dalszym ciągu znajduje się w dyspozycji organu administracji publicznej, jakim w tym wypadku jest Policja, podczas gdy w stosunku do tegoż lokalu brak jest jakiegokolwiek aktu administracyjnego (decyzji administracyjnej lub protokołu zdawczo-odbiorczego), którego obowiązek wydania wynikał ze wskazanych wyżej przepisów rozporządzenia i art. 14 k.p.a., wskazującego, że prawo do dysponowania nim przeszło w 1990 r. z Milicji Obywatelskiej na Policję.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W takiej sytuacji, w pierwszej kolejności odnieść należałoby się do uchybień proceduralnych, niemniej przez wzgląd na wyraźne zakreślenie kwestii spornych, jak i sposób budowy zarzutów, stanowiący w istocie połączenie aspektu materialnego z procesowym, uzasadnionym będzie odniesienie się w porządku chronologicznym do zagadnień budzących spór.

Przepis art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji stanowi dyspozycję do wydania decyzji związanej o opróżnieniu lokalu mieszkalnego w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego. Zgodnie z art. 90 na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Decyzja podejmowana w trybie art. 95 ust. 3 pkt 3 ma charakter związany, co oznacza, że w sytuacji wystąpienia określonej w tej normie przesłanki polegającej na zajmowaniu przez daną osobę lokalu, o którym mowa w art. 90 ustawy o Policji bez tytułu prawnego, organ Policji jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia nakazującego jej opróżnienie tego mieszkania. W sprawach, w których wprowadzona jest instytucja decyzji związanej, nie ma podstaw do stosowania luzu decyzyjnego ze względu na jednoznaczne oznaczenie sposobu rozstrzygnięcia przez ustawodawcę. Nie jest obowiązkiem organów Policji zabezpieczanie potrzeb mieszkaniowych obywatelom niezwiązanym z resortem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 2887/14, LEX nr 2111053).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzające się w istocie do zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych i prawnych poczynionych przez organ, które nie zostały zauważone przez Sąd I instancji.

Przede wszystkim nie zasługują za uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. [...] P.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. określone w pkt 1 i 3 w ramach zarzutów procesowych. Analiza akt administracyjnych nie pozwala na uznanie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy okazał się niewystarczający i budzący wątpliwości, zaś rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło bez dostatecznego jej wyjaśnienia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zakres postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego, które przesądza o zakresie potrzebnych w sprawie ustaleń. To przepisy prawa materialnego określają przedmiot sprawy, a tym samym zakres postępowania i okoliczności mające znaczenie z punktu widzenia rozpoznania danej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie istotne okoliczności w sprawie zostały wyjaśnione, przy czym nie wskazano zdarzeń, czy okoliczności wymagających przeprowadzenia dodatkowych czynności wyjaśniających. Wydana w sprawie decyzja nie budzi także wątpliwości co do swej treści.

Z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca posiadała jakikolwiek tytuł prawny uprawniający ją do zajmowania lokalu mieszkalnego, co słusznie ocenił organ, a Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję zaaprobował to rozstrzygnięcie, mając ku temu uzasadnione podstawy. Pojęcie tytułu prawnego do lokalu należy przy tym rozumieć w znaczeniu przepisów ustawy o Policji. Tytułem prawnym do lokalu będzie decyzja o jego przydziale, a nie umowa najmu czy też okoliczność zameldowania w lokalu. Zgodnie bowiem z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, art. 92, art. 94 i art. 96 ust. 2-4, następuje w formie decyzji administracyjnej. Oznacza to, że kluczowe znaczenie w świetle ustawy o Policji ma decyzja o przydziale lokalu. Jej brak świadczy o tym, że osoba zajmująca lokal nie posiada tytułu prawnego do jego zajmowania w rozumieniu powołanego art. 95 ust. 3 pkt 3. Status zajmowanego przez skarżącą lokalu, a więc lokalu pozostającego w dyspozycji Policji, przesądza również o tym, że do lokalu takiego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, w tym art. 691 § 1 k.c. Lokale, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji, służą realizacji prawa policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, jak stanowi art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Natomiast przepis art. 89 tej ustawy wymienia członków rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, pozostających z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym. Zatem w drodze decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego to jedynie policjant (milicjant) uzyskiwał i uzyskuje tytuł prawny do lokalu, natomiast członkowie jego rodziny, wymienieni w decyzji, własnego tytułu prawnego nie uzyskują. Posiadają oni wyłącznie uprawnienie pochodne do tytułu prawnego funkcjonariusza, zamieszkiwania w lokalu. Wyjątkowo samoistny tytuł prawny do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych organów, może uzyskać członek rodziny zmarłego funkcjonariusza, emeryta lub rencisty policyjnego. Przewiduje to przepis art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.), który stanowi w ust. 1, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, (...) w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Natomiast ust. 2 stanowi, że prawo do lokalu mieszkalnego, określone w ust. 1, przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca nie jest policjantem, emerytem policyjnym lub osobą uprawnioną do renty rodzinnej po zmarłym M.R. Nie mogła zatem uzyskać tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu po swoim ojcu. Tego tytułu nie mogła uzyskać także w oparciu o przepis art. 691 k.c. (wstąpienie w stosunek najmu po śmierci matki skarżącej). Przepis ten nie ma bowiem zastosowania w sprawach dotyczących mieszkań, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji. W tej sytuacji za nietrafny uznać należy pogląd skarżącej cdtę okoliczność nie mogły mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia organów administracji. Problematyka ta wykracza bowiem poza zakres sprawy, której przedmiotem jest decyzja o opróżnieniu lokalu, wydana na podstawie przepisów ustawy o Policji, które nie nakładają na organy obowiązku badania sytuacji życiowej oraz możliwości samodzielnego zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych przez osoby zobowiązane do wykwaterowania. Stąd podniesione w tym względzie zarzuty naruszenia nie mogły zostać uwzględnione. Ponadto, wobec związanego charakteru decyzji wydawanej na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, bez wpływu na jej treść pozostają twierdzenia skarżącej w tej kwestii.

