Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 października 2010 r., sygn. akt I OSK 773/10

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 45/10, oddalił skargę H. A. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Bydgoszczy z dnia [...] października 2009 r. Nr [...] zobowiązującą skarżącą H. A. do opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego w Bydgoszczy przy ul. [...] i przekazania go dysponentowi lokalu, tj. Komendantowi Miejskiemu Policji w Bydgoszczy, w terminie miesiąca od otrzymania decyzji, w której jednocześnie organ orzekł, iż niewykonanie obowiązku określonego "w ust. 1 i 2 decyzji" spowoduje skierowanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, celem przeprowadzenia eksmisji.

Organ ustalił, że na podstawie przydziału z dnia [...] października 1962 r. wydanego przez Komendę Wojewódzką Milicji Obywatelskiej w Bydgoszczy, lokal mieszkalny przy ul. [...] (obecnie ul. [...]) w Bydgoszczy został przydzielony H. P., a ponadto osobami uprawnionymi do zamieszkania w tym lokalu byli członkowie rodziny: m.in. córka H. Po śmierci H. P., zmarłej [...] lipca 2002 r., lokal zajmuje córka – H. A. wraz z synem J. A., którą decyzją z dnia [...] października 2009 r. zobowiązano do jego opuszczenia z uwagi na brak uprawnień do zajmowania tego lokalu.

Komendant Wojewódzki rozpoznając odwołanie H. A. podniósł, iż sprawy mieszkań dla funkcjonariuszy Policji oraz emerytów policyjnych zostały odrębnie uregulowane i tym samym nie mają do nich zastosowania powszechne rozwiązania dotyczące najmu lokali mieszkalnych, czy też ochrony praw lokatorów, tj. nie stosuje się w tych sprawach Kodeksu cywilnego oraz przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266; ze zm.).

Wobec tego Komendant Wojewódzki uznał, że rozstrzygana sprawa jest sprawą administracyjną, a nie sprawą cywilną. Mając zaś na uwadze regulacje art. 88 ust. 1 jak również art. 89 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, organ stwierdził, iż wymienienie w decyzji o przydziale lokalu członków rodziny policjanta nie daje im samodzielnego tytułu prawnego do lokalu. Uprawnienie to ma charakter pochodny i jest związane z prawem do lokalu, które posiada policjant. Czym innym jest bowiem uprawnienie do lokalu na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o Policji (którego to uprawnienia skarżąca nigdy nie posiadała), a czym innym uwzględnienie danej osoby przy przydziale lokalu na podstawie art. 89 ust. 2 ustawy o Policji. Organ podniósł, że zgodnie z art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego o którym mowa w art. 90 ustawy przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego.

Ponadto na mocy art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (Dz. U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67 ze zm.) organ stwierdził, iż skarżąca nie posiada także uprawnienia do renty rodzinnej po zmarłej matce.

Wobec powyższego, skoro przedmiotowy lokal nie został przydzielony skarżącej w formie decyzji administracyjnej oraz nie posiada ona prawa do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji Policji, to zdaniem organu, w świetle art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji zasadne było wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego. Zgoda na zamieszkiwanie skarżącej w przedmiotowym lokalu do czasu uzyskania innego lokalu mieszkalnego, wyrażona w piśmie Zastępcy Komendanta Miejskiego Policji w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 2002 r. nie mogła wywrzeć skutku prawnego.

W skardze do sądu administracyjnego H. A. wniosła o uchylenie decyzji Komendanta Wojewódzkiego zarzucając jej:

1. – rażąco błędne przyjęcie, iż sprawa nie jest sprawą cywilną, lecz administracyjną, a tym samym niedopuszczalna jest dla niej droga sądowa i zastosowanie przepisów kodeksu cywilnego,
2. – rażące naruszenie art. 5 K.c. poprzez wydanie decyzji sprzecznej z zasadami współżycia społecznego, naruszającej interes skarżącej,
3. – sprzeczność istotnych ustaleń w sprawie z treścią zebranego materiału dowodowego w sposób mający decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy.

