Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 718/09

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 795/08 oddalił skargę E. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. wszczęło postępowanie o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] marca 2002 r. nr [...].

Organ wyjaśnił, że miał na względzie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 stycznia 2005 r. sygn. akt I SA 1882/03, wydanego w sprawie, ze skargi na decyzję SKO w Ostrołęce dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ostrołęki z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] o zatwierdzeniu podziału przedmiotowej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił w przytoczonym wyroku uwagę, że postępowanie w sprawach o podział nieruchomości jest dwuetapowe. Najpierw, zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu, opiniuje prezydent w formie postanowienia, na które służy zażalenie, a dopiero później dokonuje się podziału nieruchomości w formie decyzji zatwierdzającej projekt podziału - na podstawie tegoż postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że gdy w obrocie prawnym pozostaje prawomocne postanowienie, to w sytuacji, gdy organ wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału, organ musi najpierw wzruszyć prawomocne postanowienie opiniujące ten projekt, gdyż jest on podstawą wydania decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność postanowienia Prezydenta Miasta Ostrołęki z dnia [...] marca 2002 r., nr [...], pozytywnie opiniującego projekt podziału nieruchomości położonych w Ostrołęce o nr [...],[...],[...],[...] oraz [...] w części w jakiej określa, że wydzielone w wyniku podziału działki: [...],[...],[...],[...] i [...] położone są w liniach rozgraniczenia dróg publicznych.

Na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 1 r., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 6 lipca 2007 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 210/07 uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2006 r. oraz postanowienie z dnia [...] października 2006 r. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wydane przez Kolegium w trybie nadzorczym akty stwierdzające nieważność w części postanowienia Prezydenta Miasta Ostrołęki zawierają istotna wadę, a mianowicie były skierowane do zmarłej uczestniczki postępowania podziałowego K. B., a ponieważ sprawa dotyczy podziału nieruchomości, spadkobiercy nieżyjącej strony winni być wykazani w postanowieniu stwierdzającym nabycie spadku po osobie zmarłej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce po ustaleniu spadkobierców zmarłej K. B. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. stwierdziło nieważność postanowienia Prezydenta Miasta Ostrołęki z dnia [...] marca 2002 r., pozytywnie opiniującego projekt podziału nieruchomości położonych w Ostrołęce w części, w jakiej określa, że wydzielone w wyniku podziału działki: [...],[...],[...],[...] i [...] położone są w liniach rozgraniczenia dróg publicznych.

Organ w uzasadnieniu postanowienia wskazał, ze Prezydent Miasta Ostrołęki orzekając postanowieniem z dnia [...] marca 2002 r., że wydzielone w wyniku podziału działki nr: [...],[...],[...],[...] i [...] położone są w liniach rozgraniczenia dróg publicznych - tym samym określił ich status prawny.

Organ podniósł, że wydzielone dla obsługi komunikacyjnej działki stanowiące drogi nie mogą być uznane jako drogi publiczne, lecz jedynie jako drogi wewnętrzne.

Kolegium wyraziło stanowisko, że z obowiązującego w dacie wydawania postanowienia opiniującego, ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ostrołęki (uchwała Rada Miasta Ostrołęki nr 247/XLII/93 z dnia 30 czerwca 1993 r. Dz. Urz. Woj. Ostrołęckiego z dnia 28 lutego 1994 r. nr 2 poz.

9) w sposób oczywisty - w odniesieniu do terenu proponowanych do wydzielenia działek, oznaczonych numerami: [...],[...],[...],[...] i [...], - plan ten nie przewidywał żadnych dróg publicznych. Okoliczność ta, zatem wykluczała możliwość wydania tego rodzaju opinii, że w/w działki położone są w liniach rozgraniczenia dróg publicznych.

Na podstawie analizy wyrysu z planu miejscowego oraz - stanowiącej załącznik graficzny do postanowienia opiniującego - mapy wstępnego projektu podziału Kolegium ustaliło, że teren, który obejmowały wyżej wymienione działki, nie znajduje się w liniach rozgraniczenia drogi publicznej tj. ul. [...], zatem postanowienie opiniujące podział nieruchomości stwierdzające, że wskazane wyżej i proponowane do wydzielenia działki położone są w liniach rozgraniczenia dróg publicznych, było w tej części sprzeczne z przepisami art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), gdyż pozostawało w oczywistej sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który ma walor przepisu gminnego.