Niezasadne są również argumenty skarżącej, które kwestionują prawo dysponowania przez Policję zajmowanym przez nią lokalem mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w Warszawie. Przepis art. 90 ustawy o Policji stanowi, że na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, nie wiążąc owej dyspozycji z konkretną jednostką. Dysponowanie lokalem jest specyficznym pojęciem prawnym, różnym od własności, czy posiadania, czy innego stanu władania prawa. Jest oderwane zwłaszcza od własności. Zatem organy Policji mogą dysponować lokalami, którymi nie są właścicielami. Dysponowanie lokalem przez organy Policji nie musi wynikać z obowiązujących norm prawnych. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 2001 r., sygn. akt I CKN 683/00, w którym Sąd ten wskazał, że lokalem będącym w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych w rozumieniu art. 90 ustawy o Policji jest lokal, co do którego decyzja o jego przydziale lub o jego opróżnieniu należy do kompetencji jednostek podległych temu organowi, a to oznacza, że dysponowanie lokalem związane jest z prawem organu Policji do decydowania o jego przydziale bądź opróżnieniu. Jak wynika z trafnych ustaleń poczynionych w sprawie, lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w Warszawie, pozostaje w zasobach i dyspozycji organów Policji. W aktach znajduje się dokument sporządzony przez Zarząd Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy związany czasowo z prowadzoną sprawą, z którego bezsprzecznie wynika, iż przedmiotowy lokal pozostaje w dyspozycji organów Policji (p. pismo z dnia 5 lutego 2018 r. - k-24 akt administracyjnych). Przy czym godzi się podkreślić, że obowiązujące przepisy nie wymagają dysponowania lokalem przez konkretną jednostkę organizacyjną Policji, bo w art. 90 ustawy o Policji stanowi się, iż na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Nie ma przeto znaczenia, który komendant nim dysponuje, bo jest to kwestią wewnętrzną tej formacji. Dysponowaniem spornym lokalem wynika też z treści porozumienia z dnia 4 sierpnia 2009 r. zawartego pomiędzy Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy, a Komendantem Głównym Policji, na mocy którego ten ostatni zrzekł się praw do dysponowania wszystkimi lokalami, o których mowa w § 1, z zastrzeżeniem § 2, na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy. Porozumienie to nie ma jakiegokolwiek znaczenia w przedmiotowej sprawie, bo nie dotyczy zwrotu lokali zajmowanych bez tytułu prawnego. Należy zaznaczyć, iż zagadnienie zwrotu lokalu właścicielowi pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy, gdyż nie ma wpływu na jego przeszły status, ani na uprawnienia skarżącej kasacyjnie, co oznacza, że jakiekolwiek ustalenia między organem Policji, a Miastem Stołecznym w zakresie dysponowania lokalami wykraczają poza przedmiot tego postępowania.

W kontekście powyższych rozważań nie było także podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, które mają na celu wykazać, iż lokal zamieszkiwany przez skarżącą nie jest w dyspozycji organów Policji.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wedle jego brzmienia uzasadnienie winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jest więc przepisem o charakterze formalnym, zaś o jego naruszeniu można mówić wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie obejmuje choćby jednego z ustawowych wyżej wymienionych elementów, a wada ta może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W drodze zarzutu naruszenia w/w przepisu można zatem kwestionować "techniczną kompletność" uzasadnienia, a nie prawidłowość merytoryczną, bowiem temu celowi służą zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego. W orzecznictwie panuje pogląd, że tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 P.p.s.a. W niniejszej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawiono w nim bowiem stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.