Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 853/16

Uzasadnienie

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 12 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 718/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] kwietnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Prezydent Miasta G. decyzją z [...] kwietnia 2012 r. zatwierdził podział nieruchomości położonej w G., oznaczonej nr [...] obręb W., stanowiącej współwłasność K. D., B. B. i J. G., M. K. i J. K., I. K. i M. K. oraz S. M. i B. W. W wyniku powyższego działka nr [...] została podzielona łącznie na 12 działek, z czego jedna, oznaczona numerem [...], posiada powierzchnię 2,1549 ha.

Następnie Prezydent Miasta G. [...] kwietnia 2013 r. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. W sprawie został opracowany i przedłożony dnia [...] lutego 2014 r. operat szacunkowy. W operacie ustalono wartość nieruchomości przed podziałem na [...] zł, zaś po podziale na [...] zł.

Decyzją z [...] sierpnia 2014 r. Prezydent Miasta G. ustalił w sprawie opłatę adiacencką zgodnie z ustaleniami operatu. Jej wysokość wyniosła [...] zł przy czym obowiązek zapłaty kwoty [...] zł nałożono na S.M., jako że posiada ona udział [...] w nowo wydzielonych nieruchomościach.

Odwołanie od tej decyzji złożyła M. S., reprezentowana przez W. N.. Podniosła ona szereg zarzutów dotyczących operatu szacunkowego. Zarzuciła, że:

• przyjęto w operacie błędny stan nieruchomości po podziale, w wyniku czego wycena stwierdza zmianę wartości nieruchomości ze względu na jej wielkość, a nie ze względu na jej podział,
• zastosowano w operacie dwie metody wyceny w podejściu porównawczym,
• przyjęto cechy rynkowe i ich wagi bez jakiejkolwiek analizy (lub na podstawie analizy w rzeczywistości wymyślonej), co podważa wiarygodność całej wyceny,
• błędnie określono rozstęp cenowy wynikający z przyjęcia zasady interpolacji w warunkach niespełnienia przesłanek jej zastosowania, co w ocenie odwołującej się wskazuje na wadliwe zastosowanie wiedzy specjalnej, a także błędne zastosowanie zasad prawidłowego rozumowania, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego,
• przyjęto w operacie zróżnicowanie wagowe cech, których stany są takie same dla wszystkich nieruchomości,
• manipulowano w operacie stanami cech nieruchomości porównawczych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] kwietnia 2015 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdziło, że w sprawie wystąpiły przesłanki przewidziane w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Jednocześnie organ II instancji stwierdził, iż podniesione zarzuty co do ustaleń operatu szacunkowego nie są zasadne. Przedstawił również własną analizę operatu wykazując, że jest on spójny i logiczny.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] kwietnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła S. M. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć obu instancji, wstrzymania wykonania decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła organowi II instancji:

• naruszenie art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędnie zastosowanie, polegające na uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między podziałem nieruchomości a wzrostem wartości nieruchomości,
• naruszenie art. 153 ust. 1 u.g.n. w związku z § 3 ust. 2 § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzenia operatu poprzez ich błędne zastosowanie, a polegające na uznaniu, iż dokument sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego spełnia wymogi określone dla operatu szacunkowego, co do formy, metod i wyceny. Odnośnie tego zarzutu skarżąca powtórzyła identyczne w formie i treści argumenty, jak w odwołaniu od decyzji.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 12 listopada 2015 r., II SA/Gl 718/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n. jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne.

Sąd I instancji uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki przewidziane w tym przepisie. W szczególności doszło do wzrostu wartości nieruchomości. Okoliczność tę można bez trudu wykazać zarówno treścią operatu szacunkowego jak i zasadami doświadczenia życiowego. Stąd pierwszy z zarzutów skargi jest bezzasadny, gdyż w sposób wiarygodny okoliczność powyższa została wykazana.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej, dotyczących wiarygodności operatu szacunkowego, Sąd I instancji również uznał, że są one bezzasadne. Operat szacunkowy stanowi w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej dowód tego, jaką wartość przedstawiała nieruchomość przed i po podziale według cen na dzień ustalania opłaty, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty. W konsekwencji jest to podstawowy dokument umożliwiający ustalenie opłaty adiacenckiej. Ma on wszystkie cechy opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., skoro jego sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych.

Jak stwierdził NSA w wyroku z 7 marca 2014 r., I OSK 1894/12, "pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu – do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji."

