Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 881/12 oddalił skargę A. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że wnioskiem z dnia 22 września 2011 r. A. Ż. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w O. o przyznanie świadczeń alimentacyjnych na rzecz jej córki E. Ż..
Pismem z dnia 7 listopada 2011 r. organ wezwał skarżącą do poprawienia złożonego wniosku, w zakresie określenia stanu cywilnego wnioskodawczyni, w terminie 14 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
W odpowiedzi z dnia 18 listopada 2011 r. wnioskodawczyni oświadczyła, że prawidłowo wypełniła wniosek, jak również prawidłowo wskazała swój stan cywilny.
Prezydent Miasta O. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] orzekł o pozostawieniu wniosku A. Ż. bez rozpoznania, wskazując na nieprawidłowe określenie przez wnioskodawczynię jej stanu cywilnego.
Od powyższej decyzji A. Ż. wniosła odwołanie. Skarżąca podnosiła, że nie znajduje się w posiadaniu wyroku zmieniającego jej stan cywilny i nie wie od kogo Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie wyrok taki uzyskał.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ wskazał, że złożony przez A. Ż. wniosek z dnia 22 września 2011 r. zawierał nieprawidłowy wpis dotyczący jej stanu cywilnego, gdyż jak wynika z wyroku Sądu Okręgowego w O. z dnia [...] kwietnia 2004 r., sygn. akt I C [...] jest ona osobą rozwiedzioną. Z tej przyczyny, wobec niezastosowania się do wezwania o uzupełnienie wniosku, mając na uwadze treś § 5 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. z 2010 r., Nr 123, poz. 836), zasadnym było pozostawienie go bez rozpoznania.
Na powyższą decyzję A. Ż. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.
Sąd wskazał, że zgodnie z treścią przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, postępowanie w sprawie o przyznanie świadczeń wszczyna się na podstawie wniosku o ustalenie prawa do świadczeń. Wzór takiego wniosku określony jest w załączniku nr 1 do niniejszego rozporządzenia. W sytuacji zaś złożenia nieprawidłowo wypełnionego wniosku, organ właściwy wierzyciela wzywa pisemnie wnioskodawcę do poprawienia lub uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania (§ 5 ust. 1 powyższego rozporządzenia). W przypadku złożenia wniosku bez wymaganych dokumentów organ ten przyjmuje wniosek i wzywa pisemnie wnioskodawcę do uzupełnienia brakujących dokumentów w terminie nie krótszym niż 14 dni i nie dłuższym niż 30 dni (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Z kolei w przypadku niezastosowania się do wezwania, o którym mowa w ust. 1 lub 2, organ właściwy wierzyciela wydaje decyzję o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia (§ 5 ust. 3).
W ocenie Sądu prawidłowo organy administracji uznały, iż w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji o pozostawieniu wniosku A. Ż. bez rozpatrzenia - zgodnie z treścią § 5 ust. 3 cyt. rozporządzenia z dnia 7 lipca 2010 r.
Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżąca w swoim wniosku z dnia 22 września 2011 r. o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, wpisała w rubryce stan cywilny - "nieprawna separacji", co wskazywać by miało, iż w dalszym ciągu pozostaje w związku małżeńskim z L. Ż.. Tymczasem jak wynika z wyroku Sądu Okręgowego w O. z dnia [...] kwietnia 2004 r., sygn. akt I C [...] skarżąca jest osobą rozwiedzioną. Skarżąca jednak, mimo wezwania do uzupełnienia wniosku w zakresie danych dotyczących jej stanu cywilnego, nie zastosowała się do jego treści i nie uzupełniła wniosku podając, że w jej przekonaniu wniosek został wypełniony prawidłowo. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja jest więc zgodna z prawem i brak jest podstaw do uwzględnienia złożonej skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. Ż., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że normy określone w tym artykule nie są wystarczające do ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego;
- 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracji obu instancji, pomimo, że zebrano i rozważono cały materiał dowodowy konieczny do załatwienia sprawy, w tym wyjaśniono stan cywilny skarżącej, mający wpływ na ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej obejmującej sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ustawodawca uzależniając rozpoczęcie postępowania w przedmiocie przyznania zaliczki alimentacyjnej od złożenia wniosku wskazał jednocześnie, jakie elementy tego wniosku uznaje za niezbędne. Między innymi, jako obligatoryjną treść wniosku uznano w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oświadczenie wnioskodawcy o miejscu zamieszkania, wieku, zatrudnieniu i sytuacji ekonomicznej osób zobowiązanych względem osoby uprawnionej do alimentów (art. 15 ust. 3 pkt 3 ustawy). W ocenie skarżącej kasacyjnie złożony wniosek spełniał wszystkie niezbędne do prowadzenia sprawy informacje, a w szczególności te, dla których wymaga jest forma oświadczenia strony.
