Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 1 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 718/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1459/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. G. i A. G. uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r., [...] oraz decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Nieruchomość położona w gminie A., obręb M., oznaczona jako działki nr 17/A o pow. 1,1935 ha i nr 17/B o pow. 0,0200 ha, decyzją Wojewody Podlaskiego z dnia 10 grudnia 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zmienioną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r., została przeznaczona pod budowę obwodnicy Augustowa w ciągu drogi krajowej nr 8 (na odcinku od węzła A. do węzła Szkocja) i drogi ekspresowej S61 (na odcinku od węzła Szkocja do węzła Lotnisko).

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., wydaną na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 12 ust. 4, 4a i 5, art. 18 ust. 1 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), art. 132 ust. 1a, 2 i 3 i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), Wojewoda Podlaski orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz A. i M. G.ch z tytułu przejęcia opisanej wyżej nieruchomości na własność Skarbu Państwa w wysokości 68 102.00 zł, kwotę odszkodowania powiększył o 5 % wartości nieruchomości, tj. o kwotę 3 405,10 zł z tytułu wcześniejszego jej wydania oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. i A. G., wnieśli o jej uchylenie oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez ustalenie rzeczywistej wartości nieruchomości na kwotę 20zł/m2, bądź uchylenie wskazanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zarzucili naruszenie art. 7, art. 8 i art. 80 K.p.a., naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że podstawę dla ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gminie A., obręb M., oznaczonej jako działki nr 17/A i nr 17/B, stanowi operat szacunkowy z dnia 25 kwietnia 2013 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. M. Organ przytoczył ustalenia zawarte w operacie i doszedł do przekonania, że sporządzonemu w sprawie operatowi szacunkowemu nie można zarzucić takich uchybień, które nie pozwalałyby na jego podstawie w sposób prawidłowy ustalić odszkodowania za dokonane wywłaszczenie. Organ wskazał, że w celu przeprowadzenia analizy zasady korzyści rzeczoznawca majątkowy zbadał lokalny i regionalny rynek nieruchomości drogowych. Stwierdził jednak, że charakterystyka nieruchomości drogowych odnotowanych na badanym rynku wskazuje, że nie można ich uznać za nieruchomości podobne do przedmiotu wyceny. Zdaniem organu, nie ulega wątpliwości, że skoro przedmiotem wyceny jest nieruchomość położona w strefie terenów rolniczych, której otoczenie stanowią grunty rolne oraz zabudowa zagrodowa, to błędne byłoby przyjęcie do porównania nieruchomości drogowych o znacznie mniejszych powierzchniach, położonych w bliskiej odległości od centrów miast, a przede wszystkim wydzielonych z działek o przeznaczeniu budowlanym i znajdujących się w bezpośrednim otoczeniu terenów przeznaczonych pod budownictwo. W opinii organu odwoławczego, przyjęcie przez rzeczoznawcę jako materiału porównawczego nieruchomości tak bardzo różniących się od przedmiotu wyceny groziłoby ryzykiem wystąpienia dużego błędu w wykonanych obliczeniach i co za tym idzie wpłynęło negatywnie na wiarygodność ostatecznego wyniku wyceny. Szczegółowe wyjaśnienia biegłego zawarte w operacie szacunkowym z dnia 25 kwietnia 2013 r. oraz w piśmie z dnia 20 września 2013 r., a także dodatkowe badania podlaskiego rynku drogowego przeprowadzone przez Wojewodę Podlaskiego, przekonują organ odwoławczy, że odnotowane transakcje nieruchomościami drogowymi nie spełniały kryteriów podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 u.g.n. i nie mogły zostać przyjęte do porównań. Ze względu na treść § 36 ust. 2 rozporządzenia RM z 2004 r. brak było też możliwości wykorzystania do porównań transakcji pochodzących z innych regionów Polski, w tym z terenu województwa warmińsko-mazurskiego. Wobec braku możliwości wykorzystania do wyceny transakcji drogowych, rzeczoznawca do porównań prawidłowo przyjął nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. rolnym. Wybrane transakcje nieruchomościami rolnymi pochodziły z rynku lokalnego obejmującego ściśle gminę właściwą dla miejsca położenia wycenianej nieruchomości i miały miejsce w latach 2011-2012. Z opisu transakcji o cenie minimalnej i maksymalnej wynika, że odznaczały się one podobieństwem do nieruchomości wycenianej. Z uwagi na wystarczającą ilość transakcji nieruchomościami rolnymi na rynku lokalnym brak było podstaw do poszukiwania tego rodzaju transakcji na rynku regionalnym, tj. w okolicach oddalonego Bargłowa Kościelnego, położonego przy drodze łączącej A. z Warszawą. Minister zauważył, że punktem wyjścia do poszukiwań nieruchomości podobnych nie może być cena, jaką uzyskuje się za nieruchomości rolne na analizowanym rynku. Słusznie też dokonano zwiększenia uzyskanej wartości o 50% (§ 36 ust. 3 rozporządzenia RM z 2004 r.). Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia rzeczoznawcy spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu RM z 2004 r. i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleń współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujący naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W skardze na powyższą decyzję M. i A. G. zarzucili naruszenie:

