Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 września 2016 r., sygn. akt I OSK 774/16

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SAB/Po 152/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę K. Z. na bezczynność Wielkopolskiego Wojewódzkiego Komendanta Policji w Poznaniu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach sprawy.

Dnia 30 marca 2014 r. do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu wpłynął, przesłany drogą elektroniczną, wniosek K. Z. o udostępnienie informacji publicznej: treści decyzji Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z marca 2013 r., utrzymującej w mocy rozkaz personalny w przedmiocie zawieszenia jednego z policjantów w czynnościach służbowych, wraz z uzasadnieniem. Wnioskodawca zastrzegł, że nie zna numeru decyzji i wskazał, że w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu skarga na ww. decyzję została oddalona wyrokiem z dnia 19 grudnia 2013 r.

Pismem z dnia 8 kwietnia 2014 r. Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu poinformował wnioskodawcę, że decyzje administracyjne wydawane w sprawach indywidualnych nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Ponownie wezwany do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu poinformował wnioskodawcę, że podtrzymuje swoje stanowisko.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. Z. zarzucił:

1. - naruszenie art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez brak rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej w 14-dniowym terminie,
2. - naruszenie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię tego przepisu i uznanie, że decyzja administracyjna nie stanowi informacji publicznej,
3. - naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy w zw. z ust. 2 u.d.i.p. poprzez prezentowanie takiej wykładni, iż przepis ten jest zbędny w porządku prawnym Rzeczypospolitej Polskiej,
4. - naruszenie art. 9 K.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania wnioskodawcy o wszystkich okolicznościach prawnych i faktycznych mających wpływ na konstytucyjne prawo do informacji publicznej przejawiający się m.in. w całkowitym braku ustosunkowania się do powoływanych orzeczeń sądów administracyjnych w piśmie z dnia 09 kwietnia 2014 r.
5. - naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez uniemożliwianie uzyskiwania informacji o działalności orzeczniczej organów administracji rządowej.

Postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt IV SAB/Po 38/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Orzeczenie to uprawomocniło się, bez zaskarżenia, w dniu 25 września 2014 r. Odrzucając skargę Sąd powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r. w sprawie o sygnaturze I OPS 7/13 i stwierdził, że skarżący zwrócił się o treść decyzji administracyjnej wydanej przez Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu w indywidualnej sprawie administracyjnej funkcjonariusza policji odnośnie zawieszenia go w czynnościach służbowych. Sprawa ta była prowadzona w oparciu o przepisy ustawy o Policji i K.p.a. Tryb dostępu do tych akt sprawy administracyjnej nawet zakończonej czy wydawania odpisów regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Tym samym, tak jak uzasadniono w podjętej uchwale NSA, nie jest to informacja publiczna, do której mają zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W takim przypadku skarga na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

Pismem z dnia 24 października 2015 r. K. Z. złożył ponowną skargę na bezczynność Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia 30 marca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej - wskazując, że fakt uprawomocnienia się postanowienia WSA w Poznaniu z dnia 13 sierpnia 2014 r. w sprawie IV SA/Po 38/14 o odrzuceniu poprzedniej skargi w tej sprawie nie uniemożliwia jej merytorycznego rozpoznania. W skardze zarzucił naruszenie przez organ prawa materialnego w postaci art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2001 nr 112 poz. 1198 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2014 r. poz. 782, dalej jako u.d.i.p.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu powołanych przepisów co doprowadziło do nierozpoznania jego wniosku z dnia 30 marca 2014 r. w ustalonym przepisami terminie, podczas gdy każda decyzja administracyjna stanowi informację publiczną. W tej sytuacji organ winien był udostępnić treść wnioskowanej decyzji lub wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu wniósł o jej odrzucenie w całości podnosząc, że w sprawie z tego samego wniosku skarżącego odbyła się już rozprawa w sprawie IV SAB/Po 38/14, zakończona postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2014r. o odrzuceniu skargi. Organ podniósł, że w sprawie należy odnieść się do zasady res iudicata wyrażonej w art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SAB/Po 152/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił powyższą skargę.

Sąd pierwszej instancji, powołując się na treść art. 153 P.p.s.a., uznał, że jest związany orzeczeniem WSA w Poznaniu w sprawie IV SA/Po 38/14 i jego uzasadnieniem. Wyrażona w nim ocena prawna co do tego, że żądana przez skarżącego informacja nie jest informacją publiczną, o której mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej (jest aktem wydanym w indywidualnej sprawie, podlegającym udostępnieniu na podstawie przepisów szczególnych), a także, iż jako wniosek w indywidualnej sprawie - skarga w sprawie jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu - wiąże Sąd.

Sąd zaznaczył, że ocena prawna zawarta w orzeczeniu traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu orzeczenia, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Wskazał również, że pomimo użycia w art. 153 P.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku.

