Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 839/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1093/13, oddalił skargę D. S. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Wojewody Wielkopolskiego.

Jak wynika z jego uzasadnienia wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent Miasta P., na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., poz. 1071 ze zm.) – dalej: K.p.a., art. 12 ust. 4a, 4f i 5 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) – dalej: specustawa, art. 4 pkt 9b (1), art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 1a, 2 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) - dalej u.g.n., decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], ustalił na rzecz D. S. odszkodowanie w wysokości 135.259 zł za nieruchomość położoną przy ul. [...] w P., działka nr [...], która z mocy prawa z dniem [...] lipca 2011 r. stała się własnością Miasta P. Jednocześnie organ ten umorzył postępowanie o ustalenie odszkodowania za odbudowę parkingu wraz z dojazdem do niego oraz za odtworzenie roślinności na nieprzejętej części nieruchomości.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że stanowiąca własność skarżącej działka na mocy art. 12 ust.4 pkt 2 specustawy stała się własnością Miasta P. w celu realizacji inwestycji drogowej. Powołany w sprawie biegły rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia [...] grudnia 2011 r. określił wartość rynkową działki stosując podejście porównawcze i metodę porównywania parami. Ustalił, że w dniu [...] maja 2011 r., a więc w dniu wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej w postaci budowy ul. [...] w P., działka nr [...] nie znajdowała się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Biegły wartość działki nr [...] określił na kwotę 121.321 zł, a wartość poczynionych na niej nakładów budowlanych na kwotę 14.219 zł. Natomiast wartość nasadzeń na przedmiotowej działce na kwotę 11.228 zł. Od powyższej decyzji - ponad kwotę 135.259 zł - wniosła odwołanie D. S. Postulowała w nim podwyższenie odszkodowania o kwotę 48.930,15 zł tytułem szkody poniesionej wskutek odtworzenia nasadzeń na nieprzejętej części gruntu oraz odszkodowania w kwocie 43.772,50 zł za uszczerbek powstały w związku z odtworzeniem parkingu i dojazdu przeznaczonego do poruszania się pojazdów ciężkich na nieprzejętej części gruntu.

Domagała się także powiększenia przyznanego odszkodowania o 5% w związku niezwłocznym wydaniem części nieruchomości celem rozpoczęcia prac inwestycyjnych. Wniosła wreszcie o przyznanie odpowiedniego odszkodowania z tytułu spadku wartości nieruchomości, która nie została przejęta na własność Miasta P. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu wskazał, że w jego ocenie biegły prawidłowo wycenił wartość przedmiotowej nieruchomości i szczegółowo wyjaśnił dobór transakcji porównawczych.

Nadto podniósł, że odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną pod drogi publiczne może obejmować wyłącznie wartość tej nieruchomości, a nie żadne inne szkody, które mogą być dochodzone wyłącznie przed sądem powszechnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 238/13, uwzględnił skargę D. S. na tę ostateczną decyzję i uchylił ją. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, iż uchybieniem organu skutkującym jej wzruszeniem było naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie dowodu z pisma skarżącej z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz odpowiedzi Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] czerwca 2011 r. złożonych w sprawie [...] oraz [...], a dotyczących gotowości wydania przez skarżącą przejętej nieruchomości w terminie 30 dni od chwili zawiadomienia jej o wydaniu decyzji na realizację inwestycji drogowej. Miało to wpływ na rozstrzygnięcie i przyjęcie, że skarżąca nie może domagać się powiększenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przewidzianego w art. 18 ust. 1 pkt 1e specustawy.

Doszło również do mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 10 K.p.a. Sąd ten nie podzielił natomiast zarzutów skarżącej wobec operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie i stanowisko w tym zakresie obszernie umotywował, uznając go za prawidłowy i zgodny w przepisami obowiązującymi w tym zakresie.

Decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski ponownie rozpoznając sprawę uchylił pkt I i II decyzji organu I instancji z [...] lipca 2012 r. i ustalił na rzecz D. S. odszkodowanie w wysokości 142.021,95 zł za przedmiotową nieruchomość, zobowiązując do jego zapłaty Prezydenta Miasta P. W pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż stronie skarżącej zostały doręczone pisma zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, jak również strony zostały zawiadomione o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań.

Nadto w związku z upływem ważności terminu operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2013 r. sporządzający go biegły dokonał jego aktualizacji, zaopatrując go odpowiednią klauzulą. Wobec tego wskazane w nim argumenty i wycena pozostały aktualne, a jednocześnie wiążące dla organu orzekającego ponownie w sprawie. Ustalenie wysokości odszkodowania nastąpiło zatem w oparciu o ten operat szacunkowy. Nadto organ II instancji wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonał jego oceny i nie dopatrzył się żadnych błędów, które by go dyskwalifikowały.

Sąd ten wyraźnie wskazał na możliwość przyjęcia go za podstawę oszacowania nieruchomości skarżącej, a w konsekwencji i podstawę ustalenia wysokości należnego jej odszkodowania. Mając to na uwadze Wojewoda ustalił na rzecz skarżącej odszkodowanie w w/w kwocie, na którą składała się 135.259 zł z tytułu wartości nieruchomości oraz 6.762,95 zł (tj. 5% wartości nieruchomości) z tytułu spełnienia przesłanki z art. 18 ust. 1 pkt 1e specustawy. Bowiem podzielił organ odwoławczy stanowisko strony, że wystąpiły przesłanki uregulowane w tym przepisie.

Skargę na powyższą decyzję wniosła D. S. domagając się jej uchylenia. Zarzuciła naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na przyjęciu, że biegły rzeczoznawca mógł określić wysokość odszkodowania na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości o przeznaczeniu usługowo-przemysłowym, podczas gdy podstawą obliczenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną mogą być wyłącznie ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod drogę publiczną, co miało wpływ na rozstrzygnięcie i przyjęcie, że nie było podstaw do określenia wartości wywłaszczonej nieruchomości w tzw. podejściu kosztowym, zgodnie z § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.). Podniosła nadto naruszenie art. 135 ust.1 i 2 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że podstawą określenia wysokości odszkodowania może być wartość rynkowa, a nie wartość odtworzeniowa nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznając skargę za niezasadną podkreślił, że w sprawie zapadł już prawomocny wyrok z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 238/13, którym uchylono decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2012 r. W uzasadnieniu tego wyroku podkreślono, iż operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo. Sąd zwrócił uwagę na uchybienia proceduralne, a to naruszenie art. 10 K.p.a. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. polegające na tym, że organ uniemożliwił stronie zapoznanie się i wypowiedzenie co do całości materiału sprawy, nie przeprowadził dowodu z dokumentów zawartych w aktach administracyjnych i nie dokonał prawidłowej oceny, czy w rozpatrywanym przypadku występują przesłanki określone w przepisie art. 18 ust.1 pkt 1e specustawy. A co za tym idzie organ nie mógł wówczas dokonać prawidłowej oceny żądania skarżącej w zakresie podwyższenia odszkodowania o 5%.

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda Wielkopolski te wady naprawił, bo umożliwił stronom czynny udział w postępowaniu, nadto odniósł się do wniosku skarżącej o udostępnienie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów potwierdzających wysokość wypłaconego spółce [...] odszkodowania za nieruchomość. Po uaktualnieniu operatu szacunkowego i ustaleniu spełnienia przesłanek z art. 18 ust. 1 pkt 1e specustawy, częściowo uwzględnił żądanie skarżącej i zmienił kwestionowaną decyzję podwyższając odszkodowanie. Dalej Sąd I instancji podkreślił, iż zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w cytowanym przepisie w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono to w prawomocnym orzeczeniu.

Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane. Jeżeli zatem strona skarżąca wcześniej nie złożyła skargi kasacyjnej od wyroku z dnia 16 maja 2013 r., to nie może później skutecznie podnosić zarzutów objętych tym związaniem. W szczególności dotyczących sporządzonego operatu szacunkowego, którego nieprawidłowości nie stwierdził Sąd w tym wyroku. Zasadnie zatem na jego podstawie organ dokonał wyliczenia odszkodowania. Mając te okoliczności na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd meriti orzekł jak w sentencji powyższego wyroku.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła D. S., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowanie mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu II instancji w sytuacji, gdy organ ten nie przeprowadził dowodów wnioskowanych przez skarżącą, a więc i nie zgromadził całego materiału dowodowego, podczas gdy dowody te miały kluczowe znaczenie z punktu widzenia istoty sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że oszacowana przez biegłego wartość jednego metra kwadratowego wywłaszczonej nieruchomości nie była zaniżona, w sytuacji gdy dowody te mogły mieć wpływ na oszacowanie nieruchomości na wyższą kwotę,
2. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 1 P.p.s.a., poprzez pominięcie w pisemnym uzasadnieniu wyroku okoliczności, twierdzeń i argumentów dotyczących wnioskowanych przez skarżącą dowodów w postępowaniu przed organem II instancji po uchyleniu decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2012 roku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 maja 2013 roku, co uniemożliwia kontrolę toku rozumowania Sądu, jak i dokonanej oceny stanu faktycznego oraz prawnego w tym zakresie.

Na tych podstawach wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono przede wszystkim brak przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ odwoławczy, przez co skarżąca nie miała możliwości udowodnić, iż cena podana przez biegłego i przyjęta za podstawę obliczenia wysokości odszkodowania była zaniżona w stosunku do innych, podobnych nieruchomości. Pominięcie to jest tym bardziej istotne, że sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Ponadto, w ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd meriti w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pominął okoliczności, twierdzenia i argumenty istotne dla przeprowadzenia oceny prawnej wniosków dowodowych skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionej podstawy, nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to zawężenie granic kontroli instancyjnej do podstaw kasacyjnych i zarzutów przedstawionych na ich uzasadnienie. W przeciwieństwie do wojewódzkich sądów administracyjnych Sąd Kasacyjny nie bada całokształtu sprawy.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Szczegółowe wywody należy rozpocząć stwierdzeniem, że niniejsza sprawa, a właściwie zapadłe w niej decyzje, były już przedmiotem kontroli legalności Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 238/13, uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...]. Nastąpiło to z uwagi na naruszenie przepisów proceduralnych skutkujących m.in. wadliwością rozstrzygnięcia w przedmiocie podwyższenia odszkodowania na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1e specustawy. W toku ponownego postępowania, jak trafnie dostrzegł Sąd meriti, organ II instancji te uchybienia naprawił, bo zapewnił stronie czynny udział w postępowaniu, przeprowadził dowód z dokumentów, uaktualnił operat szacunkowy. Na tej podstawie uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2012r. w części dotyczącej odszkodowania i powiększył je o 5 %, stosownie do cytowanego przepisu specustawy.

Podzielić należy stanowisko Sądu meriti, wedle którego przesądzona została prawomocnym wyrokiem z dnia 16 maja 2013 r. poprawność sporządzonego dla potrzeb tej sprawy operatu szacunkowego, stąd organ odwoławczy nie miał obowiązku, a nawet prawa (zwłaszcza gdy został on uaktualniony) ponownego przeprowadzania postępowania dowodowego w tym zakresie, jak i w całości, ani ustalać na nowo stanu faktycznego sprawy, w tym co do wartości nieruchomości skarżącej kasacyjnie. Wskazać należy, że wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten oznacza, że kontrola działalności administracji publicznej jest przeprowadzana pod względem zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w pełnym zakresie.