1. art. 24 § 1 pkt 6 w zw. z art. 84 § 2 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę, w stosunku do którego prowadzone jest postępowanie dyscyplinarne w związku ze sporządzeniem operatu szacunkowego w niniejszej sprawie;
2. art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę operatu szacunkowego, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia wartości nieruchomości;
3. art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 4 i art. 80 K.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę operatu szacunkowego oraz nie przeprowadzenie z urzędu dowodu z opinii innego rzeczoznawcy i nie skierowanie opinii do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców;
4. art. 77 § 4 K.p.a. poprzez żądanie od strony dowodu na potwierdzenie okoliczności znanych organowi z urzędu i poprzez niezwrócenie uwagi strony na te fakty, mimo iż organ z urzędu posiadał informacje o nieprawidłowościach we wszystkich operatach szacunkowych, co bez inicjatywy dowodowej strony powinno sprawić, że poweźmie on wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, a co za tym idzie, podejmie kroki w celu ich usunięcia poprzez dopuszczenie z urzędu dowodu z opinii innego rzeczoznawcy lub z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych;
5. art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez nieprawidłowe sporządzenie decyzji polegające na:

1. niewskazaniu, w jaki sposób organ ocenił prawidłowość operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, w szczególności w kontekście posiadania przez organ informacji własnych o nierzetelności wszystkich operatów sporządzonych w ramach inwestycji obwodnicy Augustowa,
2. niewyjaśnieniu w uzasadnieniu istoty sprawy, a powołanie się jedynie na wyjaśnienia rzeczoznawcy oraz na prawidłowość stanowiska organu I instancji,
3. nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów wskazywanych przez skarżącego w odwołaniu oraz w toku postępowania;
4. art. 84 w związku z art. 7 i art. 12 oraz art. 136 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii innego biegłego rzeczoznawcy majątkowego lub zaniechanie skierowania operatu do oceny przez organizację rzeczoznawców majątkowych na okoliczność wartości nieruchomości lub prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego i obciążenie skarżącego negatywnymi skutkami tego zaniechania polegające na przyjęciu, że kwestionując ustalenia opinii biegłego skarżący powinien przedłożyć jako dowód operat szacunkowy, który odmiennie określałby zmianę wartości nieruchomości na skutek jej podziału, co miało istotny wpływ na treść decyzji;
5. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, w której zachodziły podstawy do uchylenia tej decyzji w całości oraz przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania z uwagi na uchybienia Wojewody w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego (zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego lub oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców) i oceny dowodu z operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
6. art. 15 K.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji poprzez nierozpatrzenie ponownie istoty sprawy, a ograniczenie się do dokonania prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji;
7. art. 18 ust. 1 specustawy drogowej poprzez nieuwzględnienie drenażu wywłaszczonej działki przy wycenie jej wartości z powołaniem się na nieprzydatność tej instalacji dla budowy obwodnicy, w sytuacji gdy wyceniona w tym postępowaniu powinna być wartość rynkowa nieruchomości, bez względu na to, czy późniejsza inwestycja wykorzysta jej walory;
8. art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz § 56 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z 2004 r. poprzez nieprawidłowe sporządzenie opisu wycenianych nieruchomości,