Odnośnie do naruszenia przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie podniosła, że organ był w posiadaniu wyroku rozwodowego i fakt ten był znany organowi z urzędu, a więc nie wymagał dowodu. Ponadto oświadczenie dotyczące stanu cywilnego we wniosku o przyznanie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie jest wymogiem obligatoryjnym zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3 powołanej ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej, jako " p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności, o których mowa w § 2 powołanego przepisu, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał sprawę w granicach podstaw i zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej, powołując się na obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., podniesiono zarówno zarzuty naruszenia norm prawa materialnego, jak też wskazano na uchybienia przepisom postępowania. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, bowiem jego ocena determinować będzie zasadność zarzutu wskazanych przepisów postępowania.
W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 15 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r., Nr 1, poz.7 ze zm.; powoływana dalej jako ustawa) poprzez wadliwe przyjęcie, że normy określone w tym artykule nie są wystarczające do ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, podnieść należy, że skarżąca w sposób niewłaściwy wskazała formę naruszenia przepisu prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie doszło bowiem do niewłaściwego zastosowania przez Sąd i organy orzekające powołanego wyżej przepisu ustawy w zw. z § 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, nie zaś, jak wskazała to skarżąca w petitum skargi kasacyjnej, błędnej wykładni cytowanego przepisu ustawy.
Jednak, mimo powyższego uchybienia, argumenty podnoszone dodatkowo w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zadecydowały o tym, że Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zasadność zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Postępowanie o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego prowadzone jest - zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 ustawy - na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego. Stosownie do art. 15 ust. 3 ustawy wniosek powinien zawierać: dane dotyczące członków rodziny, w tym: imię, nazwisko, datę urodzenia, numer PESEL, a w razie gdy nie nadano numeru PESEL – serię i numer dowodu osobistego lub paszportu (pkt 1); oświadczenie wnioskodawcy o przekazaniu organowi egzekucyjnemu wszelkich znanych mu informacji niezbędnych do prowadzenia postępowania egzekucyjnego przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu (pkt 2); oświadczenie wnioskodawcy o miejscu zamieszkania, wieku, zatrudnieniu i sytuacji ekonomicznej osób zobowiązanych względem osoby uprawnionej do alimentacji (pkt 3).
Natomiast w art. 9 ustawy ustawodawca zawarł delegację zobowiązującą ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego m. in. do określenia w drodze rozporządzenia wzorów wniosku o ustalenie prawa do świadczeń (pkt 3a). Wydane na tej podstawie rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego w załączniku nr 1 określa wzór takiego wniosku.
W przypadku złożenia nieprawidłowo wypełnionego wniosku organ właściwy wierzyciela wzywa pisemnie wnioskodawcę do poprawienia lub uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania (§ 5 ust. 1). Niezastosowanie się do wezwania obliguje organ do wydania decyzji o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania (§ 5 st. 3).
Z wzoru wniosku wynika, że wnioskodawca zobowiązany jest do wskazania stanu cywilnego. Podnieść w tym miejscu trzeba, że elementy formalne wniosku wymienione w art. 15 ust. 3 ustawy nie stanowią katalogu zamkniętego, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę słowa "powinien". Powyższe prowadzi do wniosku, że minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego uzyskał pewien zakres swobody w kwestii określenia elementów formalnych wniosku. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że wystarczające dla poprawności wniosku o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego jest podanie danych, o których mowa w art. 15 ust. 3 ustawy, a w szczególności oświadczeń o których mowa w pkt 3, skoro minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określił w rozporządzeniu wykonawczym, zgodnie z kompetencjami wymogi formalne wniosku, w tym wymóg wskazania stanu cywilnego w ramach danych osoby ubiegającej się o ustalenie prawa do świadczenia. W konsekwencji przyjąć należy, że określenie stanu cywilnego we wniosku o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego jest jego elementem formalnym, opartym na przepisach obowiązującego prawa.
W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że wnioskodawczyni A.Ż. nie wypełniła prawidłowo złożonego do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w O. w dniu 22 września 2011 r. wniosku o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz uprawnionej E. Ż.. Obowiązujące przepisy prawa polskiego nie przewidują bowiem stanu cywilnego w postaci "nieprawnej separacji", zaś jak wyżej wywiedziono, złożenie oświadczenia w tym zakresie stanowiło jeden z elementów formalnych wniosku. Pomimo wezwania skarżąca nie wskazała poprawnie stanu cywilnego. Powyższe uchybienie stało się jedyną przyczyną pozostawienia bez rozpoznania przedmiotowego wniosku na mocy § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r.