Skoro bowiem sąd I instancji nie jest związany granicami zaskarżenia, to obowiązany jest rozważyć z urzędu wszelkie stwierdzone w postępowaniu administracyjnym naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Dokonywana w wyniku wniesionej przez stronę skargi kontrola kwestionowanej przez nią decyzji obejmuje niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów - m.in. ocenę, czy decyzja ta nie narusza prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), prawa procesowego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a.), jak również czy nie występują przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji lub stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i 3 P.p.s.a.). Nie oznacza to jednakowoż w żadnym razie możliwości odstąpienia od innych reguł postępowania, w tym wynikającego z art. 153 P.p.s.a., związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w prawomocnym wyroku uchylającym poprzednio zpadłą decyzję.

Związanie to w danej sprawie jest niepodważalne, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, zapadnie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją przepisu będącego podstawą orzeczenia, bądź zapadnie uchwała poszerzonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego odmiennej treści. Takich okoliczności w sprawie nie stwierdzono. Owo związanie dotyczy zarówno organu, jak i sądu. Zatem skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 16 maja 2013 r. wypowiedział się o operacie szacunkowym, obszernie motywując stanowisko o jego zgodności z przepisami i oddalił zarzuty w tej materii, to jakkolwiek materia ta nie stanowi oceny prawnej w sensie stricte, to jednak po pierwsze wskazuje na przydatność, wiarygodność i poprawność tego dowodu w stanie faktycznym sprawy, po wtóre brak jest zaleceń co do prowadzenia postępowania w tej materii.

Zatem zostały już wiążąco przesądzone wszelkie kwestie, które były już uprzednio podnoszone w tym zakresie, jak i inne okoliczności uprzednio występujące, skoro sądy wojewódzkie mają obowiązek oceny całokształtu sprawy. W konsekwencji podzielić należało stanowisko Sądu I instancji, że prawomocny wyrok zapadły w niniejszej sprawie oznacza, że sporządzony w toku tego postępowania operat szacunkowy przez biegłego mógł stanowić podstawę ustalenia odszkodowania. Skarżąca kasacyjnie po wydaniu w/w wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie wniosła skargi kasacyjnej, zgadzając się z jego treścią (w tym uzasadnienia), stąd wyrok ten stał się prawomocny, a zawarta w nim ocena co do zgodności z prawem operatu, nie może być obecnie podważona.

Należy zatem uznać, że Sąd I instancji zobowiązany był podporządkować się ocenie prawnej i wskazaniom co do dalszego postępowania wyrażonych w powołanym wyroku, a przedmiotem kontroli mogła być jedynie kwestia realizacji wytycznych, czyli przeprowadzenia przez organ II instancji dowodów z w/w pism skarżącej, co do których pierwotnie organ się nie odniósł. Oceniając zatem zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej w tych ramach zauważyć przyszło, że zostały one sformułowane w sposób pomijający związanie prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 maja 2013 r., co słusznie przyjął Sąd w zaskarżonym wyroku.

W konsekwencji więc za nieuzasadnione uznane być musiały wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, których postawienie wynikało z przyjęcia w tej skardze odmiennego stanowiska. Należy przy tym mieć na względzie, że ewentualne wady operatu strona mogła jedynie eksponować w ramach uprawnienia żądania dokonania jego oceny przez stowarzyszenie rzeczoznawców, a to po myśli art. 157 u.g.n., który to tryb jest jedynie właściwy w tych okolicznościach.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. (błędnie wskazanego w petitum skargi kasacyjnej jako art. 141 § 1, który precyzje termin sporządzenia uzasadnienia), to jest on również chybiony. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi tego przepisu, bo zawiera wszelkie wskazane w nim elementy, pozwala na odczytanie intencji Sądu meriti oraz dokonanie kontroli instancyjnej. W szczególności stan faktyczny oraz prawny sprawy przedstawiono w nim w sposób właściwy i przekonujący, dając wyraz ustaleniom faktycznym, rozważaniom prawnym, wreszcie uwzględnieniu wiążących wskazań zawartych w zapadłym w sprawie wyroku z dnia 16 maja 2013 r.

Z przedstawionych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

1. - ---------------------- 8