Sąd zaznaczył, że postanowienie w sprawie IV SAB/Po 38/14 uprawomocniło się w dniu 25 września 2014 r. i nie było zaskarżone. Niniejsza sprawa (skarga) opiera się na tym samym wniosku skarżącego, którego dotyczyło postępowanie w sprawie IV SA/Po 38/14, w związku z tym ustalenia i ocena prawna w nim wyrażona jest wiążąca dla Sądu na podstawie art. 153 P.p.s.a. i dlatego podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W ocenie Sądu taką podstawą nie jest art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. czyli nie zachodzi tu przypadek powagi rzeczy osądzonej. Sąd wskazał, że nie orzekał o kosztach postępowania, ponieważ w świetle art. 232 P.p.s.a. brak było podstaw do zwrotu wpisu; skarga bowiem została odrzucona na rozprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł K. Z., reprezentowany przez pełnomocnika. Postanowienie zaskarżył w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 153 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że sformułowane przez sąd administracyjny w postanowieniu o odrzuceniu skargi zapatrywania prawne dotyczące merytorycznej zasadności skargi stanowią wiążącą oceną prawną w rozumieniu art. 153 P.p.s.a., podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu prowadzi do wniosku, że wiążącą ocenę prawną stanowią tylko takie zapatrywania prawne sądu administracyjnego wyrażone w prawomocnym orzeczeniu, do których wyrażenia był on formalnie uprawniony, co skutkowało niezasadnym odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., mając w ten sposób istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W oparciu o powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Ponadto, na podstawie art 176 § 2 P.p.s.a. wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do problematyki podniesionej w zarzutach skargi kasacyjnej.

W myśl art. 153 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym obecnie, także co do postępowań wszczętych przed dniem 15 sierpnia 2015 r., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Dyspozycja w postaci związania wchodzi zatem w grę, gdy na skutek orzeczenia sądu w sprawie będzie się toczyło dalsze postępowanie. Dalsze postępowanie w tej samej sprawie jest zaś możliwe w razie uwzględnienia skargi. W przypadku skargi na bezczynność jest to wyrok zobowiązujący organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. w brzmieniu z daty wydania zaskarżonego wyroku). Takie rozumienie art. 153 P.p.s.a. potwierdza treść art. 141 § 4 zdanie drugie P.p.s.a.

Postanowienie z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt IV SAB/Po 38/14, o odrzuceniu skargi nie było orzeczeniem uwzględniającym skargę. Nie skutkowało dalszym prowadzeniem postępowania o udostępnienie informacji publicznej wszczętego wnioskiem K. Z. z dnia 30 marca 2014 r. Nie oznacza to jednak, że postanowienie i ocena prawna zawarta w uzasadnieniu tego postanowienia nie wywołują żadnego skutku prawnego.

Jest niewątpliwe, że sprawa będąca przedmiotem ponownie złożonej skargi została już orzeczeniem sądu administracyjnego merytorycznie rozstrzygnięta, a orzeczenie to funkcjonuje w obrocie prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po raz pierwszy rozpoznając skargę K. Z. na bezczynność Wielkopolskiego Wojewódzkiego Komendanta Policji w Poznaniu w zakresie wniosku z dnia 30 marca 2014 r. o udostępnienie do informacji publicznej, oparł się na wyrażonym w orzecznictwie poglądzie, według którego, jeśli skarga nie dotyczy informacji publicznej, to podlega odrzuceniu.

Sąd przywołał wówczas postanowienie NSA z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1987/11. W związku z tym, po przyjęciu, że wniosek K. Z. z dnia 30 marca 2014 r. nie odnosi się do informacji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Mimo formalnej podstawy, orzeczenie Sądu miało podstawy merytoryczne. Wydanie nowego orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność skutkowałoby więc istnieniem w obrocie prawnym dwóch orzeczeń sądu administracyjnego rozstrzygających tę samą sprawę. Jest to sytuacja procesowa odpowiadająca przesłance z art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a., polegającej na zakazie ponownego osądzenia tej samej sprawy. Co do zasady, odrzucenie skargi nie powoduje powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 4 w związku z art. 171 P.p.s.a. (patrz: postanowienie NSA z dnia 23 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1708/04; postanowienie NSA z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. akt II OZ 589/09).

Jednak przystąpienie przez sąd do merytorycznej oceny skargi legitymuje sąd do odrzucenia później wniesionej, przez ten sam podmiot w tym samym przedmiocie skargi. Zachodzi wówczas sytuacja określona w art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. jako osądzenie sprawy (patrz: postanowienie NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1509/12).

Niezależnie od instytucji z art. 58 § 1 pkt 4 w związku z art. 171 P.p.s.a., podobnie jak w procedurze cywilnej, funkcjonuje związanie prawomocnym orzeczeniem sądu. Zgodnie z art. 170 P.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 P.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Skutkiem zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym orzeczeniu kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być badana (por. Bogusław Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Komentarz", LEX 2013, teza 4, 5 i 7 do art. 170; J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt I CKN 169/98, OSP 2001/4/63; wyrok SN z dnia 12 lipca 2002 r., sygn. akt V CKN 1110/00, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 74492). Skoro w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt IV SAB/Po 38/14, przyjęto, że skarga na bezczynność organu w związku z wnioskiem K. Z. z dnia 30 marca 2014 r. jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu był związany, z mocy art. 170 P.p.s.a., oceną prawną o niedopuszczalności skargi wyrażoną w prawomocnym postanowieniu z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt IV SAB/Po 38/14. Mimo częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżone postanowienie odpowiada więc prawu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Skargą kasacyjną nie mogło być objęte postanowienie w przedmiocie zwrotu kosztów sądowych, gdyż zaskarżone postanowienie takiego orzeczenia nie zawiera. Wynika to wprost z sentencji zaskarżonego postanowienia oraz uzasadnienia postanowienia, w którym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie orzekał o kosztach postępowania. Dalsza wypowiedź Sądu w tej mierze zawarta w uzasadnienia, że "w świetle obowiązujących przepisów brak podstaw do zwrotu wpisu" nie stanowi orzeczenia odmawiającego zwrotu wpisu. W związku z tym zagadnienie zwrotu wpisu powinno być rozstrzygnięte przez Sąd pierwszej instancji w odrębnym postanowieniu.