Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 18 stycznia 2022 r., po rozpoznaniu skargi K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z [...] października 2021 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza K. z [...] lipca 2021 r.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z [...] lipca 2021 r. Burmistrz K. odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną z powodu powstania u podopiecznej stanu niepełnosprawności po ukończeniu przez nią wieku wskazanego w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.), dalej: uśr.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z [...] października 2021 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ, z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, nie podzielił stanowiska Burmistrza co do daty powstania niepełnosprawności jako okoliczności blokującej możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy uznał jednakże, że skarżącemu nie można przyznać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że zakres opieki sprawowanej nad małżonką nie umożliwia mu podjęcia zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu. Kolegium odnotowało także, że niepełnosprawna wykonuje samodzielnie czynności związane z prawidłowym funkcjonowaniem.
Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi na powyższe rozstrzygnięcie, uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu podzielił stanowisko organu odwoławczego w zakresie daty powstania niepełnosprawności jako okoliczności nie blokującej możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Odnosząc się do możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, Sąd wskazał, że celem tego świadczenia jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, żeby opiekować się osobą niepełnosprawną. Z oczywistych względów opieka ta musi odpowiadać potrzebom osoby niepełnosprawnej. W ocenie Sądu wymóg stałej lub długotrwałej opieki nie może być rozumiany jako opieka sprawowana w sposób ciągły przez 24 godziny na dobę 7 dni w tygodniu. WSA zakwestionował kompetencje organu do podważenia wydania wobec żony skarżącego orzeczenia o niepełnoprawności i wiążącej się z tym konieczności sprawowania opieki. Stwierdził, że fakt, iż żona skarżącego sama je i się myje, nie może być okolicznością wskazującą na brak podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż z wywiadu środowiskowego wynika, że nie jest ona w stanie wstać z łóżka. W ocenie Sądu Kolegium rozpatrując sprawę, nie rozważyło, jak w czasie nasilenia choroby żona skarżącego poradzi sobie z czynnościami dnia codziennego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr polegające na uznaniu, że opieka żoną skarżącego polegająca na robieniu zakupów, gotowaniu, sprzątaniu, przygotowywaniu posiłków, pomaganiu przy wejściu i wyjściu spod prysznica, wizytach lekarskich, wychodzeniu na spacer oraz pozostawanie w dyspozycji w ciągu całej doby na wypadek, gdy będzie miała problemy ze wstaniem z łóżka, stanowi podstawą do uznania, że skarżący zmuszony jest zrezygnować z zatrudnienia, a w konsekwencji do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji w oparciu o ten przepis bez wykazania, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Uzasadniając powyższe zarzuty, organ podniósł, że czynności wykonywane przez skarżącego w przeważającej części nie stanowią czynności opiekuńczych ani pielęgnacyjnych. Robienie zakupów, gotowanie, sprzątanie, przygotowywanie posiłków są obowiązkami domowymi, których wykonywanie nie powinno skutkować przyznawaniem świadczenia pielęgnacyjnego. Podejmowanie czynności takich jak pomaganie przy wejściu i wyjściu spod prysznica, wizytach lekarskich czy wychodzeniu na spacer nie są na tyle angażujące, że uniemożliwiają skarżącemu podjęcie zatrudnienia. Autor skargi kasacyjnej zaznaczył, że z tytułu krótkotrwałej opieki nad chorym członkiem rodziny skarżącemu przysługuje zasiłek opiekuńczy a nie świadczenie opiekuńcze. Organ podkreślił przy tym, że niepełnosprawna jest osobą nadal zatrudnioną, pomimo że przebywa na zwolnieniu lekarskim.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna okazała się zasadna, chociaż nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym niż wymienione w poprzedzających punktach osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Analiza zacytowanego powyżej przepisu wskazuje, że do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną osobą na podstawie tego przepisu niezbędne jest łączne występowanie trzech przesłanek, tj.: (1) istnienie obowiązku alimentacyjnego, (2) rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki oraz (3) legitymowanie się przez podopiecznego wnioskodawcy orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Brak któregokolwiek z tych elementów powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane.
O ile w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że na skarżącym ciążą obowiązki alimentacyjne względem niepełnosprawnej żony, oraz że podopieczna skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to w ocenie organu odwoławczego niespełniona została przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że wprawdzie rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale jej spełnienie nie może być sprowadzane wyłącznie do współwystępowania rezygnacji z zatrudnienia z faktem opieki nad niepełnosprawną osobą, w stosunku do której na wnioskodawcy ciążą obowiązki alimentacyjne. Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną musi istnieć taki związek, w którym to konieczność sprawowania opieki jest przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu pracy zarobkowej. Dopiero istnienie takiego związku powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć bądź kontynuować (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1575/22, z 14 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1239/22, z 21 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 794/22, z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 237/20, czy z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 584/22).