W tym stanie rzeczy Kolegium - jak podkreśliło - wyeliminowało z obrotu prawnego przedmiotowe postanowienie w tak określonej części.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła E. B., w którym zarzuciła organowi, iż postanowienie z dnia [...] stycznia 2008 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego.

Rozpatrując sprawę ponownie Kolegium postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. - utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2008 r.

Kolegium podkreśliło, że według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania postanowienia opiniującego projekt podziału, stosownie do treści art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej; wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.

Kolegium wskazało, że powyższe nie oznacza, że każde wydzielenie w projekcie podziału nieruchomości ciągów komunikacyjnych (dróg) będzie przesądzało o ich statusie jako dróg publicznych. Sposób zaliczenia danej drogi do kategorii dróg publicznych normowały przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2000 r., Nr 71, poz. 838 ze zm.) stanowiąc, iż następuje to w drodze uchwały organów prawodawczych jednostki samorządu terytorialnego po uprzednim uwzględnieniu jej przebiegu - ustaleniu linii rozgraniczających drogi publiczne, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U z 1999 r. Nr 15, poz. 139 zezm.).

Kolegium podniosło, że w myśl art. 8 powołanej ustawy o drogach publicznych, drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, są drogami wewnętrznymi, a ich budowa, utrzymanie, zarządzanie i oznakowanie należy do zarządcy terenu.

Organ podkreślił, że co do zasady, możliwym było pozytywne zaopiniowanie zamierzenia wnioskodawców w kontekście zapisu powoływanego powyżej art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W myśl art. 93 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości można było dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi. Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z zastrzeżeniem art. 94 i 95 ustawy opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (ust. 4), wyrażając opinię w formie postanowienia (ust. 5). Ustawodawca w ust. 2 powoływanego przepisu wskazał, iż zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Oznacza to, że przy zatwierdzaniu i opiniowaniu projektu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określonego w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także czy służy temu przeznaczeniu.

Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu i wyrysu z obowiązującego w dacie wydania decyzji organu I instancji miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ostrołęki wynikało, że w odniesieniu do terenu proponowanych do wydzielenia działek oznaczonych numerami [...], [...], [...], [...] i [...], plan nie przewidywał żadnych dróg publicznych, co wykluczało możliwość wydania tego rodzaju opinii, że te właśnie działki położone są w liniach rozgraniczenia dróg publicznych.

Stąd organ stwierdził, że ustalenie Prezydenta Ostrołęki, że wskazane wyżej i proponowane do wydzielenia działki położone są w liniach rozgraniczenia dróg publicznych, jest ewidentnie sprzeczne z przepisami art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (oczywista sprzeczność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który ma walor przepisu gminnego).

Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych we wniosku E. B., organ nadzorczy uznał je za nieuzasadnione. W szczególności stwierdził, że jego postanowienie z dnia [...] stycznia 2008 r. nie naruszało w żaden sposób przepisów art. 93 ust.3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sama bowiem okoliczność powołania tychże przepisów w podstawie prawnej rozstrzygnięcia Kolegium, jak również w jego uzasadnieniu, nie dawała jeszcze podstaw do wyciągnięcia takiego wniosku.

Organ podkreślił, że w żadnym fragmencie uzasadnienia swojego postanowienia nie kwestionował, iż opinię w przedmiocie podziału nieruchomości wydał organ niewłaściwy i to w wadliwej formie. Kolegium natomiast swoje rozważania skupiło na kwestii oczywistej niezgodności w omawianej części postanowienia opiniującego z ustaleniami wówczas obowiązującego planu miejscowego.

Za całkowicie bezpodstawny organ uznał także zarzut, że podstawą prawną postanowienia Kolegium z dnia [...] października 2006 r. nie mógł być nieistniejący przepis art. 10 pkt 2 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż rozpatrzenie sprawy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia administracyjnego, następuje w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie wydania orzeczenia będącego przedmiotem postępowania nadzorczego.

Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. B. Skarżąca, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia poprzedzającego je, zarzuciła organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że postanowienie opiniujące podział zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa oraz obrazę prawa materialnego tj.: art. 93, 98 i art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem - zdaniem skarżącej - wydzielone pod drogę dojazdową działki spełniały parametry drogi publicznej. a obowiązujący w dacie wydawania postanowienia opiniującego podział miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (w części tekstowej) nie uwzględniał co do zasady wszystkich dróg publicznych o znaczeniu lokalnym na terenie Miasta Ostrołęki.

