Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 października 2009 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 362/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
W dniu [...] października 2007 r. G. G. wystąpił do Prezydenta Miasta R. z wnioskiem o skierowanie pozwu do Sądu o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego zawartej ze Spółdzielnią Mieszkaniową " N." w R. i o zwrot części nieruchomości to jest części działki nr [...] wchodzącej w skład działki nr [...] położonej w R. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] Prezydent Miasta R. przekazał powyższy wniosek, w części dotyczącej zwrotu nieruchomości, do rozpatrzenia Wojewodzie Mazowieckiemu, który – działając na zasadzie art. 26 § 2 i art. 123 §1 k.p.a. – postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] wyznaczył - jako organ właściwy do załatwienia wniosku o zwrot nieruchomości - Starostę R. W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Starosta R., po rozpatrzeniu wniosku G. G., K. P. i M. J. o zwrot części nieruchomości, oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...], a obecnie stanowiącej część działek o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w R. przy ulicach: D. i P. - postępowanie umorzył, z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Z ustaleń organu wynikało, że przedmiotowy grunt został nabyty przez Skarb Państwa od poprzednika prawnego wnioskodawców – P. G. na mocy aktu notarialnego, zawartego w dniu [...] marca 1977r. (Rep. A nr [...]) - w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.). W/w nieruchomość – zgodnie z decyzją Wydziału Architektury i Rozbudowy Miasta Urzędu Miejskiego w R. Nr [...] z dnia [...] marca 1977 r. nr [...] została bowiem przeznaczona pod budowę osiedla domków jednorodzinnych "D." w R. Z kolei na mocy umowy, zawartej w dniu [...] maja 1980 r. (Rep. A nr [...]) nieruchomość ta została oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "N." w R., przy czym księga wieczysta (Kw nr [...]), zawierająca wpis w/w prawa, została założona przez Państwowe Biuro Notarialne w R. w dniu [...] grudnia 1980 r.
Aktualnie, przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Gminy Miasta R. (decyzja Wojewody R. z dnia [...] czerwca 1991 r.(nr [...]).
W ocenie Starosty R., uregulowanie zawarte w art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwaną dalej: "u.g.n" przesądzało w tej sytuacji, że wnioskodawcom nie przysługiwało roszczenie o zwrot opisanej wyżej nieruchomości.
Ponadto ustalono też, że w obrocie prawnym funkcjonuje nadal wcześniejsza decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...] listopada 1994 r. nr [...], utrzymana w mocy decyzją Wojewody R. z dnia [...] stycznia 1995 r. nr [...], które dotyczyły zwrotu nieruchomości objętej obecnym wnioskiem.
Rozpatrując sprawę w instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez G. G., Wojewoda Mazowiecki – orzekając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - decyzją z dnia [...] marca 2009 r. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
W motywach swego rozstrzygnięcia Wojewoda, przytoczywszy treść art. 229,136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., podzielił w całości ustalenia faktyczne Starosty R., stwierdzając jednakże, iż umorzenie przedmiotowego postępowania było wadliwe. Po wydaniu decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego w R., nastąpiła bowiem zmiana stanu prawnego, (weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. ustawa o gospodarce nieruchomościami) a zatem strony miały formalnie prawo do wystąpienia z nowym wnioskiem w sprawie rozstrzygniętej poprzednio decyzją z 1994 r.
Na wyżej przedstawioną decyzję G. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organom nierozpatrzenie w całości jego wniosku. Wskazywał przy tym, iż żądanie strony obejmowało bowiem także wystąpienie z pozwem o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego gruntu wykorzystywanego – zdaniem skarżącego - niezgodnie z jego przeznaczeniem i dopiero w dalszej kolejności, zwrot nieruchomości. Zaskarżona decyzja nie odnosiła się zaś do pierwszego z w/w żądań.
Odpowiadając na skargę, Wojewoda Mazowiecki wnosił o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwaną dalej: "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona zasadna.
Sąd przede wszystkim wskazał, że żądanie G. G., K. P. i M. J. było rozpoznawane przez Starostę R. jedynie w zakresie określonym w postanowieniu z dnia [...] listopada 2007 r., którym to postanowieniem Prezydent Miasta R. przekazał Wojewodzie Mazowieckiemu do rozpatrzenia wniosek jedynie w części dotyczącej zwrotu części nieruchomości położonej w R. przy ul. D. i P.. W tym też zakresie sprawa była rozpoznawana przez Starostę R. Ponadto Sąd wyjaśnił, że podstawą stanowiska Prezydenta Miasta R. był art. 142 ust. 2 u.g.n., w myśl którego, gdy stroną postępowania o zwrot nieruchomości jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu, sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu.