Z akt niniejszej sprawy wynika jednak, że w dniu orzekania w przedmiocie wnioskowanego świadczenia organy dysponowały wyrokiem Sądu Okręgowego w O. z dnia [...] kwietnia 2004 r., sygn. akt I C [...], którym orzeczono o rozwodzie A. Ż. z L. Ż.. Odpis wyroku znajduje się bowiem w aktach administracyjnych, zaś zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji powołują się na tę okoliczność w uzasadnieniu decyzji. Przedmiotowy wyrok niewątpliwe stanowi dokument urzędowy potwierdzający rozwód wnioskodawczyni. Organ administracji powinien zatem uwzględnić tę okoliczność z urzędu i uznać ją za udowodnioną. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można więc przyjąć, że brak formalny wniosku w postaci błędnego wskazania stanu cywilnego uniemożliwiał jego rozpoznanie, skoro organ był w posiadaniu dokumentu urzędowego potwierdzającego rozwód skarżącej, a tym samym jej stan cywilny.
Uwzględniając powyższe, uznać trzeba, że brak było podstaw do zastosowania sankcji w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania (§ 5 ust. 3 rozporządzenia). W tym kontekście należało podzielić sprecyzowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut błędnego zastosowania art. 15 ust. 3 pkt 3 ustawy w zw. z § 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 7 lipca 2010 r.
Konsekwencją powyższego jest uznanie, że trafne są również zarzuty naruszenia prawa procesowego, które sprowadzały się do wykazania, że Sąd nie dostrzegł uchybień organów w zakresie zastosowania ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Należy bowiem zauważyć, że stosownie do treści art. 25 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w sprawach nieuregulowanych w ustawie do postępowania w przedmiocie przyznawania i wypłacania świadczeń z funduszu alimentacyjnego stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, iż organ administracji prowadząc postępowanie w przedmiocie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego zobowiązany jest m. in. do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. Zasady te nakładają na organ obowiązek: podejmowania z urzędu lub na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz dokonania na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).
Ponadto przepisy k.p.a. regulujące postępowanie dowodowe wskazują, że dowodem w sprawie może być wszystko, co przyczyni się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Jako przykładowy dowód ustawodawca wymienił dokumenty (art. 75 § 1 k.p.a.). Stosownie natomiast do treści art. 76 § 1 k.p.a., dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Znajdujący się w aktach sprawy wyrok Sądu Okręgowego w O. z dnia [...] kwietnia 2004 r., sygn. akt I C [...] niewątpliwe stanowi dokument urzędowy i jest dowodem potwierdzającym rozwód wnioskodawczyni, a więc jej stan cywilny. Organ administracji powinien zatem uwzględnić tę okoliczność z urzędu i mając na uwadze treść wskazanych wyżej przepisów określających zasady postępowania, w szczególności art. 80 k.p.a., uznać ją za udowodnioną.
Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji, który w okolicznościach rozpoznawanej sprawy podzielił w tym zakresie stanowisko organów, iż brak prawidłowo wpisanego we wniosku stanu cywilnego uzasadnia pozostawienie go bez rozpoznania.
Należy dodatkowo zauważyć, że organ pomocy rodzinie posiada pełną wiedzę na temat stanu majątkowego i trudnej sytuacji rodzinnej wnioskodawczyni, co także - mając na uwadze wskazane na wstępie ogólne zasady postępowania administracyjnego - uprawniało organ do rozpoznania złożonego wniosku mimo błędnie wpisanego stanu cywilnego. Organ pomocy rodzinie rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie może ponadto tracić z pola widzenia treści preambuły do ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, z której wynika, że jej celem jest wspieranie - w myśl konstytucyjnej zasady pomocniczości – tych osób ubogich, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb i nie otrzymują należnego im wsparcia od osób należących do kręgu zobowiązanych wobec nich do alimentacji. Tę formę pomocy należy łączyć z działaniami zmierzającymi do zwiększenia odpowiedzialności osób zobowiązanych do alimentów.
Podsumowując, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można przyjąć, że brak formalny wniosku w postaci błędnego wskazania stanu cywilnego uniemożliwiał jego rozpoznanie, skoro organ był w posiadaniu dokumentu urzędowego potwierdzającego rozwód skarżącej, a tym samym jej stan cywilny (por. wyroki NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. I OSK 1791/11 i sygn. I OSK 1792/11).
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny uznając za zasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, kierując się zasadą ekonomiki procesowej i mając na uwadze, że istota rozstrzygnięcia Sądu I instancji sprowadza się do wyprowadzenia przez ten Sąd odmiennych wniosków ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej przez adwokata ustanowionego z urzędu rozstrzygnie zgodnie z kompetencjami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.