Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 804/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, odrzucił skargę Gminy [...] o statusie miejskim na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów postępowania.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że pismem z dnia 18 grudnia 2017 r., Burmistrz Miasta [...] wypowiedział [...] spółka z o. o. z siedziba w [...] - użytkownikowi wieczystemu - wysokość obowiązującej dotychczas opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...] a, i zaoferował nową wysokość powyższej opłaty rocznej w kwocie 52.200 zł, która miałaby obowiązywać począwszy od 1 stycznia 2018 r.
Wspomniana powyżej spółka zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z wnioskiem o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu jest nieuzasadniona i powinna pozostać w dotychczasowej wysokości, tj. w kwocie 28.500 zł.
Orzeczeniem z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 4 pkt 16, art. 77 ust. 1 i 3, art. 78 ust. 2 i 3, art. 79 ust. 1, 6 i 7, art. 80 ust. 1 oraz art. 156 ust. 1 i art. 157 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm. - określanej dalej jako u.g.n.) w zw. z § 4 i § 28 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.- określanego dalej jako rozporządzenie RM), ustaliło wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego geodezyjnie, jako działka nr [...] o pow. pow. 5854 m2, położonego w [...] przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...] 5, będącej w użytkowaniu wieczystym [...] spółka z o. o. z siedzibą w [...] 30, a stanowiącej własność Gminy [...] w dotychczasowej wysokości, tj. 28.500,00 zł.
Jednocześnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...],[...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 77 ust. 1 i 3, art. 78 ust. 2 i 3, art. 79 ust. 1, 3, 6 i 7, art. 80 ust. 1 oraz art. 156 ust. 1 i art. 157 ust. 1 i ust. 1 a u.g.n., ustaliło wysokość kosztów postępowania w kwocie 5000 zł i zobowiązało Gminę – Miasto [...] do zapłaty 5000 zł na rzecz użytkownika wieczystego tytułem zwrotu poniesionych przez niego kosztów uzyskania opinii Komisji z dnia 10 czerwca 2018 r.
Gmina [...] o statusie miejskim wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na powyższe postanowienie.
Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że powyższe postanowienie zapadło w postępowaniu toczącym się przed Kolegium, którego przedmiotem była aktualizacja opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania gruntu, a które uregulowane jest w art. 78 - 81 u.g.n. Zgodnie z art. 78 ust. 1 u.g.n., organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości oraz wskazując sposób jej obliczenia i załączając informację o wartości nieruchomości oraz pouczenie o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. Do doręczenia wypowiedzenia stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od otrzymania wypowiedzenia, złożyć do właściwego samorządowego kolegium odwoławczego wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 u.g.n.).
Zgodnie z art. 79 ust. 4 i 5 u.g.n. w przypadku oddalenia wniosku obowiązuje wysokość opłaty zaoferowanej w wypowiedzeniu zmieniającym i opłata ta, podobnie jak opłata ustalona na skutek prawomocnego orzeczenia kolegium, obowiązuje począwszy od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym wypowiedziano wysokość dotychczasowej opłaty. Do postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym w powyższych sprawach stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Do postępowania, o którym mowa wyżej, stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach (art. 79 ust. 7 u.g.n.). Od orzeczenia kolegium nie przysługuje odwołanie. Właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia, co jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego.
Wniesienie sprzeciwu w terminie powoduje utratę mocy orzeczenia kolegium, złożony przez stronę wniosek zastępuje pozew i sąd powszechny bada, czy istnieją podstawy do aktualizacji opłaty (art. 80 ust. 1 i 3 u.g.n.) oraz uprawniony jest także do samodzielnego ustalenia wysokości opłaty rocznej. Postępowanie w przedmiocie opłaty rocznej przebiega zatem w dwóch etapach: w pierwszym, postępowanie to jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym, w drugim zaś (jeśli do niego dojdzie) – toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego.
Dalej Sąd podkreślił, iż nie ulega wątpliwości, że użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego. Postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym dotyczące aktualizacji opłaty za użytkowanie jest postępowaniem szczególnym, do którego jedynie odpowiednio mają zastosowanie niektóre przepisy k.p.a.
Podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 79 ust. 6 u.g.n., zgodnie z którym Kolegium przyznaje w orzeczeniu, na wniosek właściwego organu, zwrot kosztów postępowania od użytkownika wieczystego, jeżeli oddaliło w orzeczeniu wniosek, o którym mowa w ust.
1. Jeżeli kolegium w orzeczeniu uznało wniosek za zasadny, przyznaje, na wniosek użytkownika wieczystego, zwrot kosztów od właściwego organu. Rozstrzygnięcie to podlega zaskarżeniu sprzeciwem do sądu powszechnego łącznie z zaskarżeniem rozstrzygnięcia merytorycznego. Zgodnie z art. 80 ust. 4 u.g.n., jeżeli sprzeciw dotyczy wyłącznie kosztów postępowania, przepisu ust. 3 (dotyczącego upadku orzeczenia w sytuacji skutecznego wniesienia sprzeciwu nawet w części) nie stosuje się, a właściwy sąd rozstrzyga o kosztach postępowania postanowieniem na posiedzeniu niejawnym. Zdaniem Sądu I instancji, z powyżej przytoczonych uregulowań jednoznacznie wynika, iż rozstrzygnięcie o kosztach postępowania między stronami podlega zaskarżeniu do sądu powszechnego.
Końcowo Sąd podkreślił, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] błędnie zawarło rozstrzygnięcie o kosztach postępowania między stronami w odrębnym postanowieniu, zamiast w treści samego orzeczenia kończącego postępowanie, w którym uwzględniono wniosek użytkownika wieczystego. Nie powodowało to jednak otwarcia drogi do badania tego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny i to mimo zawartego w postanowieniu pouczenia o jego zaskarżalności do sądu administracyjnego. Błędna bowiem forma orzeczenia jako wada postępowania nie może mieć bowiem wpływu na to jaki środek zaskarżenia przysługuje na orzeczenie obarczone taką wadą.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Gmina [...] o statusie miejskim, zaskarżając je w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.
1) art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 1 oraz art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez ich niezastosowanie, a wyrażające się w przyjęciu, iż stanowiony normą art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami przedmiotowy zakres rozstrzygnięć nie obejmuje postanowień w zakresie kosztów postępowania i w konsekwencji nie ma do niego zastosowania regulacja Kodeksu postępowania administracyjnego, co w konsekwencji wyklucza kognicję sądów administracyjnych;
2) art. 80 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego wadliwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż samoistne orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania podlega zaskarżeniu sprzeciwem do sądu powszechnego.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w [...] wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – P.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestii, czy na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie przyznania kosztów w postępowaniu o ustaleniu wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste, wydane w oparciu o art. 79 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postanowienie to nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, a zatem Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżone orzeczenie SKO w [...], na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, zapadło w postępowaniu toczącym się przed Kolegium, którego przedmiotem była aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, a które uregulowane jest w art. 78-81 u.g.n.
Zgodnie z art. 78 ust. 2 u.g.n., aktualizacji opłaty rocznej dokonuje właściwy organ, wypowiadając w formie pisemnej wysokość dotychczasowej opłaty w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego oraz przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia nowej wysokości opłaty rocznej. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty rocznej i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. Do wypowiedzenia dołącza się informację o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 77 ust. 3, oraz o miejscu, w którym można zapoznać się z operatem szacunkowym. Użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, zwanego dalej "kolegium", wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Wniosek składa się za pośrednictwem właściwego organu (art. 78 ust. 3 u.g.n.).
Rozpoznając wniosek, zgodnie z art. 79 ust. 3 u.g.n., kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli do ugody nie doszło, kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty.
Z kolei przepis art. 79 ust. 6 u.g.n. umożliwia rozliczenie kosztów postępowania przed SKO wyłącznie na wniosek strony i przy uwzględnieniu wyniku postępowania. Jeżeli SKO oddali wniosek, to na żądanie właściwego organu przyznaje w orzeczeniu zwrot kosztów postępowania od użytkownika wieczystego. Jeżeli natomiast kolegium w orzeczeniu uznało wniosek za zasadny, to przyznaje na żądanie użytkownika wieczystego zwrot kosztów od właściwego organu.