9. art. 153 ust. 1 w zw z art. 4 ust. 16 u.g.n. i w zw. z § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia RM z 2004 r. poprzez sporządzenie nieprawidłowej, niepełnej analizy rynku nieruchomości;
10. art. 154 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 3 rozporządzenia RM z 2004 r. poprzez nieumiejętne zastosowanie procedury podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej związane z błędami przy oznaczaniu wartości, którymi posługuje się ta metoda – przy przyjęciu nieprawidłowych danych, niemożliwe było uzyskanie prawidłowego wyniku;
11. art. 4 ust. 16 u.g.n. oraz § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia RM z 2004 r. poprzez nieprawidłowe określenie wartości nieruchomości, co jest konsekwencją wyżej wskazanych błędów metodologicznych;
12. § 36 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia RM z 2004 r.;
13. art. 134 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami;
14. art. 21 ust. 2 Konstytucji poprzez przyznanie kwoty odszkodowania, która nie może zostać uznana za słuszne odszkodowanie.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 24 lipca 2014 r. pełnomocnik skarżących wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentów załączonych do pisma, na okoliczność przyjęcia nieprawidłowego przeznaczenia gruntów przy sporządzaniu operatu szacunkowego. Wśród tych dokumentów było między innymi zaświadczenie wystawione przez Wójta Gminy A. nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., z którego wynika, że działki nr 17/A i nr 17/B mogą być działkami inwestycyjnymi, zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy A. z 2000 r. Na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2014 r. sąd dopuścił ten dowód uzupełniający, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest zasadna.

Sąd stwierdził, że właściwe określenie przeznaczenia nieruchomości wycenianej ma wpływ na dobór nieruchomości porównawczych przyjętych do wyceny (ze względu na cechy podobieństwa), a przede wszystkim na określenie sposobu wyceny w kontekście art. 134 ust. 1 i 4 u.g.n. i § 36 ust. 1 i 3 rozporządzenia RM z 2004 r., tzn. czy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, czy też nie, jaką normatywną podstawę wyceny powinien zastosować rzeczoznawca majątkowy i czy w związku z tym właściwa była analiza rynku nieruchomości.

Zdaniem Sądu, niezwykle doniosłe (istotne) znaczenie ma dowód przedstawiony przez skarżących w postaci zaświadczenia Wójta Gminy A. nr [...] z dnia 11 lipca 2014 r., które zupełnie inaczej określa przeznaczenie działek nr 17/A i nr 17/B w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy A. (art. 154 ust. 2 u.g.n.), w porównaniu z tym przeznaczeniem, jakie przyjął rzeczoznawca majątkowy w operacie, posługując się innym zaświadczeniem Urzędu Gminy A. z dnia [...] kwietnia 2013 r., stanowiącym załącznik do operatu. W zaświadczeniu z dnia [...] kwietnia 2013 r. przeznaczenie działki nr 17/C, z której podziału powstały działki nr 17/A i nr 17/B, określono w ten sposób, że była ona położona w strefie funkcjonalno – przestrzennej "R" – rolnicze. Między innymi pod tym kątem rzeczoznawca majątkowy wyselekcjonował nieruchomości "porównawcze" (str. 15 i 20-21 operatu). Tymczasem z zaświadczenia Wójta Gminy A. z [...] lipca 2014 r. wynika, że działki nr 17/A i nr 17/B mogą być wykorzystywane, oprócz funkcji podstawowej (rolniczej), także jako działki inwestycyjne, mogące służyć wielokierunkowej działalności gospodarczej (nieuciążliwej), a także funkcjom mieszkaniowym i usługowym – zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy A. (uchwała Rady Gminy A. Nr XIII/87/2000 z dnia 22 lutego 2000 r.). Jeśli tak jest w rzeczywistości, to jest oczywiste, że wartość wycenianych działek w porównaniu z gruntem o funkcji czysto rolniczej może się różnić w sposób zasadniczy, a cała dotychczasowa wycena, oparta o błędne założenie wyjściowe, co do możliwego przeznaczenia wycenianych działek, stałaby się nieaktualna.

