Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1448/14, oddalił skargę Województwa Małopolskiego na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.
Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Nieruchomość położona w gminie W., obrębie [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 324 m², decyzją Wojewody Małopolskiego nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], została przeznaczona pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku W. – M. w miejscowościach: W., B., W., S. i L. W. (gmina W.), T. i M. (gmina G.), W. (gmina C.), F. i B. (gmina M.).
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], orzekł o ustaleniu rzecz A. S. odszkodowania w wysokości 12306 zł na za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa Małopolskiego nieruchomości położonej w gminie W., obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1907 ha, przeznaczonej pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku W. – M. oraz zobowiązał Zarząd Dróg Wojewódzkich w K., działający w imieniu Zarządu Województwa Małopolskiego do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody Małopolskiego nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Zarząd Województwa Małopolskiego zarzucając, że organ nieprawidłowo ustalił stan prawny przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem odwołującego się przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Z uwagi na powyższe postępowanie o ustalenie odszkodowania za przejęcie nieruchomości na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinno zostać zawieszone do czasu rozstrzygnięcia sprawy w trybie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania.
Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. utrzymał także w mocy postanowienie Wojewody Małopolskiego o odmowie zawieszenia postępowania.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy prawa, w tym przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2013 r., poz. 687), ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.).
Wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa Małopolskiego przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] marca 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego U. W. Autorka operatu ustaliła, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru w gminie W., przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w Wolbromie Nr XXIV/228/08 z dnia 27 października 2008 r., przedmiotowa działka usytuowana jest na obszarze o symbolu KDG - tereny dróg publicznych - drogi główne. Wyceniana nieruchomość położna jest w obrębie [...], przy drodze wojewódzkiej nr [...]. Usytuowana jest w pasie rozgraniczającym teren inwestycji polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...], w odległości ok. 5 km od centrum miasta W. Najbliższe otoczenie stanowią ferma drobiu, budynek ośrodka zdrowia, obiekty Zespołu Szkół, budynki jednorodzinne, tereny rolne z zabudowaniami oraz droga wojewódzka. Dojazd do nieruchomości odbywa się poprzez drogę wojewódzką nr [...]. Na działce znajdowały się składniki roślinne w postaci drzew klonu i brzozy.
Rzeczoznawca majątkowy wyceniając grunt zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Po zbadaniu rynku wyjaśniła, że na lokalnym rynku, obejmującym teren gminy W. nie występowały nieruchomości "drogowe", dlatego też badanie rozszerzyła na rynek powiatu olkuskiego. Do ostatecznej analizy wybrała 14 nieruchomości. Z przyjętego zbioru wybrano nieruchomość o cenie minimalnej i cenie maksymalnej i porównano je z szacowaną nieruchomością pod względem cen rynkowych wpływających na różnicę ich wartości. Ostatecznie wartość działki nr [...] wraz ze składnikami roślinnymi biegła ustaliła na łączną kwotę 12306,00 zł.
Dokonując oceny prawidłowości operatu szacunkowego organ stwierdził, że został on sporządzony prawidłowo. Rzeczoznawca określiła wartość przedmiotowej nieruchomości w oparciu o treść § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 września 2004 r., przyjmując do porównań transakcje gruntami o przeznaczeniu drogowym, czyli tożsamym do wycenianej działka. Nieruchomości porównawcze spełniają wszelkie kryteria podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tym samym brak jest podstaw do podważenia ustaleń biegłego w zakresie oszacowanej wartości gruntu.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Minister wskazał, że w dniu wydania decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2013 r., zgodnie z księgą wieczystą nr [...], przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność A. S., która była podmiotem uprawnionym do otrzymania odszkodowania. Nadto nie toczyło się postępowanie w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), co oznacza, że organ wojewódzki prawidłowo ustalił odszkodowanie na rzecz dotychczasowego właściciela w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
Decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. stała się przedmiotem skargi Województwa Małopolskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Pełnomocnik skarżącego wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucił:
- - naruszenie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. w związku z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez pominięcie w postępowaniu okoliczności, że wydanie decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość wywłaszczą pod drogę publiczną zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym jest rozstrzygnięcie w przedmiocie nabycia prawa własności tej nieruchomości przez Województwo Małopolskie na podstawie art. 73 tej ustawy;
- - naruszenie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo wystąpienia przesłanki obligującej organ do zawieszenia postępowania w sprawie;
- - naruszenie art. 100 § 1 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że okoliczność, że nie toczy się obecnie postępowanie będące zagadnieniem wstępnym wyklucza możliwość jego zawieszenia w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.;
- - naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ I instancji niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i rozstrzygnięcie o istocie sprawy przed rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, pomimo stwierdzenia jego wystąpienia.
Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa.