Jak wynika z akt administracyjnych skarżąca dwukrotnie była zawiadamiana o sporządzeniu operatu szacunkowego i jego głównych założeniach. Jej pełnomocnik zapoznał się z treścią operatu [...] maja 2014 r. Nie zostały jednak podjęte przez skarżącą jakiekolwiek czynności mające na celu weryfikację operatu w zakresie, w jakim jego sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych. Zgodnie zaś z art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady:

1. organizacja zawodowa wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych;
2. w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności.

W rozpatrywanej sprawie organy administracji dokonały prawidłowej, w dozwolonym im zakresie, weryfikacji operatu. Uznały (co podzielił również Sąd I instancji), że operat jest logiczny, spójny oraz zgodny z przepisami prawa. Skarżąca dopiero w odwołaniu od decyzji organu I instancji podniosła bardzo szczegółowe zarzuty, które dotyczą kwestii ocennych i wymagających wiedzy specjalnej. Nie zostały jednak te zarzuty sformułowane w postaci tzw. "kooperatu". Organy administracji miały zatem rozstrzygając sprawę do dyspozycji operat szacunkowy pozytywnie oceniony pod względem formalnym oraz spójności i logiki wypływających z niego wniosków. Słusznie więc uznały, iż należy dać wiarę dokumentowi sporządzonemu przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 12 listopada 2015 r., II SA/Gl 718/15, wniosła Sylwia Markiefka. Zaskarżając wyrok w całości w oparciu o obydwie podstawy kasacyjne zarzuciła mu naruszenie:

1. przepisów postępowania, a to art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 3 ust. 2, § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że operat szacunkowy został sporządzony w sposób prawidłowy, podczas gdy zawiera on szereg nieprawidłowych założeń i błędów rzutujących na wydaną decyzję w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, a polegających w szczególności na przyjęciu błędnego stanu nieruchomości po podziale, w wyniku czego wycena stwierdza zmianę wartości nieruchomości ze względu na jej wielkość, a nie podział, zastosowanie w wycenie dwóch różnych metod w podejściu porównawczym, przyjęcie cech rynkowych i ich wag bez jakiejkolwiek analizy, wadliwe określenie rozstępu cenowego, wynikające z przyjęcia zasady interpolacji, mimo braku przesłanek do ich zastosowania, ponadto przyjęcie zróżnicowania wagowego cech, których stany są takie same dla wszystkich nieruchomości, a także manipulowanie stanami cech porównawczych, tj. podawanie sprzecznych informacji o stanach cech tej samej nieruchomości;
2. przepisów prawa materialnego, a to art. 98a u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie w oparciu o nieprawidłowy operat szacunkowy, że wartość nieruchomości wzrosła po podziale;
3. przepisów postępowania, a to art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia poza granicami wniesionej skargi, co miało istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania, poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji, że operat szacunkowy sporządzony na potrzeby sprawy w dacie orzekania pozostawał nieaktualny w myśl przepisu u.g.n.;
4. przepisów prawa materialnego, a to art. 156 ust 3 i 4 u.g.n. w zw. z § 58 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny i sporządzenia operatu szacunkowego, polegającego na wydaniu orzeczenia w oparciu o nieaktualny operat szacunkowy, który nie został zaktualizowany;
5. przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo, że była uzasadniona, bowiem organ II instancji naruszył art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
6. przepisów postępowania, a to art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego, nie odniesienie się w pełnym zakresie w pisemnym uzasadnieniu do zarzutów sformułowanych w skardze do sądu administracyjnego.

W oparciu o powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach obydwu podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie zauważyć jednak należy, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Niektóre zarzuty określone jako naruszenie przepisów postępowania, w istocie są zarzutami dotyczącymi naruszenia prawa materialnego (zob. pkt 1 zarzutów).

Jednakże dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy najistotniejsze znaczenia ma kwestia ważności operatu szacunkowego, na podstawie którego określono wzrost wartości nieruchomości po podziale. Zgodnie z art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania zaskarżonej decyzji) operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził.