Zatem przedmiotem przekazania mógł być jedynie wniosek dotyczący zwrotu nieruchomości, na co wyraźnie zresztą wskazał Wojewoda Mazowiecki w sentencji postanowienia z dnia [...] grudnia 2007 r. Postanowienie to, jako niezaskarżalne, było zaś wiążące dla Starosty R. Odnosząc się natomiast do żądania rozwiązania umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego, Sąd Wojewódzki podniósł, że skarżący – jak sam to przyznał – powyższe żądanie opierał na art. 33 ust. 3 u.g.n. stanowiącym, iż właściwy organ może żądać rozwiązania umowy użytkowania wieczystego przed upływem ustalonego okresu stosownie do art. 240 Kodeksu cywilnego, jeżeli użytkownik wieczysty korzysta z tej nieruchomości w sposób sprzeczny z ustalonym w umowie, a w szczególności, jeżeli nie zabudował jej w ustalonym terminie. Przepis ten zaś przewiduje tylko drogę postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Nie jest natomiast obecnie możliwe (tak jak miało to miejsce pod rządami art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.) załatwienie tego rodzaju sprawy w postępowaniu administracyjnym. Z tego powodu powyższe żądanie nie mogło w ogóle podlegać badaniu w postępowaniu administracyjnym.
W kwestii zaś prawidłowości merytorycznej zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji uznał, że nie naruszała ona prawa, gdyż organ wojewódzki właściwie zastosował w tym przypadku art. 229 u.g.n.
Nie budziło bowiem wątpliwości, że wywłaszczoną nieruchomością rozporządzono w sposób opisany w przywołanym wyżej przepisie, gdyż przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r. na nieruchomości ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.
W okolicznościach przedmiotowej sprawy zatem zdarzenia, jakie nastąpiły po dacie 1 stycznia 1998 r. (zmiana warunków zagospodarowania, zbycie prawa na rzecz dalszych osób) nie miały znaczenia, jakie przypisuje im skarżący.
W skardze kasacyjnej G. G., zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające w szczególności na naruszeniu art. 33 ust. 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji pominięcie istotnej dla sprawy okoliczności, iż właściwy organ może żądać rozwiązania umowy użytkowania wieczystego przed upływem ustalonego okresu, stosownie do art. 240 k.c. jeżeli użytkownik wieczysty korzysta z nieruchomości w sposób sprzeczny z ustalonym w umowie, a w szczególności, jeżeli nie zabudował jej w ustalonym terminie.
Z naruszenia powyższego przepisu wynikała zaś błędna konstatacja Sądu, że decyzja o odmowie zwrotu nieruchomości była prawidłowa, podczas gdy w rzeczywistości nie było dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają faktycznie tą nieruchomością, w szczególności zaś wtedy, gdy na nieruchomości tej zostało ustanowione użytkowanie wieczyste. Zgodnie z dyspozycją art. 33 u.g.n. – wg skarżącego kasacyjnie - na organie administracyjnym rozpatrującym sprawę o zwrot spoczywał obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają nieruchomością. W świetle okoliczności faktycznych oczywistym jest, iż zobowiązaniu temu orzekające w sprawie organy uchybiły, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchybienia tego nie wziął pod rozwagę;
- 2. przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik postępowania, tj:
- a) art. 9 k.p.a. - poprzez niepoinformowanie strony o konieczności wszczęcia postępowania w zakresie unieważnienia umowy o oddaniu nieruchomości w wieczyste użytkowanie, które to postępowanie miałoby istotny wpływ na wynik postępowania prowadzonego przez WSA w Warszawie, gdyż jedyną przesłanką uzasadniającą oddalenie skargi złożonej w przedmiotowej sprawie była okoliczność, iż nieruchomość, której sprawa dotyczy była oddana w wieczyste użytkowanie, wobec czego nie można było orzec ojej zwrocie stronie,
- b) art. 7 i 8 k.p.a. poprzez niedochowanie zasad wyrażonych w powyższych przepisach przez organy administracyjne orzekające w sprawie, a następnie utrzymanie w mocy przez Sąd decyzji administracyjnych, które w sposób oczywisty zostały wydane z naruszaniem prawa, gdyż organy orzekły w sprawie pomijając okoliczność, iż to właśnie Starosta R. oddał nieruchomość w wieczyste użytkowanie, a zatem to ten organ orzekając w powyższej sprawie winien dodatkowo wszcząć postępowania w przedmiocie unieważnienia w/wym., umowy w ramach prowadzonego postępowania, nie zaś uznać, iż skoro nieruchomość jest oddana w wieczyste użytkowanie nie istnieje możliwość jej oddania stronie, ponieważ to na organie ciążył obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy,
- c) art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na utrzymaniu w obrocie prawnym wadliwych decyzji administracyjnych, tj. decyzji administracyjnych wydanych z naruszeniem prawa.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne G. G. wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwracano uwagę, że obie decyzje zawierały jedynie rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu nieruchomości, co w świetle obowiązujących przepisów nie podlegało w ogóle rozstrzygnięciu bez uprzedniego rozwiązania umów użytkowania wieczystego oraz wykreślenia wpisów dotyczących użytkowania wieczystego przedmiotowych działek w księgach wieczystych dla tych nieruchomości założonych. Warunkiem bowiem rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości było wcześniejsze rozwiązanie umowy z użytkownikiem wieczystym. Mając to na uwadze, skarżący kasacyjnie wnosił o skierowanie przez organ stosownego powództwa cywilnoprawnego w przedmiocie rozwiązania umowy o użytkowanie wieczyste, wskazując - jako podstawę żądania - art. 33 ust. 3 u.g.n.