W uzasadnieniu skarżąca m.in. podniosła, że błędne i sprzeczne ze stanem faktycznym jest przyjęcie przez organ, jakoby nie posiadała uprawnienia do zajmowania lokalu mieszkalnego przy ul. [...]. Uprawnienie to wynika z treści pisma Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] sierpnia 2002 r., w którym stwierdzono, że w przedmiotowym lokalu może zamieszkiwać wraz z synem do chwili uregulowania swoich spraw mieszkaniowych – uzyskania innego lokalu mieszkalnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż niezasadny jest zarzut jakoby organ błędnie uznał sprawę dotyczącą opróżnienia lokalu za sprawę administracyjną, bowiem o tym, czy mamy do czynienia ze sprawą administracyjną, czy cywilną, decyduje przepis prawa materialnego. Jak wskazał Sąd Najwyższy w uchwale z 18 grudnia 1992 r. (sygn. akt III AZP 27/92, opubl. OSNC z 1993 r. Nr 9, poz. 141) – pojęcie "sprawy" występuje zarówno w przepisach o postępowaniu administracyjnym (art. 1 § 1 K.p.a.), jak i w przepisach o postępowaniu cywilnym (art. 1 K.p.c.) dla określenia tego, co jest załatwiane w ramach każdego z tych odrębnych postępowań. Z art. 1 § 1 pkt 1 K.p.a., wynika, że kodeks ten normuje postępowanie w sprawach, które mają charakter administracyjny, to jest regulują taki stosunek prawny, w którym jednym z uczestników jest organ administracji państwowej właściwy do rozstrzygania indywidualnych sporów w drodze decyzji administracyjnej.

Sprawa jest cywilna, jeżeli stosunek prawny podlega normom o charakterze cywilnym. Prawo cywilne służy uregulowaniu stosunków majątkowych, z tym jednak ograniczeniem, że działaniem prawa cywilnego nie jest objęta dziedzina stosunków podlegających zakresowi działania władz administracyjnych. Zdaniem Sądu Najwyższego, o kompetencji sądów powszechnych albo władz administracyjnych do rozpoznawania określonego rodzaju spraw rozstrzyga charakter stosunku prawnego, na którym opiera się przedmiot sporu. Charakter prawny, cywilny lub administracyjny, nadaje stosunkom prawnym ustawa, na mocy której ten stosunek powstaje.

Podzielając powyższy pogląd Wojewódzki Sąd uznał, iż Komendant Wojewódzki słusznie zwrócił uwagę na szczególne unormowania dotyczące przyznawania i utraty przez funkcjonariuszy Policji (a wcześniej Milicji Obywatelskiej) prawa do lokalu pozostającego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. W dacie orzekania przez Komendanta Wojewódzkiego były to przepisy rozdziału 8 – "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. W rozdziale tym przewiduje się, że policjant nabywa prawo do lokalu mieszkalnego poprzez przydział w drodze decyzji administracyjnej (art. 95 ust. 1); także na wypadek konieczności rozstrzygnięcia o potrzebie opróżnienia lokalu ustawodawca przewidział, iż formą rozstrzygnięcia będzie decyzja administracyjna, przy czym ta forma działania administracji została przewidziana przez ustawodawcę nie tylko w przypadku konieczności orzekania względem policjanta, ale także względem członków jego rodziny czy nawet "innych osób" (art. 95 ust. 3 pkt 3).

Wobec tego, odnośnie nabywania i utraty prawa do lokali mieszkalnych pozostających w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów istnieją przepisy rangi ustawowej, które wskazują na administracyjny charakter spraw z tego zakresu. Wskazane przepisy mają przy tym charakter przepisów odrębnych, o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego.

W konsekwencji, nietrafny jest zarzut naruszenia przez organ przepisu art. 5 k.c., który może być stosowany w sprawach o charakterze cywilnoprawnym, a takiego charakteru nie miała sprawa rozstrzygnięta zaskarżoną decyzją.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zasadnie także Komendant Wojewódzki uznał, że skarżąca nie może wywodzić swojego prawa z treści pisma Zastępcy Komendanta Miejskiego Policji w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Pismo to nie ma charakteru rozstrzygnięcia o przydziale lokalu, wydanego w trybie przewidzianym przepisami ustawy o Policji, i jako takie nie mogło wywrzeć skutku prawnego w postaci nabycia przez skarżącą praw do lokalu mieszkalnego.

Od powyższego wyroku, na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 oraz art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.p.s..), H.A. wniosła skargę kasacyjną, w której zarzuciła:

1. – naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
2. 1. art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, w obliczu posiadania przez stronę skarżącą tytułu prawnego do lokalu położonego przy ul. [...] w Bydgoszczy,
3. 2. obrazę art. 5 K.c. poprzez całkowite jego pominięcie i odmowę zastosowania, wobec skarżącej w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy.

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, iż jej zdaniem, orzeczenie Wojewódzkiego Sądu narusza przepisy prawa materialnego w sposób uzasadniający jego uchylenie, bowiem WSA dokonał błędnego ustalenia, iż w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, bowiem skarżąca posiada tytuł prawny do przedmiotowego lokalu tj. przydział na mocy odpowiedzi udzielonej przez Komendanta Miejskiego Policji w Bydgoszczy przy piśmie z [...] sierpnia 2002 r.