Zadaniem organu, powinno być więc zweryfikowanie treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy A., zawartego w uchwale Rady Gminy A. Nr XIII/87/2000 z dnia 22 lutego 2000 r., i ponowna ocena operatu szacunkowego pod kątem właściwego doboru nieruchomości porównawczych, z uwzględnieniem poprawnie ustalonego przeznaczenia nieruchomości wycenianej w studium. W zależności od wyniku weryfikacji treści studium organ oceni przydatność operatu szacunkowego jako dowodu w niniejszej sprawie. Sąd uznał, że kwestia prawidłowego ustalenia przeznaczenia nieruchomości nie została dostatecznie wyjaśniona, czym organ naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Według Sądu, nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia o tym, czy zasadna jest osobna wycena urządzeń infrastruktury drenarskiej.

Ponadto Sąd wskazał, że rzeczoznawca majątkowy do porównania przyjął nieruchomości rolne z terenu gminy A., a organy obydwu instancji w sposób nieprzekonujący próbowały wykazać, że zarzuty skarżących o niewłaściwym doborze nieruchomości porównawczych poprzez zawężenie pojęcia rynku lokalnego są niezasadne. Ponieważ pojęcie rynku lokalnego, wobec braku definicji legalnej, należy bardziej do sfery ekonomicznej niż prawnej, to na rzeczoznawcy i organie ciążył obowiązek właściwego określenia rynku lokalnego, w kontekście argumentów stawianych przez stronę (w tym o wyższych cenach nieruchomości w innych gminach). Z obowiązku tego organ nie wywiązał się w sposób właściwy, czym naruszył art. 107 § 3 K.p.a. Okoliczność ta ma jednak wtórne znaczenie w stosunku do kwestii podstawowej, mianowicie prawidłowego ustalenia przeznaczenia nieruchomości. Ta bowiem zdeterminuje przydatność całego operatu jako dowodu w sprawie, a dobór nieruchomości "porównawczych" może być oceniany ponownie, z zastrzeżeniami podnoszonymi w tym akapicie, po przesądzeniu kwestii podstawowej. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Minister Infrastruktury i Rozwoju zaskarżył wyrok w całości i zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

• art. 134 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i w efekcie niewłaściwe zastosowanie polegającą na wskazaniu na konieczność uwzględniania przy wycenie możliwego przeznaczenia wynikającego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w sytuacji gdy przy wycenie należy brać pod uwagę aktualne przeznaczenie i aktualny sposób użytkowania, czyli stan istniejący, a nie stan ewentualny, hipotetyczny i to wynikający nie z funkcji podstawowej, lecz uzupełniającej.

2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

• art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w związku art. 7, 11 § 1 i 80 K.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że organ niedostatecznie wyjaśnił istotne okoliczności sprawy, gdy tymczasem organ ustalił należne odszkodowanie w prawidłowy sposób.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., nie zachodzą.

