Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 12 grudnia 2017 r., I SA/Wa 1888/17, odrzucił skargę L. sp. z o.o. sp. j. z siedzibą w W. na pismo Prezydenta m.st. Warszawy z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad postępowania przy rozpatrywaniu wniosków użytkowników wieczystych. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zaskarżone pismo Prezydenta m.st. Warszawy nie mieści się we wskazanym w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a") katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. Brak też jest przepisów szczególnych, które przewidywałyby w takiej sytuacji kontrolę sądowoadministracyjną. Przedmiotowym pismem, skierowanym do podległych jednostek organizacyjnych Urzędu m.st. Warszawy i zatrudnianych w nich pracowników "w związku z licznymi wnioskami użytkowników wieczystych w zakresie sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste, stanowiących własność m.st.
Warszawy oraz koniecznością właściwego zabezpieczenia interesu m.st. Warszawa", Prezydent m.st. Warszawy polecił stosowanie, przy rozpoznawaniu wniosków o zmianę umowy użytkowania wieczystego, określonych w piśmie zasad. Zdaniem Sądu I instancji pismo to nie jest decyzją administracyjną, czy też postanowieniem, jak również nie stanowi aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie można też uznać, że jest to akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, podlegający kontroli sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Jest to pismo o charakterze wewnętrznym, skierowane do określonych jednostek organizacyjnych i ich pracowników, dotyczące zasad postępowania przy rozpatrywaniu wniosków użytkowników wieczystych w sprawie zmiany umów użytkowania wieczystego. Pismo to, stanowiące w istocie formę polecenia służbowego, nie tworzy na rzecz innych podmiotów, w tym strony skarżącej, żadnych praw i obowiązków.
Jak wskazano adresatami tego pisma są podległe Prezydentowi m.st. Warszawy jednostki organizacyjne i ich pracownicy. Przedmiotowe pismo nie podlega więc kontroli sądu administracyjnego. Kontroli takiej podlegałby jedynie akt lub czynność organu administracji publicznej o charakterze władczym, rozstrzygający w sposób jednostronny i władczy o prawach oraz obowiązkach strony wynikających z przepisów prawa. Zaskarżone pismo charakteru takiego nie posiada.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wywiodła L. sp. z o.o. sp. j. z siedzibą w W., zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
- 1. art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że instrukcja nie podlega kontroli sądu administracyjnego jako akt o charakterze wewnętrznym nietworzący żadnych praw i obowiązków wobec innych podmiotów, podczas gdy instrukcja jest aktem, którego zastosowanie rozstrzyga w sposób jednostronny i władczy o prawach i obowiązkach innych podmiotów, wobec czego podlega kontroli sądowoadministracyjnej,
- 2. art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U.2016.902) poprzez błędną wykładnię i uznanie, że udzielone w formie instrukcji polecenie służbowe nie tworzy żadnych praw i obowiązków wobec innych podmiotów, podczas gdy na podstawie art. 25 ust. 1 powyższej ustawy, do obowiązków pracownika samorządowego należy sumienne i staranne wykonywanie poleceń przełożonego, co powoduje, że instrukcja tworzy prawa i obowiązki wobec podmiotów trzecich i z tego względu powinna zostać poddana kontroli sądowoadministracyjnej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że podstawę do zaskarżenia instrukcji stanowi fakt, że wydana została w sprawie z zakresu administracji publicznej – reguluje ona zasady gospodarowania mieniem gminnym, w związku z czym podlega kognicji sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 14 marca 2014 r., I OSK 468/14, stwierdził, że: "chodzi zatem o regulację materii administrowania mieniem komunalnym, oddanym w użytkowanie wieczyste. Należy spostrzec, że mienie to należy do wspólnoty samorządowej i ma charakter publiczny – a nie prywatny Miasta Stołecznego Warszawy – a zatem gospodarowanie nim, w tym w zakresie umów użytkowania wieczystego – takoż stanowi administrację publiczną. Jak zaś była mowa, w myśl art. 1 p.p.s.a., sprawa sądowoadministracyjna to sprawa z zakresu kontroli właśnie działalności administracji publicznej". Sprawa ta dotyczyła kontroli zarządzenia Prezydenta m.st.
Warszawy nr [...] wydanego w sprawie ustalenia zasady zmiany umów użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność m.st. Warszawy, które nakładało na użytkowników wieczystych nieruchomości znajdujących się we władaniu m.st. Warszawy obowiązek uiszczenia kwoty "odpowiadającej 12,5% wartości różnicy pomiędzy aktualną wartością nieruchomości określoną dla nowego sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste a aktualną wartością tej nieruchomości określoną dla dotychczasowego sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości". Zarządzenie to zostało przez NSA uchylone, a jego treść została bezpośrednio powielona w zaskarżonej w niniejszej sprawie instrukcji.