Sąd I instancji wskazał, że w sprawie jest bezsporne, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,1907 ha, decyzją Wojewody Małopolskiego nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku W. - M. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2013 r., poz. 687) wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do ust. 3 omawianego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.
Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.).
W przekonaniu Sądu Wojewódzkiego Minister Infrastruktury i Rozwoju prawidłowo zastosował powołane wyżej przepisy prawa materialnego, w tym przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.) i prawidłowo ustalił wysokość odszkodowania. Zasadnie przyjął, że operat szacunkowy określający wartość nieruchomości i stanowiący podstawę ustalenia wysokości odszkodowania sporządzony został zgodnie z przepisami u.g.n. oraz powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.
Sąd i instancji stwierdził również, że prawidłowe było ustalenie odszkodowania na rzecz A. S. W przekonaniu WSA w Warszawie, wbrew zarzutom skargi, pogląd strony skarżącej, że przejęta w trybie specustawy drogowej nieruchomość jest objęta zakresem działania art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, to za mało, aby można było mówić o wystąpieniu zagadnienia wstępnego w ramach postępowania odszkodowawczego. Sąd ten wskazał na treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego.
Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Przesądza o tym treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę decyzji administracyjnej, przy czym zależność ta musi być bezpośrednia.
W ocenie Sądu I instancji w sprawie brak było takiej zależności. Wbrew twierdzeniom skargi zagadnienia wstępnego nie stanowi samo stwierdzenie przez skarżącego, że nieruchomość spełniała przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazano, że w dacie orzekania o odszkodowaniu nie toczyło się postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia nieruchomości zajętej pod drogę. W trybie tego przepisu nabycie nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r. następuje z mocy prawa. Decyzja wojewody w sprawie przejęcia nieruchomości na tej podstawie ma charakter deklaratoryjny, który zawiera jednak znaczący element konstytutywny. Dopiero na podstawie takiej decyzji podmiot publicznoprawny może bowiem legitymować się na zewnątrz prawem do nieruchomości.
W konsekwencji – w ocenie Sądu I instancji – ewentualna komunalizacja nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania mogłaby stanowić zagadnienie wstępne (lub inną istotną okoliczność) dla decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r., dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie zaś w sprawie o przyznanie odszkodowania za odjęcie własności tej nieruchomości.
Podkreślił Sąd I instancji, że nie tylko nie było przeszkód do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, ale – w stanie faktycznym niniejszej sprawy – powinnością organu było dopełnienie tego obowiązku. Wywłaszczenie jest dopuszczalne – w świetle treści art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Ustalenie prawa jednostki do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość – wobec funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – nie może ulegać jakiemukolwiek oddaleniu w czasie z powodu ewentualnego braku dołożenia przez określony podmiot staranności w prowadzeniu swoich spraw. W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wskazuje się, że ekwiwalentność odszkodowania może zostać zaburzona poprzez nieuzasadnione opóźnienie w jego wypłacie (v. Almeida Garrett, Mascarenhas Falcao i inni przeciwko Portugalii, nr 298113/96 i 30229/96, § 54 ECHR 2000-I).
W przedmiotowej sprawie interes podmiotu, na rzecz którego na podstawie specustawy drogowej nastąpiło wywłaszczenie, nie przeważa w żaden sposób nad interesem jednostki, którą pozbawiono prawa własności.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalil skargę.
Skargę kasacyjną od przedmiotowego wyroku wniosło Województwo Małopolskie, domagając się jego uchylenia w całości i podnosząc, że wydany został z naruszeniem:
- - art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 - tekst jedn. z póżn. zm.) w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez pominięcie tego przepisu oraz skutków prawnych nim określonych oraz przyjęcie, że rozpatrzenie i wydanie decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną nie zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym jest potwierdzenie nabycia tej nieruchomości przez Województwo Małopolskie z mocy prawa w oparciu o ten przepis z dniem 1 stycznia 1999 r.;
- - art. 12 ust. 4 b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 193, poz. 1194 ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu istnienia podstaw prawnych do orzekania w sprawie wypłaty odszkodowania pomimo niewyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz.
- 23) w związku z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 - tekst jedn. z późn. zm.) poprzez pominięcie w postępowaniu okoliczności, że rozpatrzenie i wydanie decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym jest rozstrzygnięcie w przedmiocie nabycia prawa własności tej nieruchomości przez Województwo Małopolskie z dniem 1 stycznia 1999 r., na podstawie art. 73 ww. ustawy;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że organ, którego decyzja była przedmiotem skargi, dokonał prawidłowej interpretacji tego przepisu uznając, że pomimo wystąpienia przesłanki obligującej organ do zawieszenia postępowania w sprawie i przyznania przez organ jej wystąpienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie zawiesił on postępowania w sprawie;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 i w zw. z art. 100 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez ich niewłaściwą interpretację polegającą na przyjęciu, że dla zawieszenia postępowania, w sytuacji wystąpienia zagadnienia wstępnego, niezbędne jest ustalenie, że toczy się postępowanie administracyjne zmierzające do rozstrzygnięcia tego zagadnienia, co warunkuje zawieszenie postępowania głównego w trybie art. 97 § 1 pkt. 4.
Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący kasacyjnie wskazał, że Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie jako jednostka samorządowa podległa Zarządowi Województwa Małopolskiego, wykonuje zadania w zakresie planowania, budowy, przebudowy, remontów, utrzymania i ochrony dróg wojewódzkich zlokalizowanych na terenie Województwa Małopolskiego, na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Jednym z prowadzonych zadań inwestycyjnych jest rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku W. - M., realizowana w oparciu o wydaną w dniu [...] stycznia 2013 r. przez Wojewodę Małopolskiego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności.
W odniesieniu do działki będącej przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, ZDW w K. legitymuje się dokumentami geodezyjnymi, z których wynika, że część działki nr [...] została już zajęta w przeszłości pod istniejącą drogę publiczną, przed prowadzoną aktualnie rozbudową. W związku z powyższym zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, wprowadzające zasadę nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego z mocy prawa nieruchomości, które na dzień 1 stycznia 1999 r. były zajęte pod drogi publiczne.
W przekonaniu autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji całkowicie pominął skutki prawne określone tym przepisem, bezpodstawnie przyjmując, że pomimo twierdzeń strony skarżącej wskazujących na uprzednie nabycie części działki objętej postępowaniem, nie zachodzą żadne przeszkody do orzekania o odszkodowaniu w oparciu o treść art. 12 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a tym samym nie występuje w sprawie zagadnienie wstępne, o którym mowa w treści art. 97 § 1 pkt. 4.
W ocenie strony skarżącej kasacyjnie taka zależność istnieje Jej ustalenie nie skutkowało jednakże zawieszeniem postępowania przez organ w oparciu o regulację art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie stanowi to naruszenie prawa procesowego o charakterze istotnym, skutkującym koniecznością uchylenia wydanej w takich warunkach decyzji, jako wydanej bez wyczerpującego i pełnego zbadania wszelkich okoliczności, w tym bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postępowaniu, którego rozstrzygnięcie gwarantuje wydanie decyzji zgodnej z prawem. Takiego naruszenia nie dostrzegł Sąd I instancji orzekający w sprawie.
Uzasadniając swoje stanowisko autor skargi kasacyjnej powołał się na wyroki WSA w Warszawie z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1458/10, oraz z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1232/13.
Skarżący kasacyjnie nie podzielił także stanowiska Sądu i instancji, że fakt, iż nie toczy się równolegle postępowanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną skutkuje brakiem przesłanek do zastosowania art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. Takie stanowisko nie znajduje potwierdzenia ani w literalnej wykładni przepisów k.p.a., dotyczących zawieszenia postępowania, ani w doktrynie. Przeciwnie - z treści art. 100 k.p.a. wynika wprost, że organ, który zawiesza postępowanie w trybie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., może sam wystąpić z inicjatywą rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego albo zobowiązać do tego stronę. Tym samym ustawodawca nie uzależnia zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. od ustalenia, że postępowanie zmierzające do rozstrzygnięcia tego zagadnienia jest w toku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne jej rozumienie, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W przypadku drugiej podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. ustawa wymaga ponadto, aby skarżący wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego w postaci: art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 - tekst jedn. z późn. zm.) w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a oraz art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), jak i istotnego naruszenia przepisów postępowania, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 i w zw. z art. 100 § 1 k.p.a.
Kluczowym zagadnieniem jest jednak kwestia materialnoprawna, gdyż przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w analizowanym przypadku miał charakter wyłącznie materialnoprawny, o czym zresztą świadczy m.in. treść samej skargi kasacyjnej..
W związku z powyższym należy stwierdzić, że co do zasady nietrafne było zarzucanie Sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., gdyż przepis ten może być podstawą wyroku jedynie w przypadku stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia z istotnym naruszeniem przepisów proceduralnych (a nie prawa materialnego). Brak natomiast stwierdzenia, że w toku postępowania administracyjnego organ naruszył art. 100 § 1 k.p.a., był wynikiem przyjętej w tej sprawie wykładni prawa materialnego.