Obszernie wywodzono również, co do przyczyn zbędności nieruchomości wywłaszczonej i konieczności posiadania przez Skarb Państwa (jednostkę samorządu terytorialnego) władztwa nad gruntem, którego dotyczy wniosek o zwrot.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które w analizowanej sprawie okazały się nieusprawiedliwione.
Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie zarówno prawa materialnego tj. art. 33 u.g.n., jak i przepisów postępowania w postaci art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 7, 8 i 9 k.p.a., które to naruszenie – zdaniem G. G. – miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów objętych dyspozycją normy art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wyjaśnić wypada, że zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten zatem należy do kategorii przepisów o charakterze ustrojowym a wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Powyższy przepis zakreśla bowiem jedynie właściwość sądów administracyjnych a nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał w analizowanej sprawie wyżej wspomnianej kontroli. Wręcz przeciwnie, wydanie wyroku, od którego została wniesiona skarga kasacyjna dowodzi, że kontrola działalności organu administracji publicznej miała w tym przypadku miejsce.
Niezasadny był również zarzut niedostrzeżenia przez Sąd Wojewódzki, że w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone przepisy procedury administracyjnej, bowiem do takiego naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie doszło.
W przedmiotowym stanie faktycznym skarżący kasacyjnie występował z dwoma żądaniami tj. domagał się wystąpienia przez organ administracyjny z powództwem o wcześniejsze rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego a następnie żądał zwrotu wywłaszczonej (przejętej) na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości. Istotnym jednak było, że wspomniane wyżej prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej, prowadzonej dla spornej nieruchomości w 1980 r. a zatem wg - art. 229 u.g.n. – powyższe roszczenie o zwrot wywłaszczonej (przejętej) nieruchomości skarżącemu kasacyjnie już nie przysługiwało. Wg bowiem w/w przepisu roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.
Z tego też powodu organ nie miał aktualnie obowiązku (art. 9 k.p.a.) pouczania skarżącego kasacyjnie o (cyt.) "konieczności wszczęcia postępowania w zakresie unieważnienia umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste".
Nadmienić przy tym wypada, że w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego z powództwem cywilnym do sądu powszechnego ma prawo wystąpić każdy i w każdym czasie (art. 1 kodeksu postępowania cywilnego), choć oczywiście zupełnie odrębną kwestią jest skuteczność prawna wniesionego powództwa.
Zawarty w skardze kasacyjnej zarzut, odnoszący się do art. 7 i 8 k.p.a. musi być – z uwagi na jego uzasadnienie - wiązany z zarzutem prawnomaterialnym.
Skarżący kasacyjnie wywodził bowiem, że ponieważ to Starosta R. oddał nieruchomość w użytkowanie wieczyste, to właśnie ten organ, orzekając w przedmiotowej sprawie, winien – w ramach prowadzonego postępowania - wszcząć proces o unieważnienie w/w umowy a nie uznawać, iż skoro nieruchomość jest oddana w użytkowanie wieczyste, to nie istnieje możliwość oddania jej stronie.
W związku z powyższym należy podnieść, że wg art. 33 ust. 3 u.g.n. właściwy organ może żądać rozwiązania umowy użytkowania wieczystego przed upływem ustalonego okresu stosownie do art. 240 kodeksu cywilnego, jeżeli użytkownik wieczysty korzysta z tej nieruchomości w sposób sprzeczny z ustalonym w umowie, a w szczególności jeżeli nie zabudował jej w ustalonym terminie. Żądnie to jednak, w sytuacji, gdy użytkownik nie wyraża zgody na wcześniejsze rozwiązanie umowy, która to sytuacja w analizowanej sprawie zachodziła, musi przybrać postać powództwa cywilnego. O wniesieniu zaś tego rodzaju powództwa – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - decyduje samodzielnie podmiot, któremu przysługuje legitymacja czynna w procesie cywilnym. Na stanowisko w tej materii nie mogą mieć natomiast żadnego wpływu żądania zgłaszane przez osobę trzecią, której – w aktualnym stanie prawnym – jak to już wyżej wyjaśniono, ze względu na treść art. 229 u.g.n., nie przysługują już do spornej nieruchomości żadne roszczenia, gdyż wygasły.
Z tych powodów skarżący kasacyjnie nie może zarzucać organowi, że przed rozpoznaniem wniosku o zwrot nieruchomości, nie wystąpił do sądu cywilnego z powództwem o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, czym naruszył art. 7 i 8 k.p.a. ani podnosić, że rozpoznając wniosek o zwrot nieruchomości, organ nie przeanalizował sprawy, w kontekście przesłanek określonych w art. 136 i 137 u.g.n.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny – na zasadzie art. 184 P.p.s.a.- orzekł jak w sentencji.