W niniejszej sprawie operat szacunkowy został sporządzony w dniu [...] lutego 2014 r. Jak słusznie podnosi się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, ustawowy termin wykorzystania operatu, do celu, dla którego został sporządzony, upłynął w dniu [...] lutego 2015 r. Tymczasem decyzja organu odwoławczego (SKO) została wydana [...] kwietnia 2015 r., czyli po upływie okresu, w ciągu którego operat szacunkowy mógł być wykorzystany jako dowód na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości (art. 7 w zw. z art. 156 ust. 1 i ust. 3 i 4 u.g.n.). Z akt sprawy, w oparciu o które orzeka sąd administracyjny (art. 133 § 1 p.p.s.a.) wynika, że operat szacunkowy nie został uzupełniony o klauzulę aktualizacyjną, o której mowa w art. 156 ust. 4 u.g.n. Uznać więc należy, że takiej klauzuli nie było w chwili orzekania przez organ odwoławczy, a to oznacza, że organ ten orzekał na podstawie operatu, który nie mógł stanowić dowodu na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości.

Zauważyć należy, że organ odwoławczy zobowiązany jest do powtórnego rozpatrzenia całości sprawy, a nie jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Zatem termin 12 miesięcy z art. 156 ust. 3 u.g.n., dotyczy również organu odwoławczego (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 sierpnia 2010 r., I OSK 1371/09, LEX nr 744987). Wobec tego materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania również w postępowaniu odwoławczym, a w tym przypadku tak nie było.

Za uzasadniony należy więc uznać zarzut naruszenia art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., który okazał się wystarczający do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Odnoszenie się w takiej sytuacji do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, w tym również procesowych, które dotyczą prawidłowości sporządzenia nieaktualnego (na obecną chwilę) operatu szacunkowego, należy uznać za bezprzedmiotowe.

Za usprawiedliwiony należy uznać jeszcze zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w zakresie, w jakim Sąd I instancji zaniechał oceny operatu szacunkowego pod względem zgodności z prawem wskazując, że skoro rzeczoznawca majątkowy dysponuje wiedzą specjalistyczną, to zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, a zadaniem organów i sądu administracyjnego jest jedynie ocena, czy operat jest logiczny, spójny oraz zgodny z przepisami prawa. Pozornie jest to stwierdzenie poprawne, rzecz jednak w tym, że oceny operatu pod względem zgodności z przepisami prawa Sąd I instancji zaniechał, tym samym nie wyjaśnił wyczerpująco podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nie odniósł się do istotnych dla rozstrzygnięcia zarzutów skargi.

Zauważyć należy, że operat szacunkowy może być oceniany w dwóch płaszczyznach: wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego (warsztatu zawodowego rzeczoznawcy) i w jego warstwie normatywnej (wynikającej z ustawy i rozporządzenia wykonawczego z 2004 r.). Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić wartość dowodową operatu na podstawie art. 80 k.p.a. W razie jakichkolwiek wątpliwości, co do jego prawidłowości, organy powinny podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości, np. poprzez dodatkowe wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego lub w ostateczności w trybie art. 157 § 1 u.g.n. Ten ostatni dowód nie musi być przeprowadzany wyłącznie przez zainteresowaną stronę postępowania. W żaden sposób organy i sąd administracyjny nie mogą się natomiast uchylić od oceny zgodności operatu szacunkowego z obowiązującymi przepisami. O ile więc dla przykładu dobór nieruchomości porównawczych (wynikający poniekąd z analizy rynku nieruchomości), ustalenie współczynników korygujących przy metodzie korygowania ceny średniej, poprawność analizy rynkowej, wybór podejścia i metody wyceny – należą do warsztatu zawodowego rzeczoznawcy majątkowego i ostatecznie w razie wątpliwości mogą być oceniane w trybie art. 157 § 1 u.g.n., o tyle również dla przykładu spełnienie normatywnie określonych cech nieruchomości podobnych (art. 4 pkt 16 u.g.n.), czy możliwości stosowania różnych metod wyceny tej samej nieruchomości (lub jej części – jak w niniejszej sprawie), należy postrzegać w kategoriach ocen prawnych, od których organy i sąd nie mogą się uchylić. Tymczasem jednym z zarzutów skargi do Sądu I instancji było zastosowanie dwóch metod wyceny w podejściu porównawczym, w stosunku do tej samej nieruchomości. Sąd I instancji nie ustosunkował się do tego, czy normatywnie taka sytuacja jest dopuszczalna.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy wyjaśni, czy możliwe oraz – w obecnej sytuacji – konieczne jest uzyskanie klauzuli aktualizacyjnej w trybie art. 156 ust. 4 u.g.n. w stosunku do operatu szacunkowego z [...] lutego 2014 r. i wyda stosowne do poczynionych ustaleń rozstrzygnięcie, z uwzględnieniem art. 4 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1509).

Mając to na uwadze, na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.