W okolicznościach przedmiotowej sprawy rozstrzygające znaczenie miało udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w przypadku, w którym w dniu 23 stycznia 2013 r. została wydana ostateczna decyzja o realizacji inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku W. - M. od km [...] (ode. ref. nr [...]) do km [...] (ode. ref. nr [...]) w miejscowościach: W., B., W., S. i L. W. (gmina W.), T. i M. (gmina G.), W. (gmina C.), F. i B. (gmina M.), a następnie zostało wszczęte postępowanie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość objętą tą inwestycją (działka nr [...]), Wojewoda Małopolski winien - na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - zawiesić postępowanie odszkodowawcze do czasu wydania decyzji, opartej na przepisie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w sytuacji, gdy ani przed wszczęciem postępowania odszkodowawczego ani w jego toku nie zostało wszczęte postępowanie o wydanie decyzji deklaratoryjnej, o której mowa w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.
Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak podkreśla się przy tym zgodnie w orzecznictwie i doktrynie, zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą jego bieg i opóźniającą merytoryczne rozpoznanie sprawy, a zatem winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach wskazanych przez ustawodawcę. Z tej też przyczyny należy przyjąć, że przesłanki zawieszenia postępowania, wymienione w art. 97 § 1 k.p.a., zostały określone w sposób wyczerpujący i nie mogą być wykładane rozszerzająco (vide: B. Adamiak i J. Borkowski "Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz" wyd. C.H.BECK, Warszawa 2011, str. 378 oraz wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2005 r., sygn. akt II GSK 27/05, niepubl.).
Jednocześnie podkreśla się też w judykaturze, że aby móc zawiesić określone postępowanie administracyjne do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, konieczne jest stwierdzenie związku pomiędzy rozstrzygnięciem prowadzonej sprawy a zagadnieniem wstępnym, które ma rozstrzygnąć inny organ lub sąd, w szczególności należy stwierdzić brak możliwości wydania decyzji w prowadzonym postępowaniu bez wcześniejszego rozstrzygnięcia tego zagadnienia. W przekonaniu składu orzekającego NSA trafnie Sąd Wojewódzki przyjął, że w analizowanym stanie faktycznym powyższa zależność nie występowała.
Kontrolowane przez NSA w Warszawie postępowanie miało na celu ustalenie odszkodowania za nieruchomość, której własność uczestniczka postępowania utraciła w związku z wejściem w życie decyzji o realizacji inwestycji drogowej. O jej tytule prawnym do przedmiotowej nieruchomości rozstrzygała treść księgi wieczystej dla niej prowadzonej. Z ustaleń faktycznych nie wynikało natomiast, aby w księdze tej wpisano ostrzeżenie o niezgodności stanu prawnego ze stanem rzeczywistym. Natomiast w sytuacji, w której dla danej nieruchomości jest prowadzona księga wieczysta, o stanie własności tej nieruchomości decydują wpisy dokonane w dziale II księgi wieczystej (art 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - Dz. U. z 2016 r. poz. 790).
W związku z powyższym, jeśli - zdaniem skarżącego kasacyjnie - byłej właścicielce tej nieruchomości A. S., jeszcze przed dniem, w którym decyzja o realizacji inwestycji stała się ostateczna, nie przysługiwał wspomniany wyżej tytuł prawny, to wnosząc o zawieszenie postępowania odszkodowawczego nie mógł on poprzestać wyłącznie na zaprzeczaniu istnienia w obrocie prawnym, ujawnionego w księdze wieczystej, tytułu prawnego do wycenianej nieruchomości. Skarżący kasacyjnie w takim przypadku winien do wniosku o zawieszenie postępowania odszkodowawczego przedłożyć albo deklaratoryjną decyzję organu wojewódzkiego, wydaną na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i w tym przypadku wnosić o zawieszenie postępowania odszkodowawczego do czasu dokonania przez sąd wieczystoksięgowy odpowiedniego wpisu w dziale II księgi wieczystej, prowadzonej dla spornej nieruchomości, albo chociażby przed zakończeniem postępowania odszkodowawczego zainicjować postępowanie o wydanie takiej decyzji.
Jak wyjaśnił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 marca 2010 r. (sygn. akt I OSK 711/09, LEX nr 595486), decyzja deklaratoryjna, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., w sytuacji, jaka zachodziła w niniejszej sprawie, jest wydawana na wniosek odpowiedniego zarządu dróg.
Tymczasem, chociaż decyzja o realizacji inwestycji drogowej została wydana [...] stycznia 2013 r., a zaskarżona decyzja ponad rok później, bo [...] marca 2014 r., skarżące kasacyjnie Województwo nie podjęło żadnych kroków prawnych, mających na celu wykazanie, że - zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - nabyło z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1990 r. - część nieruchomości objętej decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. o realizacji inwestycji drogowej. Rozstrzyganie o tej kwestii w ramach prowadzonego postępowania odszkodowawczego przekraczało natomiast jego granice.
Z tych względów nie można było zgodzić się ze skarżącym, że WSA w Warszawie naruszył przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W rezultacie Sąd I instancji nie mógł zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i uwzględnić skargi, bowiem stosownie do art. 151 P.p.s.a. prawidłowo ją oddalił.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.