Ponadto, w przypadku przyjęcia, iż skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu Sąd, błędnie przyjął, że sprawa nie jest sprawą cywilną ale administracyjną, a tym samym niedopuszczalna jest dla niej droga sądowa i zastosowanie przepisów kodeksu cywilnego, ponieważ brak tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, w świetle przepisów ustawy o Policji, nie przesądza automatycznie o tym, iż sprawa jest sprawą administracyjną, bowiem zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury, samo "posiadanie" prawa, którego ochrony się żąda, potrzebne jest nie do wszczęcia, ale do wygrania sprawy. Dopuszczalność drogi sądowej nie zależy zatem ani od wykazania materialnoprawnego roszczenia, ani też od charakteru stosunku prawnego faktycznie istniejącego między stronami.

Tym samym zasadne jest również zastosowanie w sprawie przepisów kodeksu cywilnego i właściwy jest zarzut obrazy art. 5 K.c., poprzez jego niezastosowanie w sprawie. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, uznanie przez WSA, iż sprawa ma charakter administracyjny zamyka stronie skarżącej do zastosowania art. 961 § 1 K.c., na mocy którego skarżąca mogłaby wstąpić w prawo najmu po zmarłej matce. Dlatego też, wbrew stanowisku WSA, trybem właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy jest tryb postępowania cywilnego przed sądem powszechnym.

Natomiast art. 5 K.c. i wyrażona nim zasada współżycia społecznego jest związana z całokształtem okoliczności danej sprawy i w takiej formie wyznacza podstawy i granice rozstrzygnięcia w sytuacjach wyjątkowych, które ten przepis ma na względzie. Zgodnie bowiem z orzecznictwem Sądu Najwyższego, przepis ten na szczególne znaczenie i można go stosować tylko w sytuacjach kiedy w inny sposób nie można zabezpieczyć interesu osoby zagrożonej wykonaniem prawa podmiotowego przez inną osobę. W niniejszej sprawie, wobec nakazania skarżącej opróżnienia zajmowanego lokalu od 1962 r. i niemożności innej obrony swoich praw, strona uważa, iż decyzja organu pierwszej jak i drugiej instancji jest sprzeczna z zasadami współżycia społecznego. Skarżąca nie ma również możliwości zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych w inny sposób.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 i 3 oraz 209 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej oznacza to, iż nie posiada kompetencji do uzupełniania, zmiany czy też precyzowania zarzutów skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania wymienione enumeratywnie w § 2 art. 183 P.p.s.a., a ponieważ w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z nich, to Sąd rozpoznał sprawę zgodnie ze wskazanymi zarzutami i uznał, iż nie są one zasadne.

Zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 95 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy o Policji. Niewłaściwe zastosowanie danego przepisu polega na błędnej subsumcji co wyraża się w tym, że ustalony w sprawie stan faktyczny został błędnie uznany za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w konkretnej normie prawnej, względnie gdy do ustalonego stanu faktycznego błędnie nie zastosowano określonej hipotezy normy prawnej. Tak więc podstawą oceny zastosowania danego przepisu prawa materialnego jest przyjęty przez Sąd stan faktyczny. W niniejszej sprawie elementem tego stanu jest ustalenie, iż skarżąca nie posiadała tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu i w związku z tym uznanie, że organy prawidłowo zastosowały powołany przepis art. 95 § 3 pkt 3 ustawy o Policji. W skardze kasacyjnej brak jest zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, a co za tym idzie nie został w ogóle podważony przyjęty w sprawie stan faktyczny i ustalenie, iż skarżąca nie posiadała tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu.

Nie można bowiem skutecznie obalać stanu faktycznego sprawy poprzez zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. W tej sytuacji stwierdzić należy, iż zarzut jest niezasadny.

Całkowicie chybiony jest również zarzut naruszenia art. 5 K.c., którego sformułowanie świadczy o niezrozumieniu kompetencji sądów administracyjnych.

Zgodnie bowiem z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, która to kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast stosownie do art. 3 § 1 P.p.s.a. sprawując tę kontrolę, stosują środki określone w ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przepisy powołanych wyżej ustaw nie przewidują stosowania przepisu art. 5 K.c., niezależnie od rodzaju sprawy rozstrzyganej przez Sąd administracyjny.

Ponieważ nie został sformułowany zarzut dotyczący niedopuszczalności postępowania administracyjnego w sprawie opróżnienia lokalu pozostającego w dyspozycji Policji, a jedynie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podjęte zostały rozważania w tej kwestii, to stosownie do wyżej wskazanej zasady związania granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie może się do tych kwestii odnieść. Jedynie na marginesie można wskazać, iż zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu Najwyższego nie budzi wątpliwości, iż sprawy te mają charakter administracyjny, a nie cywilny.

Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Jednocześnie Sąd oddalił wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego wobec niewykazania, aby takie niezbędne koszty w rozumieniu art. 205 P.p.s.a. zostały poniesione.