W pierwszej kolejności rozważenia wymaga zarzut procesowy. Wbrew twierdzeniu wnoszącego kasację, nie doszło do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w związku art. 7, 11 § 1 i 80 K.p.a., polegającego na błędnym przyjęciu, że organ niedostatecznie wyjaśnił istotne okoliczności sprawy. Na skutek przeprowadzenia przez Sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu, tj. zaświadczenia Wójta Gminy A. z dnia [...] lipca 2014 r., okazało się, że nie odpowiada rzeczywistości zaświadczenie wydane przez Urząd Gminy A. z dnia [...] kwietnia 2013 r. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Treścią obu zaświadczeń było przeznaczenie terenu obejmującego m.in. działki będące przedmiotem niniejszej sprawy, według Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy A.. Akt ten został zawarty w uchwale Rady Gminy A. Nr XIII/87/2000, z dnia 22 lutego 2000 r. i obowiązywał w trakcie postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Przeznaczenie terenu wskazane w zaświadczeniu z dnia [...] kwietnia 2013 r. nie było precyzyjne. Sam organ wydający zaświadczenie w kolejnym zaświadczeniu z dnia [...] lipca 2014 r. wskazał, na czym polegała wadliwość poprzedniego dokumentu w tym zakresie. Skoro dowód z zaświadczenia z dnia [...] kwietnia 2013 r. i wynikające z tego dowodu przeznaczenie terenu stanowiły podstawę dla wyceny nieruchomości dokonanej w operacie szacunkowym, to słuszny jest wniosek o potrzebie ponownego zweryfikowania operatu szacunkowego jako dowodu, na podstawie którego wydawana jest decyzja ustalająca wysokość odszkodowania.

Wpływ uchybienia na wynik sprawy wynika z tego, że przeznaczenie nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną miało znaczenie w postępowaniu w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania. Przedmiotem postępowania administracyjnego było odszkodowanie za nieruchomości w stosunku do których wydano, na podstawie art. 11f ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013, poz. 687 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 2031 ze zm.) decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzja ustalająca wysokość odszkodowania była wydana na podstawie art. 12 ust. 4a tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 5, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18.

Dalszą analizę stanu prawnego odnoszącego się do kwestii dowodowej stanowiącej przedmiot sporu w niniejszej sprawie rozpocząć należy od przytoczenia treści art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.). W myśl tego przepisu, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wycena nieruchomości jest unormowana w ustawie o gospodarce nieruchomościami w Dziale IV Wycena nieruchomości. Zgodnie z art. 150 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się określenia wartości rynkowej. Według art. 152 ust. 1, sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Natomiast w myśl art. 154 ust. 1, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Odnotować jeszcze trzeba art. 154 ust. 2, który stanowi, że przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Regulacje te uzupełniają przepisy wydane na podstawie art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym, Rada Ministrów została upoważniona do określenia, w drodze rozporządzenia, rodzajów metod i technik wyceny nieruchomości, sposobów określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposobów sporządzania, formy i treści operatu szacunkowego, uwzględniając m.in. sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów (art. 159 pkt 2). Obowiązujące w tym zakresie przepisy zawarte są w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Skoro w niniejszej sprawie chodzi o nieruchomość wywłaszczoną na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, to zgodnie z § 36 ust. 1 zdanie pierwsze tego rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za tę nieruchomość określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji.

Ustalenie wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. dokonywane przez organ na podstawie operatu rzeczoznawcy majątkowego nie może więc być dokonane w oderwaniu od zbadania przeznaczenia nieruchomości. To przeznaczenie jest czynnikiem wpływającym na wybór właściwego podejścia (art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) oraz ma znaczenie w stosowaniu podejścia porównawczego (art. 153 ust. 1 oraz art. 4 pkt 16 ustawy). Jest również okolicznością istotną dla ustalenia wartości rynkowej nieruchomości przy zastosowaniu § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Przeznaczenie to powinno być zatem ustalone w sposób niewątpliwy. W odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonych pod drogi na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. należy przyjąć przeznaczenie według reguł z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc w przypadku braku planu miejscowego należy je ustalić na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z tym, że bez ustaleń decyzji (§ 36 ust. 1 i 5 rozporządzenia). Wbrew zatem stanowisku wnoszącego kasację, w braku planu miejscowego nie można pomijać przeznaczenia nieruchomości określonego w studium, gdyż byłoby to sprzeczne z art. 154 ust. 2 ustawy oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia.