Pomiędzy zaprzestaniem (bądź niepodejmowaniem) zatrudnienia a sprawowaną opieką musi zatem istnieć bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy, którego brak wyklucza możliwość przyznania świadczenia (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1096/22).
W konsekwencji powyższego dla oceny spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest ustalenie wymiaru opieki, jakiej wymaga osoba niepełnosprawna, w celu zaspokojenia jej potrzeb w aspekcie braku możliwości podjęcia aktywności zawodowej przez jej opiekuna, wynikającej z konieczności sprawowania tej opieki (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1655/22, z 26 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1205/22, czy z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 584/22).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego opieka uprawniająca do świadczenia pielęgnacyjnego, jest takim rodzajem opieki, którego skutkiem jest brak możliwości pogodzenia jej wykonywania i jednoczesnego świadczenia pracy. Innymi słowy, to konieczność sprawowania określonej formy opieki stanowi przyczynę rezygnacji z zatrudnienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1096/22). Do cech takiej opieki należy zaliczyć długoterminowość jej sprawowania lub trwały charakter. Opieka ta nie może zatem być świadczona niecodziennie, a jeżeli nawet codziennie, to wyłącznie przez część doby (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 20223 r., sygn. akt I OSK 1661/22, czy z 26 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1205/22), przy czym opieka taka nie musi być świadczona bez jakiejkolwiek przerwy, w tym przerwy na wypoczynek nocny. Opieka taka musi jednakże wynikać z realnych potrzeb osoby znajdującej się pod opieką osoby występującej o świadczenie pielęgnacyjne.
W rozpoznawanej sprawie opieka sprawowana przez skarżącego obejmuje robienie zakupów, gotowanie, sprzątanie, przygotowywanie posiłków, pomaganie przy wejściu i wyjściu spod prysznica, wizytach lekarskich czy wychodzeniu na spacer. Zauważyć przy tym należy, że żona skarżącego pomimo niepełnosprawności w czasie ubiegania się przez niego o przedmiotowe świadczenie była osobą zatrudnioną.
Z uwagi na powyższe należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym czynności podejmowane przez skarżącego w ramach opieki nad niepełnosprawną żoną nie wymagają ciągłego i nieprzerwanego zaangażowania skarżącej kasacyjnie. Czynności te w znacznej mierze polegają na wykonywaniu zwykłych zajęć związanych z prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego. Jako takie mogą być planowane z wyprzedzeniem przy zachowaniu prawidłowej organizacji czasu pracy. Nie kolidują zatem z możliwością podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i mogą być wykonywane obok czynności mających na celu zapewnienie bieżących środków utrzymania. Uznać zatem należy, że rację ma skarżący kasacyjnie organ, że sprawowany wymiar opieki nie charakteryzuje się związkiem przyczynowo-skutkowym wymaganym do przyznania wnioskowanego świadczenia.
W świetle powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a ppsa w zw. art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr okazał się zasadny.
Za niezasadny należało z kolei uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z utrwalonym poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych przepisy art. 145 § 1 ppsa są przepisami określającymi kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania i jako taki mają charakter ogólny. Przepisy takie nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 ppsa, musi powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym jej zdaniem Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2592/20). Brak zatem takiego powiązania powoduje, że omawiany zarzut nie może zostać uwzględniony.
Na marginesie powyższego należy jednakże zauważyć, że uzasadnienie tego zarzutu wskazuje, że intencją autora skargi kasacyjnej było zwrócenie uwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego na braki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w zakresie wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. Tak sporządzone uzasadnienie zarzutu powinno być zatem odnoszone do naruszenia art. 141 § 4 ppsa, tj. przepisu, którego naruszenia autor skargi kasacyjnej nie zarzucił. W tym miejscu należy jedynie przypomnieć, że związanie Naczelny Sąd Administracyjny podstawami skargi kasacyjnej wynikające z art. 183 ppsa powoduje, że sąd ten nie jest uprawniony do samodzielnego formułowania zarzutów kaascyjnych czy modyfikacji zarzutów postawionych przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego działającego w ramach tzw. przymusu radcowsko-adwokackiego (art. 175 § 1-3 ppsa). Z uwagi na powyższe analizowany zarzut i jego argumentacja nie mogła przynieść efektu spodziewanego przez autora skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 ppsa, orzekł jak w pkt 1 sentencji, tj. uznając skargę kasacyjną za zasadną, uchylił zaskarżony wyrok, a przyjmując, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę.
Na podstawie art. 207 § 2 ppsa odstąpiono od zasądzenia na rzecz organu od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, uznając, że obciążanie kosztami sądowymi strony ubiegającej się świadczenie z zakresu pomocy społecznej nie jest uzasadnione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2058/22).