W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę E. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kwestia sprzeczności postanowienia opiniującego projekt podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ostrołęki, może być przedmiotem rozważań w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tego postanowienia w kontekście przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zastosowanie tej przesłanki ma miejsce wówczas, gdy stan prawny nie budzi wątpliwości, a rażące naruszenie prawa jest oczywiste. Można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (wyr. NSA z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997, nr 2, s. 26).

Zgodnie z art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) zgodność z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu.

Oznacza to, że przy opiniowaniu projektu podziału organ obowiązany jest uwzględnić przeznaczenie terenu określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt podziału realizuje to przeznaczenie, a także czy służy temu przeznaczeniu.

Postanowienie wydane w trybie art. 93 ust. 4 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami jest etapem postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości.

Miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta Ostrołęki uchwalony został przez Radę Miasta Ostrołęki Uchwałą z dnia 30 czerwca 1993 r.

W tej dacie obowiązywał art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowił w pkt. 2, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych.

Tak więc zarzut skarżącej, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie uwzględniał wszystkich dróg publicznych Sąd ocenił jako chybiony.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego mógł nie uwzględniać dróg wewnętrznych, jednakże uwzględniał istniejące lub planowane drogi publiczne.

Stąd zdaniem Sądu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo ustaliło, ze ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Miasta Ostrołęki w odniesieniu do terenu proponowanych do wydzielenia działek nie przewidywał żadnych dróg publicznych, a okoliczność ta wykluczała możliwość wydania opinii, że wydzielone w wyniku podziału działki gruntu oznaczone nr: [...],[...],[...],[...] i [...] położone są w liniach rozgraniczenia dróg publicznych.

Oznacza to, że postanowienie Prezydenta Ostrołęki z dnia [...] marca 2002 r., pozytywnie opiniujące projekt podziału nieruchomości położonych w Ostrołęce o nr [...],[...],[...],[...] oraz [...] w części w jakiej określa, że wydzielone w wyniku podziału działki: [...],[...],[...],[...] i [...] położone są w liniach rozgraniczenia dróg publicznych pozostawało w oczywistej sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który ma walor przepisu gminnego.

Sąd stwierdził, że miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta Ostrołęki uchwalony przez Radę Miasta Ostrołęki uchwałą z dnia 30 czerwca 1993 r. ustalił przebiegi i przeznaczenie terenu dla istniejących i projektowanych dróg i ulic układu podstawowego miasta oraz niektórych lokalnych, mających znaczenie jako powiązanie między jednostkami strukturalnymi.

Dla terenu obejmującego wydzielone w wyniku podziału działki gruntu nr: [...], [...], [...], [...] i [...] miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta Ostrołęki, nie ustalał przeznaczenia dla projektowanych dróg i ulic.

Opinia o zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego musi wyraźnie wskazywać czy projektowany podział jest zgodny z tym planem.

Wydając opinię o zgodności projektu podziału z planem zagospodarowania przestrzennego organ winien wziąć pod uwagę tak część graficzną jak i opisową tego planu.

Zdaniem Sądu organ nadzoru prawidłowo uznał w zaskarżonym postanowieniu, że przy wydawaniu postanowienia Prezydenta Miasta Ostrołęki z dnia [...] marca 2002 r. doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego w części dotyczącej określenia, że wydzielone w wyniku podziału działki: [...],[...],[...],[...] i [...] położone są w liniach rozgraniczenia dróg publicznych, a to skutkowało stwierdzeniem nieważności postanowienia w tej części.

Wydzielone działki gruntu z przeznaczeniem pod drogi o nr [...],[...],[...],[...] i [...], dla obsługi komunikacyjnej nowo wydzielonych działek gruntu, mogą być uznane, jak wskazał organ nadzoru, jedynie jako drogi wewnętrzne, a parametry techniczne dróg nie przesądzają o ich charakterze jako dróg publicznych.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. B. reprezentowana przez radcę prawnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1. naruszenie prawa materialnego w szczególności:
2. a) art. 93 ust. 1, ust. 2, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie uznanie, iż postanowienie Prezydenta Ostrołęki z dnia [...].03.2002 r. jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Ostrołęką,
3. b) art. 93 ust. 4 i ust. 5 i art. 96 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do sprzeczności miedzy postanowieniem opiniującym podział nieruchomości a samą decyzją podziałową;
4. c) art. 97 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a więc uznanie że zaopiniowany podział nieruchomości, zmodyfikowany postanowieniem SKO w Ostrołęce z dnia [...].01.2008 r. utrzymanym w mocy przez postanowienie SKO w Ostrołęce z dnia [...].03.2008 r. jest zgodny z wnioskiem skarżącej;
5. d) art. 93 ust. 3, art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, iż w dalszym ciągu możliwy jest podział nieruchomości, mimo braku dróg publicznych na terenie objętym podziałem;
6. 2. naruszenie przepisów postępowania, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że implikowały to nie tylko wskazane wyżej naruszenia prawa materialnego, ale także zupełny brak podstawy prawnej do wydania przez SKO w Ostrołęce zaskarżonych postanowień, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty Kasator wnosił o:

1. 1. zmianę zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...].03.2008 r. sygn. akt [...] i poprzedzającego go postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...].01.2008 r. sygn. akt [...] ewentualnie o
2. 2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,
3. 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania za I i II instancję, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 stycznia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1882/03 uchylając decyzje SKO w Ostrołęce, która stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta Ostrołęki z [...] sierpnia 2002 r. w części, w jakiej decyzja określała, że wydzielone w wyniku podziału działki: [...],[...],[...],[...] i [...] położone są w liniach rozgraniczenia dróg publicznych podkreślał, że postępowanie o podział nieruchomości jest dwuetapowe, gdyż najpierw w konkretnej sprawie Prezydent Miasta Ostrołęka opiniuje zgodność proponowanego podziału w formie postanowienia z ustaleniami planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego orzekającego w sprawie I SA/Wa 1882/03 nie może być sprzeczności między treścią postanowienia opiniującego podział nieruchomości, a samą decyzją ten podział zatwierdzającą. Ponieważ taka sprzeczność się wytworzyła na skutek stwierdzania nieważność decyzji Prezydenta Ostrołęki z dnia [...].08.2002 r. w części, w jakiej określa, że wydzielone w wyniku podziału działki: [...],[...],[...],[...] i [...] położone są w liniach rozgraniczenia dróg publicznych to decyzję SKO Sąd uchylił.

Obecnie Sąd pierwszej instancji oddalając skargę na postanowienie SKO w Ostrołęce stwierdzające nieważność postanowienia Prezydenta Ostrołęki z [...] marca 2002 r. dopuścił do sytuacji, że stwierdzono nieważność postanowienia opiniującego podział, a pozostaje w obrocie decyzja o podziale z [...] sierpnia 2002 r.

Stąd w ocenie Kasatora uzasadniony jest zarzut prawa materialnego art. 93 ust. 4 i 5 i art. 96 § 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem składającej skargę kasacyjną w planie zagospodarowania przestrzennego miasta Ostrołęki nr 247/XLII/93 z 30.06.1993 r. określono wszystkie drogi i ulice układu podstawowego oraz nie wszystkie lokalne – tylko mające znaczenie jako powiązanie między jednostkami strukturalnymi stąd Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał uzasadnionych powodów aby na podstawie tych zapisów uznać, że plan zagospodarowania przestrzennego dla miasta Ostrołęki graficznie określa linie rozgraniczające wszystkich dróg publicznych na terenie Ostrołęki.

Jakkolwiek skarżąca przyznała, że możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) w części dotkniętej wadą to może taka sytuacja nastąpić wyłącznie, kiedy decyzja składa się z kilku elementów z których każdy mógłby być przedmiotem osobnego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja zdaniem skarżącej nie występuje w postanowieniu którego nieważność stwierdzono. Dalej skarga zarzuca, że skoro podział nieruchomości prowadzony był na wniosek właściciela, to wniosek ten nie obejmował wydzielenia działek [...],[...],[...],[...] i [...] pod drogi wewnętrzne, szczególnie o parametrach określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 1999 r. Nr 43 poz. 430). nie ma także zgody wnioskodawcy na jego zmianę, a mimo to stwierdzając nieważność w części postanowienia z dnia [...].03.2008 r. sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku taki stan faktyczny jak i prawny z naruszeniem art. 97 ustawy o gospodarce nieruchomościami zaakceptował.

Art. 93 ust 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami stanowi, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu.

Podział nieruchomości dokonany decyzją Prezydenta Ostrołęki w dniu [...].08.2002 r., nr [...] na podstawie opinii zawartej w postanowieniu z dnia [...].03.2002 r., Nr [...] w pełni realizuje dyspozycję tego szczególnego przepisu - wszystkie wydzielone działki gruntu posiadają dostęp do drogi publicznej.