Z koniecznością ponownego zbadania przeznaczenia będącej przedmiotem wywłaszczenia nieruchomości wiąże się zagadnienie zastosowania w niniejszej sprawie przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organ wydający decyzję ustalająca wysokość odszkodowania powinien ponownie przeanalizować hipotezę normy zawartej w tym przepisie oraz możliwość zastosowania dyspozycji tej normy w niniejszej sprawie. Taka możliwość istnieje przecież tylko w sytuacji, gdy nieruchomość na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej była przeznaczona pod inwestycję drogową.

Określenie rynku należy do biegłego w ramach jego uprawnienia do wyboru podejścia porównawczego (art. 154 ust. 1 w związku z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Ocena, czy wykonany w niniejszej sprawie operat szacunkowy opiera się na prawidłowym ustaleniu rynku lokalnego i regionalnego, będzie możliwa po zweryfikowaniu wyboru nieruchomości podobnych, który to wybór jest uwarunkowany m.in. przeznaczeniem nieruchomości.

Jeśli chodzi o spór dotyczący tego, czy sieć drenarska powinna być uwzględniona jako zwiększająca wartość nieruchomości, zauważyć trzeba, że w wyniku nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 24 września 2010 r., z podanego w art. 134 ust. 2 tej ustawy katalogu kryteriów usunięto stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej. Stanowi to konsekwencję aktualnego kształtu definicji stanu nieruchomości, umieszczonej w art. 4 pkt 17 ustawy, w której stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej stanowi jedną z cech stanu nieruchomości (por. Ewa Bończak-Kucharczyk "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", LEX 2014, pkt 2 do art. 134). W rezultacie, również przy stosowaniu § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, należy odczytać pojęcie stanu nieruchomości według definicji zamieszczonej w art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Także w tej kwestii będzie można ocenić trafność stanowiska rzeczoznawcy majątkowego w ramach oceny dowodu z operatu szacunkowego po zweryfikowaniu wyboru nieruchomości podobnych i ich stanu.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 134 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wskazaniu na konieczność uwzględniania przy wycenie możliwego przeznaczenia wynikającego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w sytuacji gdy przy wycenie należy brać pod uwagę aktualne przeznaczenie i aktualny sposób użytkowania, czyli stan istniejący, a nie stan ewentualny, hipotetyczny i to wynikający nie z funkcji podstawowej, lecz uzupełniającej. W myśl art. 134 ust. 2, przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się m.in. zarówno sposób użytkowania, jak i przeznaczenie nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 134 ust. 3, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast według art. 134 ust. 4, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Z przywołanych przepisów wynika zatem, że nie zawsze przy ustalaniu wartości nieruchomości dla celów odszkodowawczych decydujący jest aktualny sposób użytkowania nieruchomości. Nadto, określanie wartości według aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości nie oznacza, że przy wycenie nieruchomości, w sposób wskazany w Dziale IV ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w § 36 ust. 1-5 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, nie uwzględnia się przeznaczenia nieruchomości. Wbrew zarzutowi kasacji, zgodnie z art. 154 ust. 2 ustawy, w braku planu miejscowego przeznaczenie to należy ustalić na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W sytuacji, gdy zachodzi potrzeba powtórzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia przeznaczenia spornej nieruchomości nie można ocenić, czy zaskarżony wyrok narusza przepisy art. 134 ust. 2 i 3 poprzez niewłaściwe zastosowanie. Stosowanie przepisów materialnych to podciąganie stanu faktycznego pod określone normy materialne. Skoro stan faktyczny nie jest niewątpliwy, to nie można ocenić trafności zastosowania tego stanu do powołanych norm ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego wynika z art. 204 pkt 2 P.p.s.a.