Ponadto, w uchwale z 26 czerwca 2014 r., I OPS 14/13, NSA stwierdził, że art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. obejmuje akty, które z reguły noszą następujące cechy: a) mają na celu realizację zadań publicznych przypisanych organom jednostek samorządu terytorialnego w drodze ustawy, b) nakładają obowiązki, stwierdzają uprawnienia lub obowiązki bądź tworzą lub znoszą istniejący stosunek prawny, c) mają charakter indywidualny bądź generalny, d) nie są aktami prawa miejscowego. Instrukcja ma wszystkie z wymienionych powyżej cech: obejmuje swoim zakresem realizację zadań publicznych przypisanych organom samorządu terytorialnego w drodze ustawy, tj. sprawy związane z użytkowaniem wieczystym, do zawiązywania którego uprawnione są jedynie Skarb Państwa oraz gminy; nakłada obowiązek nałożenia opłaty kwoty odpowiadającej 12,5% wartości różnicy pomiędzy aktualną wartością nieruchomości określoną dla nowego sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste a aktualną wartością tej nieruchomości określoną dla dotychczasowego sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości, przy czym kwota ta nie może być niższa niż 12,5% aktualnej wartości nieruchomości w wypadku zmiany umowy użytkowania wieczystego; ma charakter generalny, gdyż nakłada obowiązek uiszczenia opłaty na wszystkich użytkowników wieczystych wnoszących o zmianę przeznaczenia użytkowania wieczystego nieruchomości z zasobu m.st.
Warszawy; nie jest aktem prawa miejscowego. Tym samym, instrukcja może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Nawet jeśli wziąć pod uwagę, że celem instrukcji ma być wypracowanie stanowiska Miasta w stosunku cywilnoprawnym łączącym Miasto i użytkownika wieczystego, nie można się zgodzić, iż jest to odpowiednia forma wypracowania takiego stanowiska. Umowa użytkowania wieczystego zawierana jest zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami – oznacza to, że stosunek łączący strony poddany jest zasadom prawa cywilnego, w tym przede wszystkim, zasadzie równości stron.
Nie można uznać, że wydanie instrukcji oraz stanowisko Miasta zawierające się w stwierdzeniu, iż zmiana umowy użytkowania wieczystego (umowy cywilnoprawnej) zostanie dokonana jedynie za uiszczeniem opłaty wskazanej w instrukcji są dopuszczalne w świetle zasady równości stron. Ponadto, opłata za zmianę przeznaczenia użytkowania wieczystego nie znajduje się w katalogu opłat dotyczących użytkowania wieczystego, który przewiduje ustawa o gospodarce nieruchomościami. Organ nie może również regulować kwestii cywilnoprawnych w drodze aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, bez różnicy jak ten akt zostanie nazwany, czy jako zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy z [...] lutego 2011 r. nr [...], czy też jako uchwała Rady Miasta nr [...] z [...] listopada 2007 r.
Co więcej, skarżąca podziela stanowisko Sądu I instancji o uznaniu treści instrukcji za formę polecenia służbowego, jednak nie podziela wniosków dotyczących konsekwencji takiej kwalifikacji. Zgodnie bowiem z art. 25 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych do obowiązków pracownika samorządowego należy sumienne i staranne wykonywanie poleceń przełożonego. Pracownik samorządowy może odmówić wykonania polecenia służbowego jedynie w dwóch wypadkach wymienionych w art. 25 ust. 2 i 3 powołanej ustawy, tj. w wypadku gdy polecenie jest niezgodne z prawem albo gdy zawiera znamiona pomyłki oraz jeżeli pracownik jest przekonany, że prowadziłoby to do popełnienia przestępstwa, wykroczenia lub groziłoby niepowetowanym stratami. Ze względu na przepisy dotyczące zależności służbowej, wykonywania poleceń służbowych oraz możliwych konsekwencji niewypełnienia polecenia służbowego, instrukcja jest narzędziem kształtującym interesy podmiotów trzecich, niebędących adresatem instrukcji: wobec braku przesłanek do uznania realizacji polecenia służbowego zawartego w instrukcji jako czynu zabronionego albo pomyłki oraz doniosłej sankcji grożącej za niespełnienie polecenia służbowego, szansa że pracownicy samorządowi poszczególnych urzędów m.st.
Warszawy nie zastosują się do polecenia służbowego jest znikoma. Z tego względu należy uznać, że instrukcja wywiera wpływ na sytuację prawną osób trzecich, tj. użytkowników wieczystych nieruchomości znajdujących się w zasobie m.st. Warszawy, którzy wnoszą o zmianę umowy użytkowania wieczystego poprzez zmianę przeznaczenia.
Podkreślić również należy, że treść instrukcji jest powieleniem brzmienia zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy z [...] lutego 2011 r. nr [...], które zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, I SA/Wa 1234/14, a następnie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, I OSK 2698/14 oraz uchwały Rady Miasta z [...] listopada 2007 r. nr [...], unieważnionej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 grudnia 2010 r., I SA/Wa 1563/10. Nie sposób nie zauważyć, że Miasto próbuje przeforsować tę samą opłatę, uznaną już dwukrotnie przez WSA i NSA za nienależną, zmieniając jedynie sposób nałożenia tej opłaty pod pozorem polecenia służbowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent m. st. Warszawy wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Podniósł w szczególności, że podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.
Zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. jest bezzasadny, bowiem zaskarżone w niniejszej sprawie pismo Prezydenta m.st. Warszawy z [...] sierpnia 2014 r. nr [...], skierowane do podległych jednostek organizacyjnych urzędu m.st. Warszawy, stanowiące dla pracowników tych jednostek instrukcję postępowania i stosowania określonych w tym piśmie zasad przy rozpoznawaniu wniosków o zmianę umowy użytkowania wieczystego, jest aktem o charakterze wewnętrznym i nie tworzy na rzecz innych podmiotów żadnych praw i obowiązków, a zatem nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W uchwale z 26 czerwca 2014 r., I OPS 14/13, NSA wskazał, że akty z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. rozumiane są jako akty organów samorządowych niezawierające przepisów prawa powszechnie obowiązującego, zatem mogą to być akty o charakterze ogólnym wewnętrznego obowiązywania, jak regulaminy kierowane do podległych organów czy jednostek, oraz o charakterze zewnętrznym, byle miały oparcie w materii publicznoprawnej.
Podkreśla się w doktrynie, że regulacja ta nie została w pełni zsynchronizowana z przepisami ustaw samorządowych, aczkolwiek przepisy tych ustaw nie zostały derogowane przez p.p.s.a. i nie utraciły mocy. Są przepisami szczególnymi w stosunku do p.p.s.a., mają zróżnicowany charakter, bo zarówno generalny, jak i indywidualny. Za należące do tej kategorii uważa się akty noszące następujące cechy: 1) mają na celu realizację zadań publicznych przypisanych organom jednostek samorządu terytorialnego w drodze ustawy;
- 2) nakładają obowiązek, stwierdzają uprawnienie lub obowiązek, bądź tworzą lub znoszą istniejący stosunek prawny;
- 3) mają charakter indywidualny bądź generalny;
- 4) nie są aktami prawa miejscowego. Akty te są ujmowane szeroko, bez względu na formę, gdyż decydujące znaczenie w zakresie ich kwalifikacji ma materia przez nie regulowana. W tym obszarze mieszczą się wszystkie szczeble administracji samorządowej. Do zakresu działania organów samorządowych należą wszelkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami dla innych podmiotów, nadto zadania zlecone z zakresu administracji rządowej (tak NSA m.in. w wyroku z 15 września 2009 r., II OSK 461/09). Istotna jest tu także forma aktu i organ go podejmujący. Gdy są to akty mające charakter uchwał czy zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego, wówczas zaliczane są do omawianej kategorii (B. Adamiak: Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2006 r., nr 2, str. 16).
Zaskarżone w niniejszej sprawie pismo nie jest ani uchwałą ani zarządzeniem, zatem nie jest formą działania administracji, która może podlegać zaskarżeniu w drodze art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Ponadto, zawiera jedynie wytyczne, polecenia dla pracowników jednostek organizacyjnych urzędu m. st. Warszawy, czyli stanowi wewnętrzne polecenie postępowania w sprawach wniosków użytkowników wieczystych w zakresie sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste, stanowiących własność m.st. Warszawy i tym samym nie nakłada na inne, niż pracownicy urzędu m. st. Warszawy, podmioty żadnych obowiązków ani nie przyznaje żadnych uprawnień. Nie mogło ono zatem naruszyć interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu zewnętrznego jakim jest skarżąca Spółka.
Co więcej, jak trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę kasacyjną – "pismo to nie nakłada obowiązku uiszczenia kwoty z tytułu zmiany umowy tak jak i nie nakłada obowiązku złożenia wniosku o zmianę umowy użytkowania wieczystego". Stanowi jedynie swego rodzaju deklarację tego, jakie oświadczenia woli powinny być składane w sprawach zmian umów użytkowania wieczystego. Nie nakłania natomiast do zawierania umów zmieniających umowy użytkowania wieczystego, których stroną jest m. st. Warszawa.
Z kolei zarzut naruszenia art. 25 ust. 1 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych jest nietrafiony. Zgodnie z jego treścią do obowiązków pracownika samorządowego należy sumienne i staranne wykonywanie poleceń przełożonego. Obowiązek wykonywania poleceń przełożonych jest obowiązkiem powszechnym w prawie pracy, występującym w każdym stosunku pracy. Obowiązek ten jest jednym z podstawowych elementów odróżniających stosunek pracy od stosunków cywilnoprawnych mających za przedmiot świadczenie pracy na podstawie umów cywilnoprawnych. Pracownik w ramach stosunku pracy jest bowiem podporządkowany na co dzień przy wykonywaniu swoich obowiązków poleceniom pracodawcy. Tym samym wniosek skarżącej kasacyjnie, że z tego względu instrukcja tworzy prawa i obowiązki wobec podmiotów trzecich i powinna zostać poddana kontroli sądowoadministracyjnej jest bezzasadny.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.