Modyfikacja tego stanu, przez SKO w Ostrołęce, doprowadziła do oczywistej rażącej sprzeczności projektowanego podziału z powołanym wyżej przepisem prawa, a także z art. 99 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami, gdyż w ustalonym przez SKO w Ostrołęce stanie faktycznym i prawnym wydzielone z nieruchomości skarżącej działki gruntu od [...] do [...] nie mają dostępu do drogi publicznej, nawet poprzez domniemaną drogę wewnętrzną wydzieloną z jej nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy – p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć formalnie odpowiada przedstawionym wymogom, to podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione.

Zarzucając naruszenie przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej wskazuje, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 3 § 1 i 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – poprzez nie zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a w odniesieniu do skarżonego postanowienia.

Odnosząc się do tak postawionego zarzutu należy wskazać, że nie jest on uzasadniony. Ewentualne wady decyzji, o których mówi art. 156 § 1 pkt 2 Kpa nie są wadami o charakterze procesowym, lecz mają charakter materialnoprawny. Zatem podważenie rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego skargę winno nastąpić w oparciu o zarzut naruszenia prawa materialnego.

Oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd pierwszej instancji, a w przedmiotowej sprawie z treści zarzutu nie można wnioskować, że strona skarżąca kwestionuje ustalenia faktyczne lecz zasadność oceny przesłanek uzasadniających oddalenie skargi w sytuacji, kiedy w jej ocenie należało stwierdzić nieważność skarżonego postanowienia.

W tej sytuacji zarzut naruszenia prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy należało uznać za chybiony.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego należało uznać iż również one nie są trafne. Art. 93 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 nr 261 poz. 2603 ze zm.) stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego.

Jest oczywistym, że Rada Gminy uchwalając plan miejscowy może przeznaczać, na realizację celów publicznych nie tylko grunty skomunalizowane czy też należące do Skarbu Państwa, ale też przeznaczać na takie cele grunty stanowiące własność osób fizycznych czy prawnych. Jednakże przeznaczenia gruntów pod drogi publiczne nie można domniemywać w przypadku wyraźnych postanowień planu w tym względzie. Na takie domniemanie wskazuje skarga kasacyjna w uwagach do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Ostrołęki uchwalonego 30.06.1993 r. uchwałą nr 247/XLII/93. W dacie uchwalenia planu obowiązywał art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, który nakładał na uchwałodawcę obowiązek zamieszczenia w planie miejscowym w zależności od potrzeb linie rozgraniczające ulice, place, drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych.

Ten obowiązek nie dotyczył dróg wewnętrznych. Z art. 93 ust. 1 w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można wyprowadzać uprawnienia właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi do żądania wyznaczenia drogi publicznej, przy braku wyraźnych postanowień planu miejscowego w tym względzie, a wydzielone drogi na skutek podziału mogą mieć tylko charakter dróg wewnętrznych.

Stąd trafnie Sąd pierwszej instancji kontrolujący rozstrzygnięcie organów administracji publicznej uznał, że doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego w części dotyczącej określenia, że wydzielone w wyniku podziału działki [...],[...],[...],[...] i [...] położone są w liniach rozgraniczenia dróg publicznych.

Nie można także podzielić zarzutu Kasatora, że stwierdzenie nieważności decyzji, postanowienia w części dotkniętej wadą może nastąpić tylko wtedy, kiedy rozstrzygnięcie składa się z kilku elementów i to takich, których każdy mógłby być przedmiotem osobnego rozstrzygnięcia.

Skoro organ nie stwierdza wad postanowienia z art. 156 § 1 co do samego podziału, a stwierdza wadę postanowienia co do określenia położenia działek wydzielonych na drogi wewnętrzne, a nie publiczne to nie ma przeszkód prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji tylko w tej części.

Wreszcie uchybionym jest zarzut, iż stwierdzenie nieważności postanowienia pozostaje w sprzeczności z decyzją o podziale nieruchomości, która pozostaje w obrocie.

Otóż istotą wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny dnia 13 stycznia 2005 r. sygn. I SA 1882/03 było uznanie, że przed stwierdzeniem nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału zachodzi konieczność wzruszenia prawomocnego postanowienia opiniującego ten projekt, gdyż postanowienie to jest podstawą wydania decyzji.

W świetle powyższego nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy prawa materialnego, a to art. 93 ust. 1 i 2; art. 93 ust. 4 i 5 oraz art. 96 § 1; art. 97; art. 93 ust. 3 i art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

/-/ G. Radzicka /-/ J.P. Tarno /-/ M. Borowiec