Do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem odwołań i zażaleń. Do postępowania, o którym mowa wyżej stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach (art. 79 ust. 7 u.g.n.). Od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia, wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości (art. 80 ust. 1 u.g.n.).
Postępowanie w przedmiocie opłaty rocznej przebiega zatem w dwóch etapach: w pierwszym, postępowanie to jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym, w drugim zaś (jeśli do niego dojdzie) – toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego i cywilnoprawny charakter mają również spory o wysokość opłaty rocznej i stosowanej stawki procentowej (por. uchwała SN z 21 kwietnia 1994 r., sygn. III CZP 36/94. OSNCP 1994, nr 11, poz. 209). Również w literaturze przyjmuje się (por. również poglądy i orzecznictwo przytoczone w Komentarzu Gerarda Bieńka i innych do ustawy o gospodarce nieruchomości, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis Warszawa 2005 r., str. 317), że wieczyste użytkowanie oraz związane z nim spory o wysokość opłat z tego tytułu i możliwość ich aktualizacji mają charakter cywilnoprawny.
Z cytowanego już przepisu art. 79 ust. 7 oraz niżej powołanego przepisu art. 80 ust. 3 i 4 wynika, że do postępowania w przedmiocie kosztów poniesionych w związku z postępowaniem dotyczącym aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste nie mają zastosowania przepisy dotyczące odwołań i zażaleń. Kwestionowanie orzeczenia o kosztach może natomiast nastąpić w sprzeciwie od orzeczenia kolegium wniesionym w trybie art. 80 ust. 4 ustawy.
Przepis art. 80 stanowi, że od orzeczenia kolegium użytkownik wieczysty może wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. W razie wniesienia sprzeciwu, orzeczenie traci moc, nawet gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia. Jeżeli sprzeciw dotyczy wyłącznie kosztów postępowania, przepisu ust. 3 nie stosuje się, a właściwy sąd rozstrzyga o kosztach postępowania postanowieniem wydanym na posiedzeniu niejawnym (art. 80 ust. 4). Sądem właściwym jest sąd powszechny, albowiem spory na gruncie opłat za użytkowanie wieczyste są sporami cywilnoprawnymi. Sprawa wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest sprawą cywilną rozstrzyganą w drodze postępowania cywilnego, a nie administracyjnego.
Uznać zatem należy, że w przypadku orzeczenia o kosztach ustawa o gospodarce nieruchomościami w sposób jednoznaczny wskazuje na wniesienie sprzeciwu (jeżeli sprzeciw dotyczy wyłącznie kosztów postępowania), zastępującego odwołanie i zażalenie, a zatem skoro w przypadku kosztów orzeczonych na podstawie art. 79 ust. 6 u.g.n., służy prawo do wniesienia sprzeciwu, to właściwy do kontroli tego rozstrzygnięcia będzie sąd powszechny, a nie administracyjny. Ustawodawca bowiem w sposób jednoznaczny określił formę prawną kwestionowania przez strony orzeczenia kolegium w przedmiocie kosztów postępowania (sprzeciw). Orzeczenie to jest bowiem wydawane na podstawie art. 79 ust. 6 u.g.n., a nie na podstawie przepisów procedury administracyjnej stosowanej jedynie odpowiednio do postępowania przed kolegium w sprawie omawianego wniosku użytkownika wieczystego.
Skoro zatem istnieje normatywna podstawa dla sądu powszechnego do dokonania oceny orzeczenia kolegium wydanego m. in. w trybie art. 79 ust. 6 u.g.n., to wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej (tj. art. 79 ust. 7 i art. 80 ust. 4 ustawy), które w istocie zmierzały do zakwestionowania stanowiska Sądu i instancji co do właściwości sądu administracyjnego w sprawie, okazały się nieuzasadnione.
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu z braku podstaw prawnych. W art. 209 P.p.s.a. przyjęto, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. W innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem WSA oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).